учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано

• Название: Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
• Анкор: учебник по еонституционному праву
• Дата: 23.09.2019
• Размер: 2.47 Mb.
• Имя файла: 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014.pdf
• Тип: Учебный курс; #87465
• страница: 20 из 59

в 1992—1993 гг.
1. Работа над проектом Конституции вначале г.
В 1992 г, как отмечалось выше, многие политические, социальные и государственно*правовые позиции в стране стабилизировались.
После августа 1991 г. были предприняты радикальные шаги по ослаблению коммунистического влияния. И то, что перестал существовать
СССР, было, пожалуй, также стимулирующим фактором к принятию новой Конституции РФ теперь уже как независимого государства,
субъекта международных отношений.
Однако главным стал вопрос о соотношении федеральных властей в Российской Федерации. Президент и Съезд народных депутатов,
Верховный Совет никак не могли договориться о тому кого будут сильнее позиции по новой Конституции — у парламента или Президента. И поэтому VI Съезд народных депутатов, состоявшийся в апреле 1992 г, лишь внес обширные изменения в действующую Конституцию и одобрил общую концепцию конституционных реформа также основные положения проекта.
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

Особенно остро противостояние Президента и депутатов выявилось на VII Съезде народных депутатов в декабре 1992 г. Съезд подтвердил решение Верховного Совета РФ о признании деятельности
Правительства по реализации экономической реформы неудовлетворительной (Правительство тогда возглавлял лично Президент. Верховному Совету было предложено ускорить рассмотрение ряда законопроектов, необходимых для экономической реформы (и следовательно, они, а не указы Президента должны были стать правовой основой экономической политики. В постановлении VII Съезда было предложено Верховному Совету завершить постатейное рассмотрение доработанного проекта Конституции в феврале — марте 1993 г.
Однако события в декабре 1992 — апреле 1993 г. развивались так,
что принятие новой Конституции как единого текста было просто невозможно. Президент не согласился с мерами, ослабившими его положение. 10 декабря 1992 гон обвинил Съезди Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент потребовал назначения Съездом референдума с вопросом для граждан Кому Вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России С участием Конституционного Суда РФ и его Председателя предпринимаются шаги по примирению двух ветвей власти.
В итоге появляется совместное заявление Президента и Съезда, в котором они заявляют о своей безусловной приверженности решать спорные вопросы между законодательной и исполнительной властью исключительно конституционными методами и способами. Референдум был назначен Съездом на 11 апреля 1993 г, ноне по вопросу о доверии той или иной ветви власти, а по основным положениям новой Конституции. Однако довольно быстро стало ясно, что, собственно говоря, на референдум выносить нечего — позиции, по которым возможна согласованность сторон, фактически уже отражены в действующей Конституции внесенными в нее поправками. Тоже, что разделяло стороны, — какой ветви власти быть важнее — при прямом формулировании в виде вопроса референдума означало бы новый виток конфликта, нос существенной особенностью теперь сторонами в нем стали бы уже и простые граждане. Согласованный проект основных положений, выносимых на референдум, таки не появился.
Созванный вначале марта VIII Съезд народных депутатов отменил решение о назначении референдума и ввел в полном объеме статьи
Конституции, ослаблявшие позиции Президента.
296
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации
Ответный шаг Президента последовал 20 марта 1993 г. В телевизионном обращении к народу он объявило введении особого порядка управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту и вице*президенту, а одновременно голосование по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента. При этом голосование за доверие Президенту и ви*
це*президенту считалось одновременно голосованием за выносимые акты. На период особого порядка управления акты Президента и его деятельность по управлению страной приобретали приоритетный характер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридической силы.
В тот же день в выступлениях ряда высших должностных лицстра*
ны была дана негативная оценка данного шага Президента. В постановлении Президиума Верховного Совета РФ и его обращении от марта 1993 г. К гражданам Российской Федерации объявление об особом порядке управления страной было расценено как попытка установления авторитарной диктатуры, посягательство на законноизбранные органы власти. Верховный Совет в постановлении от 21 марта констатировал, что такие действия Президента не предусмотрены
Конституцией РФ, они не только подрывают основы конституционного строя России, но и создают прямую угрозу свободам, правами безопасности российских граждан. Расценив этим постановлением действия Президента как покушение на конституционные основы российской государственности, Верховный Совет обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности действий и решений Президента в связи сего обращением 20 марта г. Конституционный Суд в заключении 23 марта 1993 г. дал негативную оценку действиями решениям Президента, не исключил возможности голосовании о доверии Президенту, однако подчеркнул,
что выражение вотума доверия Президенту не должно означать устранения других органов государственной власти.
Верховный Совет срочно созвал внеочередной Х Съезд народных депутатов. Многие депутаты были недовольны действиями не только
Президента Б. Н. Ельцина, но и Председателя Верховного Совета
Р. И. Хасбулатова. Было решено провести голосования по вопросам об отрешении от должности Президента и об отзыве Председателя
Верховного Совета. Оба голосования не дали требуемого большинства. Х Съезд назначил на 25 апреля 1993 г. референдум с четырьмя вопросами о доверии Президенту РФ и одобрении социально*эконо*
мической политики, осуществляемой Президентом и Правительст*
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

вом, о необходимости досрочных выборов Президента и народных депутатов Российской Федерации.
На референдуме 25 апреля 1993 г. за доверие Президенту проголосовали 58,7% избирателей от числа принявших участие в голосовании, за одобрение социально*экономической политики высказались. Предложение о досрочных выборах Президента получило голосов от имевших право участвовать в референдуме, о досрочных выборах народных депутатов — 43,1%, те. предложения о досрочном прекращении полномочий Президента и депутатов не прошли. Избиратели как бы говорили Президенту и депутатам работайте дальше и ищите компромисс.
Со времени проведения референдума в истории разработки Конституции начинается новый этап. Его определяющим моментом явилось то, что результаты референдума Президент истолковал как подтверждение большей его легитимности, чем Съезда народных депутатов, поскольку получил доверие по первому и второму вопросами за досрочное переизбрание народных депутатов высказалось гораздо больше избирателей, нежели за досрочное переизбрание Президента.
Он пришел к выводу, что вправе предложить народу свой вариант
Конституции, в котором были бы усилены позиции Президента как главы государства, его определяющая роль по большинству ключевых вопросов государственной жизни. Проект был опубликован в первых числах мая. Проект Конституции Президента Российской Федерации
(май 1993 г.)
В проекте имелась преамбула. Далее следовали раздел первый,
включавший главы Общие положения. Права и свободы человека»,
«Граждане Российской Федерации, Российская Федерация, Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, Правосудие, Местное самоуправление, Конституционные поправки и пересмотр Конституции, раздел второй Федеративный договор, раздел третий Переходные положе*
ния».
В проекте, и это отметили практически все аналитики того времени, отсутствовало понятие конституционный строй. В гл. 1 предпринимается попытка соединить общие положения, те. характеристики государства, с основами статуса человека в России (можно видеть влияние проекта РДДР).
298
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации
Согласно ст. 5 единую государственную власть в Российской Федерации представляют и осуществляют глава государства — Президент;
законодательная власть — Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации исполнительная власть Правительство РФ судебная власть — суды и судьи системы правосудия. Таким образом, здесь отражается позиция власть Президента самостоятельная ветвь власти (так называемая президентская власть).
Эта позиция осталась в действующей Конституции РФ.
В проекте закрепляется важное положение о том, что никакая идеология и религия не могут устанавливаться в России в качестве государственных и обязательных (ч. 1 ст. 6); никакая партия и церковь не могут находиться под опекой и контролем государства (ч. В отношении статуса личности, прав и свобод президентский проект был под явным влиянием проекта РДДР, те. сначала были названы основные права и свободы в гл. 1 и затем другие права и свободы,
а также соответствующие задачи государства в гл. 2 Граждане Российской Федерации. От этого разделения отказались на последующих этапах работы, поскольку отделить основные права и свободы от иных, тоже конституционных, прав и свобод невозможно.
В гл. 3 определяется федеративная структура и конкретный состав
Российской Федерации. Однако нив начале Конституции, нив этой главе не сказано, что субъекты РФ равноправны. Это положение лишь позже было включено в проект. В целом же при формулировании положений Конституции относительно федеративного устройства Президент оказался заложником борьбы субъектов за усиление своих позиций. В ст. 62 определяются предметы ведения Российской
Федерации, нос оговоркой поскольку иное не предусмотрено Федеративным договором. Включение Федеративного договора в текст проекта было явным подыгрыванием субъектам, диктовалось желанием заполучить их поддержку. Однако Договор сохранял неравные позиции субъектов РФ по многим направлениям.
В проекте отражены позиции сильного Президента. Согласно стон является главой государства. Президент — гарант Конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов.
Президент непосредственно производит назначение на высшие государственные должности или представляет Федеральному Собранию кандидатов для избрания и назначения на такие должности.
В том числе он представляет Федеральному Собранию кандидатуру
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

для назначения на должность Председателя Правительства ставит перед Федеральным Собранием вопрос о доверии Правительству либо о его отставке по представлению Председателя Правительства после консультации с Советом Федерации назначает на должности федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и освобождает их от должности представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и федеральных судей в Высшее судебное присутствие, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ.
Проект предусматривал, что Президент назначает выборы Федерального Собрания осуществляет после консультаций с председателями палат досрочный роспуск Федерального Собрания в случае, когда оно не примет решение, необходимое для образования Правительства, ив других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией назначает общенародный референдум (ст. Согласно проекту (ч. 1 ст. 80) Президент является арбитром в спорах между государственными органами Российской Федерации и ее субъектами, а также между государственными органами субъектов,
утверждает своим решением достигнутое соглашение по спорным вопросам, а при недостижении согласия передает спорна рассмотрение
Конституционного Суда.
В случае принятия государственными органами Российской Федерации, ее субъектов или органами местного самоуправления актов,
противоречащих Конституции и Федеративному договору или нарушающих права и свободы человека, Президент приостанавливает действие этих актов и заявляет в соответствующий суд требование об устранении этих нарушений (ч. 2 ст. 80). Если учесть, что государственными органами Российской Федерации являются Федеральное
Собрание, Правительство, министерства и госкомитеты, суды, безграничность прерогативы Президента очевидна.
Президента можно было отрешить от должности, поданному проекту, решением Совета Федерации только на основании выдвинутого
Государственной Думой и подтвержденного заключением Высшего судебного присутствия обвинения Президента в государственной измене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека.
По проекту Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации является высшим представительным органом страны. Оно состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Фе*
300
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации дерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. При этом от республик, автономных областей и автономных округов дополнительно избираются депутаты, стем чтобы в Совете Федерации депутаты от этих субъектов составляли не менее 50%. Государственная Дума состоит из 300 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на основе единых норм представительства.
Таким образом, предусматривалась только мажоритарная избирательная система.
Проект предусматривал работу обеих палат в форме сессий, проводимых водно и тоже время. Палаты должны были заседать раздельно,
но для рассмотрения вопросов, предусмотренных Конституцией, возможны и совместные заседания. По проекту совместно обе палаты:
принимают федеральный бюджет и утверждают отчет о его исполнении рассматривают ежегодное послание Президента утверждают принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе новых субъектов РФ принимают федеральные конституционные законы;
вносят поправки в Конституцию решают другие вопросы, предусмотренные Конституцией.
В остальных позициях Совет Федерации выглядит по проекту сильнее, чем Государственная Дума. Совет Федерации утверждает изменения конституционно*правового статуса субъектов РФ по представлению Президента назначает на должность Председателя
Правительства, решает вопрос о доверии Правительству либо о его отставке по представлению Президента назначает на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, федеральных судей в составе Высшего судебного присутствия Федерации, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора рассматривает предложенные Президентом кандидатуры в Совет Безопасности РФ ратифицирует и денонсирует международные договоры решает вопросы войны и мира устанавливает чрезвычайное положение или подтверждает акт Президента о его введении вводит военное положение или выносит постановление в связи сего введением Президентом рассматривает федеральные законы, принятые Государственной Думой решает вопрос об отрешении Президента от должности.
Государственной Думе отведена более скромная роль. Она осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации устанавливает федеральные налоги и сборы осуществляет контроль за денежной эмиссией учреждает государственные награды, устанавливает порядок учреждения и при*
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

своения почетных званий Российской Федерации объявляет амнистию выдвигает обвинение против Президента.
Законодательный процесс в Федеральном Собрании осуществляется согласно проекту по принципу нижней (Государственная Дума)
и верхней (Совет Федерации) палата также возможности президентского вето на принятый ими закон.
В определении направлений деятельности Правительства проект традиционен — бюджетно*экономические вопросы, собственность,
социально*культурная сфера, обеспечение обороны страны и т. п.
Назначение Председателя Правительства — прерогатива Совета
Федерации. Если он отклонит кандидатуру, предложенную Президентом, тот вносит в недельный срок вопрос о назначении Председателя Правительства на новое рассмотрение Совета Федерации. При вторичном отклонении Советом Федерации кандидатуры вопрос о назначении вносится Президентом в недельный срок на совместное рассмотрение палат Федерального Собрания. Назначение Председателя Правительства в таком случае должно быть произведено не позднее месяца со дня внесения представления Президента, иначе он может принять решение о досрочном роспуске Федерального Собрания и назначить исполняющего обязанности Председателя Прави*
тельства.
Проект дает право Правительству подать в отставку, которая принимается или отклоняется верхней палатой по представлению Президента. Совет Федерации по представлению Президента или по предложению депутатов палаты может выразить недоверие Правительству. Если представление Президента о недоверии или об отставке
Президента не будет поддержано верхней палатой либо рассмотрено в недельный срок, Президент может повторно объявить о своем недоверии Правительству или принятии отставки, что влечет отставку
Правительства без рассмотрения вопроса Советом Федерации.
В вопросах правосудия наряду с традиционными проект содержит и некоторые специфические предложения. В частности, он ограничивает полномочия Конституционного Суда вопросами конституционности правовых актов и спорами о компетенции, отказав ему в полномочиях по оценке конституционности общественных объединений,
правоприменительной практики, действий высших должностных лиц государства. Предложен новый институт в системе правосудия Высшее судебное присутствие. Этот орган состоит из председателей
Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного
Суда (они поочередно и председательствуют на заседаниях Высшего судебного присутствия, их первых заместителей (заместителей),
302
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации а также трех федеральных судей, назначенных Советом Федерации по представлению Президента. Высшее судебное присутствие дает толкование Конституции дает заключение о наличии оснований для отрешения Президента от должности отстраняет от должности федеральных судей, назначенных Советом Федерации принимает постановления по вопросам определения подсудности дел судам РФ;
вносит предложение Президенту о кандидатуре на должность и освобождении Генерального прокурора рассматривает дела о конституционности судебной практики, а также другие дела по представлению
Федерального Собрания, Президента, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда.
Таким образом, Высшее судебное присутствие конституировалось как высший надсудебный орган, принимающий на себя также ряд функций конституционного контроля и правосудия.
Проект содержит основы местного самоуправления в Российской
Федерации. В частности, согласно ст. 5 местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно. В гл. 8 Местное самоуправление говорится о том, что оно осуществляется в городах, районах, селах и других территориальных единицах. Органы местного самоуправления вправе делегировать отдельные свои полномочия первичным территориальным коллективам общественного самоуправления (что это такое, проект не расшифровывает. Местное самоуправление осуществляется населением через различные формы прямого волеизъявления (референдумы, собрания,
сходы), через органы первичных территориальных коллективов общественного самоуправления, а также местными представительными и исполнительными органами, мировыми судьями (ст. Предусмотрен в проекте весьма жесткий порядок изменения Конституции. В частности, не могут быть предметом поправок или пересмотра положения гл. 1 Конституции. Если предложение об изменении положений гл. 1 поддержано двумя третями голосов каждой из палат Федерального Собрания, то оно распускается и созывается
Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо объявляет о подготовке новой Конституции и устанавливает для этого соответствующую процедуру. Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание
С момента опубликования президентского проекта, по существу,
пошла параллельная работа над двумя проектами — президентскими проектом Конституционной комиссии. В мае — начале сентября
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать перетягиванием каната. Стороны — Президент и Верховный Совет — на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.
Президент созывает летом 1993 г. Конституционное совещание для доработки своего проекта Конституции. Предусмотрено, что оно включает представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации органов государственной власти субъектов РФ местного самоуправления политических партий,
профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий товаропроизводителей и предпринимателей. В процессе работы совещания участники разбивались соответственно на пять групп представителей. Заседания групп проводились раздельно. Надлежало рассматривать проект Конституции постатейно, при этом обсуждать обобщенные поправки,
представленные рабочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию. Ей поручалось завершить работу над текстом проекта с учетом решений групп представителей и представить текст проекта Президенту.
Проект Конституционного совещания, одобренный им в июле г, по ряду вопросов содержит новые решения, отличные от президентского проекта, в целом он более сходен с нынешней Конституцией РФ. В частности, в нем появляется гл. 1 Основы конституционного строя. Все, что связано специально с конституционным статусом личности, объединяется в гл. 2 Права и свободы человека и гражданина».
В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация — Россия есть суверенное демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В окончательный текст позже не вошло лишь слово суверенное, поскольку о суверенитете специально говорит ст. 4, где подчеркивается верховенство и единство государственной власти Российской Федерации на всей ее территории.
В проект (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов РФ, оно осталось ив действующей Конституции. Проект характеризует республику как суверенное государство, а остальные субъекты как государственнотерриториальные образования в ее составе позже из окончательной редакции Конституции оба выделенных положения исключаются. Данный проект пока еще сохраняет в качестве второго раздела. Конституции Федеративный договор, состоящий из трех договоров центра и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий их органов государственной власти. Ранее мы говорили,
304
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации что многие пункты этих договоров фиксируют неравное положение субъектов РФ. В проекте Конституционного совещания большинство этих пунктов осталось, те. этот раздел Конституции диссонировал сост, говорившей о равноправии субъектов, а также сост, закреплявшей вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в равном для всех объеме.
Несколько скорректированы в проекте Конституционного совещания и полномочия Президента. В частности, исключено определение Президента как арбитра в спорах между органами государственной власти Федерации и ее субъектов с сохранением за ним самой возможности способствовать разрешению этих споров. Нет права
Президента приостанавливать действие актов государственных органов Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, Президенту дается возможность приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Вместе стем введение военного положения и чрезвычайного положения, бывшее по предыдущему проекту правом и Президента, и Совета Федерации, закреплено только за Президентом.
Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека.
Теперь речь идет о государственной измене или о совершении иного тяжкого преступления (это осталось ив действующей Конституции).
Число депутатов Государственной Думы поэтому проекту увеличивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их избрании по территориальным округам, в чем можно видеть предпосылку допущения также и пропорциональной избирательной системы, те. избрания части депутатов по партийным спискам. Депутаты обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (позже это осталось лишь для Государственной Думы).
По президентскому проекту Дума была очень слабым органом.
Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации — назначение Председателя Правительства, решение вопросов о доверии Правительству или о его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности Председателя
Центрального банка, Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека (ранее этого института вообще не было в сфере конституционного регулирования).
Усиливается роль Совета Федерации в законодательном процессе.
В президентском проекте говорилось если Совет Федерации не вы*
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

скажется по поступившему из Думы закону, последний считается принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конституционного совещания ряд законов, поступивших из Государственной
Думы, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации
(это осталось ив действующей Конституции).
По президентскому проекту Президент получал право распускать в определенных случаях все Федеральное Собрание. По проекту Конституционного совещания это право распространено лишь на Думу.
Она распускается, если после трехкратного предложения Президентом кандидатуры таки не назначит Председателя Правительства. Если дважды в течение трех месяцев Дума выражает недоверие Правительству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу.
Конституционное совещание не поддержало идею Высшего судебного присутствия. Соответственно, были вновь зафиксированы за
Конституционным Судом РФ полномочия по оценке конституционности общественных объединений, правоприменительной практики.
Однако права давать оценку конституционности действий высших должностных лицдля Конституционного Суда уже не предусматрива*
ется.
Существенно переработана глава о местном самоуправлении. Указано, что оно осуществляется через различные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Исключено указание об осуществлении местного самоуправления представительными и исполнительными органами (как отражение позиции, по которой на уровне местного самоуправления нет разделения властей, мировыми судьями, органами первичных территориальных коллективов общественного самоуправления. Появляется специальная статья о гарантиях местного самоуправления. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта
Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.
После того как уже был выработан проект Конституционного совещания, принимается постановление Верховного Совета РФ от июля 1993 г. О проекте закона Российской Федерации О порядке принятия Конституции Российской Федерации в принципе речь идет о том, что рассматриваются открыто и гласно все проекты Конституции, внесенные субъектами права законодательной инициативы координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия.
Ранее предполагалось провести в ноябре Съезд народных депутатов и
306
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации принять на нем новую Конституцию, теперь же допускается, что
Конституция принимается Съездом или выносится на референдум.
Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был направлен в субъекты РФ Президентом планировалось, что до конца августа — начала сентября он будет там обсужден и, надо полагать, одобрен. Однако этого не произошло. Ведь обсуждением проекта могли заняться представительные органы власти субъектов РФ. А они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ориентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ,
все*таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной стороны. К тому же принятие
Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено действующей Конституцией, назначить референдум для принятия Конституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе, — а на это и взял курс Президент, — представительные органы многих субъектов РФ не считали приемлемым.
Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появляются его Указ О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации и Обращение к гражданам России. Президент высказал множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и
Верховного Совета РФ они противодействуют осуществлению соци*
ально*экономических реформ, устроили обструкцию Президенту,
предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции есть немало недостатков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискредитируется сам принцип парламентаризма. По этим мотивам Президент и постановляет прервать осуществление законодательной,
распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента — Федерального Собрания РФ — и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами
Президента и постановлениями Правительства.
Конституция, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в
Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу.
Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов
Президент ввел в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.
Новым парламентом должно было стать Федеральное Собрание, со*
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

стоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета
Федерации, формируемого из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвердил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Сами выборы были им назначены на 11—12 декабря 1993 г, для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ
(т. е. о назначении таких выборов. В Указе Президент предложил
Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы
Федерального Собрания.
Вскоре Б. Н. Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в центре и на местах, правда подчеркивая в своих актах необходимость либо реформирования соответствующих органов, либо создания вместо них новых структур. В том числе приостанавливается функционирование Конституционного Суда РФ, прекращается деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ,
районных в городах, поселковых и сельских, затем также районных и городских Советов.
После этой печальной победы Б. Н. Ельцину надо было решать вопрос о том, как идти к новой Конституции. Провести выборы депутатов и затем от них ждать принятия Конституции — дело рискованное.
Все более очевидным становилось выносить Конституцию на референдум. Во*первых, это выглядело бы демократично. Во*вторых, референдум стал бы мероприятием с большим резонансом. В*третьих,
от народа при хорошей агитации можно было скорее ждать апатичного голосования в поддержку Конституции. В*четвертых, поддержав проект, исходящий от Президента, народ поддержал бы самого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его правления.
Хотя внешне доработка проекта представлялась как мероприятие,
проводимое с участием общественности, по существу, она велась узким кругом лициз президентского окружения и отдельными учены*
ми*экспертами. По спорным вопросам решения принимал лично
Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках. 15 октября 1993 г. появляется Указ О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации. Оно назначается на 12 декабря, когда должны быть и выборы депутатов федерального парламента. В Указе говорится вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный
Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формулировка Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?»
308
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации
Ответы были Да или Нет. Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.
Принятая Конституция вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.
Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование,
был опубликован 10 ноября 1993 г. Последний месяцперед этим проект интенсивно дорабатывался. Ведь многие конституционные начала новой организации власти вводились уже актами Президента, и прежде всего Федеральное Собрание, состоящее из Государственной
Думы и Совета Федерации. Первоначально был определен лишь срок полномочий Государственной Думы — четыре года, поскольку для
Совета Федерации предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б. Н. Ельцин установил, что и Совет Федерации избирается тоже на четыре года. Соответственно, претерпела изменение норма о том, что Совет Федерации действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта РФ, те. по два представителя. Достаточно быстро порядок формирования был изменен и установлено, что в Совет
Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание депутатов, а формирование Совета Федерации из представителей законодательной и исполнительной власти субъектов, и выборы, следовательно, оставались лишь для первого Совета Федерации. В общем,
ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты,
состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству с Президентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем.
Государственная Дума по первоначальному решению Президента должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г.
определено, что в Думу избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель нижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась ив новой Конституции.
В период до публикации проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с заменой его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея не нашла поддержки, и Конституционный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скорректированы в дополнение к тому, что уже не предусматривалось
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

права Конституционного Суда давать оценку конституционности актов и действий высших должностных лиц, он был лишен и возможности оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений, а также конституционность правоприменительной практики (возобладал другой подход, отраженный в окончательном тексте Конституционный Суд оценивает конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Но существенным правом Конституционного Суда, отраженным в последнем проекте, стала его возможность толковать Конституцию РФ.
Напряженно шло обсуждение модели конституционных основ
Федерации. Активно обсуждался вопрос о конституционно*до*
говорной основе Российской Федерации. Суть идеи состояла в том,
чтобы в Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному устройству, был специальный раздел, состоящий из федеративных договоров 1992 г, несколько модифицированных. Президент, желая иметь поддержку субъектов, включил в свой проект федеративные договоры. Однако при отработке этого варианта Конституции осенью г. текст федеративных договоров был из нее исключен.
В проекте надо было определиться с характером власти самого Президента. В этом плане основные позиции июльского проекта Конституционного совещания остались, хотя в ряде позиций Президент усилил свое положение. В частности, в проекте Конституционного совещания в статье, посвященной основам его статуса, говорилось о том,
что для выполнения предвыборной политической и экономической программы Президент использует полномочия, предоставленные ему
Конституцией и федеральными законами. В выносимом на референдум тексте этого положения не осталось, и тем самым исключен даже намек на то, что надо выполнять свои обещания. Зато появилось еще одно существенное указание на сильную власть в соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»
(ст. 80). В проект Конституционного совещания была включена характеристика Президента не только как главы государства, но и высшего должностного лица. Она была исключена. Снят верхний предел возраста Президента — 65 лет.
В окончательном тексте Конституции, выносимом на референдум,
Правительство приобрело в гораздо большей мере портрет органа при
Президенте. В проекте Конституционного совещания еще сохранялось положение о том, что Государственная Дума назначает Предсе*
310
Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации дателя Правительства РФ, а Президент представляет ей предложение о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте сказано, что Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Таким образом, роли принципиально поменялись. Первоначально говорилось о том, что одну и туже кандидатуру на пост Председателя Правительства Президент предлагает лишь дважды. Далее ограничение было из текста исключено, мылишь читаем, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы.
Кроме того, по проекту Конституционного совещания Президент ставит перед Государственной Думой вопрос об отставке Правительства. Теперь же Президент сам принимает решение об отставке Правительства, советоваться ни с кем не надо. В проекте Конституционного совещания было положение о возможности выражения Думой недоверия Правительству. Эта норма осталась в окончательном тексте. Но появилось и новое весьма существенное правило Правительству дано право поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии к себе. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы. Таким образом, это также усилило единство Президента и Правительства и ослабило позиции Государственной Думы.
Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спокойным. Была повсеместно прекращена деятельность Советов народных депутатов — сельских, поселковых, районных, городских,
областных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках исполнительных органов. Деятельность некоторых общественных объединений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготовка к выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации,
она привела к еще большей напряженности в политических отношениях. Неслучайно одним из мотивов агитации за принятие новой
Конституции был тот, что в случае непринятия Конституции на референдуме в стране начнется новый этап напряженности, хаос.
На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В постановлении от 20 декабря 1993 г. О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации ЦИК РФ записала признать всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся признать, что Конституция РФ
принята всенародным голосованием. Это постановление ЦИК РФ и текст принятой Конституции опубликованы 25 декабря 1993 г. Следовательно, 25 декабря 1993 г. — официальная дата вступления в силу
Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г

Конституции 1993 г. Согласно п. 1 раздела второго Заключительные и переходные положения Конституции РФ она вступает в силу со дня официального опубликования по результатам всенародного голосования. День этого голосования, 12 декабря 1993 г, считается днем принятия Конституции РФ. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря государственным праздником — Днем Конституции Российской Федерации.