учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Альтернативность, формулировки и объем вопросов референдума. Достоинством референдума является обязательная альтернативность предлагаемых решений. Как уже говорилось, органы власти могут подготовить и вынести на референдум какой*то документ, который населению надо принять или отклонить, те. в данном случае граждане не влияют на содержание решения, а определяют, быть ему или не быть. Для этого в бюллетень референдума включается вопрос типа: «Принимаете ли Выданный документ (конституцию, закон и др и ответы да и нет (за и против. Надо оставить одно решение, вычеркнув другое. Если не вычеркнуты оба ответа или оба они вычеркнуты, бюллетень считается недействительным. На референдум может быть вынесено и несколько вариантов ответа по одному и тому же вопросу. В этом случае избиратели уже определяют само содержание будущего решения, отдавая предпочтение приглянувшемуся им варианту. Для этого может быть предложено оставить в бюллетене один вариант и зачеркнуть все остальные либо поставить значок напротив того варианта, который им понравился. Не исключено, что слова да и нет (за и против) поставлены напротив каждого варианта, и гражданин ставит водном случае «да» («за») и, соответственно по остальным нет (против. Пройдет вариант, получивший большее число голосов в свою поддержку. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответа также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На референдум можно вынести проблему, которая отражается в сжатом вопросе, например поддерживают ли граждане отмену смертной казни. Но ведь предметом референдума может быть и огромный документ — к примеру, конституция. На голосование ставится весь Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии текст целиком у избирателя есть возможность проголосовать завесь этот текст или против него. Вполне вероятно, что ему не нравится ка* кая*то часть документа, хотя с остальным он согласен. Совесть и сознание гражданина подскажут ему решение либо он проголосует «за», следовательно, поддержит документ в целом, либо из*за одного положения, которое он не приемлет, проголосует против всего до* кумента. В этом, кстати говоря, одна из ключевых загвоздок вынесения на референдум больших документов, и прежде всего конституций. У граждан может быть недовольство именно в связи стем, что им предлагают сказать одно общее да или нет документу многоплановому, разные положения которого вызывают у них неоднозначное восприятие. Но и выносить конституцию на референдум постатейно тоже бессмысленно. Во*первых, большинство граждан попросту не справятся с лавиной вопросов, ведь обычно в конституции несколько десятков статей (к тому же многие состоят из нескольких частей. Во* вторых, что это будет за конституция, в которой одни статьи прошли на референдуме, другие не получили поддержки народа. Ведь текст конституции готовится как органичное целое, и разрыв ее ткани просто не дает единства документа — даже при положительном голосовании по большинству статей. Поскольку определяться с большим текстом гражданину сложно, казалось бы, на референдум можно вынести сформулированные в виде тезисов основные положения, исходные принципы документа. Поддержав эти положения, принципы, население тем самым дает парламенту право разработать на их основе полный текст акта и принять его. Обязательность результатов референдума в данном случае означает, что эти основные положения, исходные принципы не могут быть изменены или нарушены. Однако парламент свободен в возможностях их развития, формах воплощения в акте, числе его статей и т. д. У данного варианта проведения референдума достоинства скромны, а вот вопросов он вызывает гораздо больше. Он напоминает скорее консультативный референдума не императивный. Основные положения, исходные принципы формулируются кратко, звучат популярно спорить сними бесполезно. Однако главные события разворачиваются именно тогда, когда они начинают воплощаться в конкретных нормах. Например, кажется, никто не спорит против включения в конституцию принципа разделения властей. И если соответствующий краткий тезис вынести на референдум, его все поддержат. Однако разделение властей как принцип и разделение вла* 408 Раздел III. Основы конституционного строя России стей как конкретное разграничение полномочий между парламентом, президентом, правительством, судебными органами далеко неадекватны при различных формах правления. К тому же при голосовании по основным положениям, исходным принципам также не снимается вопрос, обозначенный ранее одно общее да или нет всем положениям, принципам либо же отдельные да или нет каждому из них При кажущейся демократичности во втором случае опять же возникает проблема разорванной ткани, если отдельные положения, принципы не найдут поддержки на референдуме. Нужны ли референдумы Как часто их проводить Как с политической, таки с конституционно*правовой точки зрения референдумы есть высшее выражение власти народа, это зафиксировано в ст. Конституции РФ. Оснований для такой оценки несколько) важность вопросов — на референдум выносятся проблемы, особенно волнующие людей, проекты документов и правовых актов, определяющих всю палитру социально*экономических и государствен* но*политических отношений в стране) масштабы — свою волю (мнение) могут выразить, участвуя в голосовании, все граждане РФ, достигшие 18 лети проживающие на территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (причем в федеральном референдуме могут принять участие граждане РФ, находящиеся заграницей) политико*организационное содержание кампании — сочетание тщательной подготовки и разнообразных агитационно*разъясни* тельных мероприятий может привести к коллективному и сознательному участие в осуществлении власти большинства взрослого населения) политический резонанс — референдум имеет колоссальное значение в жизни и сознании общества) официальное последствие — принятие решения народом, населением и обязательность этого решения. Казалось бы, это дает повод высоко оценивать референдумы как политический и конституционный институт, регулярно прибегать к ним. Однако в реальности не снимаются вопросы проводить ли вообще референдумы Если проводить, то часто или изредка? Во многих странах референдумы, будучи официально предусмотрены, бывают редко. Логика простая для решения соответствующих вопросов избираются парламенты, президенты, есть правительства. И пусть они делают то, что требуется. Конечно, в определенных случаях законодательство не дает им права решать вопрос и обязывает Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии вынести его на голосование народа. Однако таких случаев не так уж много, и, кроме того, органы власти в состоянии не доводить ситуацию до необходимости проведения референдума (например, могут уклоняться от подготовки новой конституции. В остальном же именно органы власти по своему усмотрению решают, вынести ли вопрос на референдум. При этом политическая оценка действий органов власти, намечающих референдум, может быть противоречивой. Противники скажут вы не самостоятельны, не в состоянии сами принимать решения и перекладываете ответственность на народ. Сторонники, наоборот, будут утверждать вопрос очень важен, и его решение надо предоставить народу. Каждая сторона будет права в своей логике. Однако в ситуации, когда референдума можно избежать, а он все* таки назначается, есть и еще пара мотивов, о которых нельзя забы* вать. Во*первых, органы власти прибегают к референдуму, когда надеются через всенародное голосование получить решение, в котором заинтересованы и которое зачастую не могут провести парламентским путем. При этом делается практически безошибочная ставка на то, что многим людям приятно власть непросто обратилась к ним за советом, а доверила принятие решения. Собственно, в этом и есть идеология референдума, поскольку и соответствующие органы, и политические силы, объединения, и СМИ привносят в сознание граждан мысль о том, что именно они осуществляют государственную власть, власть местного самоуправления своим участием в референдуме. Правда, не только стоящие у власти, но и оппозиция хочет найти поддержку у народа. Во*вторых, нельзя исключать и манипулирование волей народа, когда посредством агитационной обработки, в том числе запугивания, понуждают граждан проголосовать определенным образом. Это заставляет задуматься над вопросами 1) нужны ли вообще референдумы 2) если да, то насколько регулярно? Конечно, к референдуму вряд ли можно прибегать часто. С одной стороны, относительно редко возникают ситуации, когда без референдума не обойтись. С другой стороны, дело еще ив огромных организационных усилиях и материальных расходах, связанных с проведением референдума. И если твердо не установлено, что соответствующее решение принимается исключительно референдумом, пусть сами органы власти принимают необходимый акт. Естественно, надо решить, целесообразно ли вообще определять конкретные вопросы, решаемые исключительно на референдуме. На* 410 Раздел III. Основы конституционного строя России пример, стоит ли записывать, что конституция государства принимается исключительно путем референдума Ранее мы обращались к кругу вопросов, которые могут быть предметом референдума. Но могут быть не означает должны быть. Думается, в такой категоричности по отношению к референдуму нет необходимости. Только с учетом реальной социально*экономической и политической обстановки компетентные субъекты должны возбуждать вопрос и принимать решение о проведении референдума. Следует отказаться от референдума как средства, используемого, невольно или сознательно, для консервации общественных отношений. Наглядный тому пример — действующая Конституция РФ. Как показано ранее, часть ее положений нельзя изменить путем текущей конституционной реформы, если даже общественные отношения обновились или выявилась элементарная нежизненность либо неудач* ность конституционных норм. Надо разрабатывать новый текст Конституции и по решению Конституционного Собрания проводить ре* ферендум. Если при этом записать, что решение референдума имеет обязательную силу и отменяется решением нового референдума, можно поставить страну в затруднительное положение — стать заложником референдумов, тратить огромные средства на их проведение вместо принятия нужного решения парламентом, президентом, а то и прави* тельством. Но дело не только в организационно*формальных обстоятельствах. Не менее важно и другое. Если вокруг референдума и выносимых на него документов, вопросов идет ожесточенная борьба, референдум и связанная с ним пропагандистская кампания могут привести к расколу общества, противостоянию социальных групп, движений, партий, поляризации сил. Неслучайно ряд крупных стран отказались от общегосударственных референдумов. Сторонники референдумов скажут решение принято демократическим путем и большинством голосов, а те, кто сказал нет, должны ему подчиниться. Формально все правильно. Но если 51% граждан проголосовали за решение, а 49% — против, в сопоставлении с накалом страстей выигрыш может оказаться сомнительным. К тому же может быть высокой доля тех, кто вообще не ходил на голосование, их будут считать своими союзниками и сторонники, и противники вынесенного на референдум решения. Не исключены дебаты о подтасовке результатов референдума. В этих условиях принятие решения органами власти более целесообразно. Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии 3. Референдумы в отечественной истории краткий обзор В истории нашей страны состоялись один референдум в СССР марта 1991 г) и три референдума в Российской Федерации марта 1991 г, 25 апреля 1993 г. и 12 декабря 1993 г.). Референдум СССР 17 марта 1991 г. В Конституции СССР 1977 г., как уже упоминалось, была ст. 5, согласно которой наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум. Закон СССР О всенародном голосовании (референдуме СССР был принят IV Съездом народных депутатов СССР и касался лишь общесоюзного референдума. Большинство позиций Закона представляло собой попытку кодификации в целом данного конституционно*пра* вового института. В этом плане Закон становился своеобразным образцом для последующих актов республик о республиканских и местных референдумах. В Законе была сделана попытка определить вопросы, выносимые на референдум СССР. Согласно ст. 4 на союзный референдум выносятся предложения по вопросам, отнесенным Союзным Договором (в момент принятия Закона идея Союзного Договора была весьма популярна, он должен был сформулировать основы Федерации в новых исторических условиях) и Конституцией СССР к ведению Союза ССР. Предметом референдума могли быть 1) принятие нового закона СССР; 2) изменение либо отмена закона СССР или его отдельных положений 3) принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов 4) выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находившимся введении Союза ССР. Таким образом, по существу, в Законе СССР О всенародном голосовании (референдуме СССР были закреплены два правовых института — референдум и опрос, обособленные как по своему назначению, таки по результатам. В п. 1—3 ст. 4 речь идет о принятии народом решения, в по выявлении общественного мнения. И то, что подразумеваются разные институты, подтверждается далее ст. 29 Закона, говорящей о последствиях голосований: решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем референдума; итоги же референдума, «проводимого для выявления общественного мнения в соответствии с п. 4 ст. 4 настоящего Закона, должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами». 412 Раздел III. Основы конституционного строя России Любопытна и позиция, отраженная в п. 3 ст. 4 этого Закона принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. С одной стороны, это принятие решения народом, с другой — это решение должно найти последующее развитие в соответствующих нормативных документах СССР. И конечно, все зависело от формулировки вопроса если спросить на референдуме: «Вы зато, чтобы права граждан в полной мере соответствовали международным пактам оправах человека, то, получив ответ да, все равно нельзя быть уверенным в том, что не будет предела усмотрению соответствующих органов при их воплощении в законы и иные акты СССР. На референдум СССР не могли быть вынесены вопросы о границах Союза ССР, границах республик об изменении статуса и территориальной целостности республик, автономной области и автономных округов обеспечении обороны и безопасности государства о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан вопросы, связанные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также вопросы, касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Союза ССР (ст. 4 рассматриваемого Закона). Закон определил круг тех, кому принадлежала инициатива проведения референдума. На первое место в перечне поставлены граждане СССР (надо было собрать под требованием о референдуме не менее млн подписей, затем названы Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, обе его палаты — Совет Союза и Совет Национальностей, Президент, республики в лице их высших органов государственной власти. Съезд народных депутатов СССР или Верховный Совет СССР по требованию о проведении референдума принимали одно из следующих решений 1) о назначении даты референдума и мерах по его обеспечению 2) необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого в требовании о референдуме, без проведения референдума. Второе положение делало практически бессмысленным сбор подписей и другие инициативы по проведению референдума. Закон или иное решение, поставленное на референдум, считались принятыми, если в голосовании участвовали более половины граждан, внесенных в списки для голосования, ив результате референдума его одобрили более половины граждан, принявших участие в голосовании (ст. 24 рассматриваемого Закона. Иначе говоря, сказавших Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии за должно было быть 50% плюс один голос от числа получивших бюллетени (а не от числа обнаруженных в урнах бюллетеней). Предпосылки референдума СССР 17 марта 1991 г. связаны со следующими событиями. Входе процессов демократизации, охвативших весь Союз ССР после 1985 г, остро встал вопрос об обновлении федерации, связей между центром и республиками. Вместе стем в ряде регионов страны активизировались центробежные силы. В одних республиках они выступали за усиление самостоятельности мест, децентрализацию государственного управления, освобождение Союза ССР от полномочий, означавших сверхцентрализацию государственного руководства и фактический унитаризм вместо федеративного устройства. В других республиках центробежные силы на начальном этапе заявляли те же требования, хотя уже тайно предполагали свое будущее отделение от Союза ССР, официально не заявляя об этом — опасаясь применения Союзом ССР насильственных мер для их сохранения в своем составе. Эти устремления стали позже открытыми и вылились в отделение от Союза ССР. Центробежные силы — на волне популярных идей государственного и национального суверенитета довольно быстро пришли к власти в большинстве республик, стали требовать расширения их прав, фактически вели политику сепаратизма. Простые граждане в подавляющем большинстве республик были за сохранение Союза ССР — на обновленной основе, с максимальной передачей на места функций управления, сохранением у центра наиболее важных для федеративного государства полномочий, единого территориального и экономического пространства. В этой ситуации и было решено провести референдум по вопросу о будущем СССР. Он был назначен IV Съездом народных депутатов СССР, который принял от 27 декабря 1990 г. Закон О всенародном голосовании (референдуме СССР. Съезд поручил Верховному Совету СССР сформулировать вопрос для включения в бюллетень референдума. Постановлением Верховного Совета СССР от 16 января г. на референдум СССР был вынесен следующий вопрос Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Референдум проводился в следующих республиках РСФСР, Украина, Белоруссия, Узбекистан, Азербайджан, Киргизия, Таджикистан, Туркмения. Казахстан изменил формулировку, здесь она звучала так Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза ССР как союза равноправных суверенных государств При этом Президиум 414 Раздел III. Основы конституционного строя России Верховного Совета Казахской ССР просил включить результаты референдума в Республике в общие итоги референдума СССР. Таким образом, референдум проводился виз союзных республик. Причем в России, Узбекистане и Азербайджане он охватили республики, входившие в их состав. Надо сказать, что для участия республик (союзных или автономных) в референдуме СССР не предусматривалось принятия решения самими республиками на этот счет. Иначе говоря, решение Съезда народных депутатов СССР о назначении референдума было достаточно для его повсеместного проведения (не предусматривалась и возможность изменения формулировки вопроса референдума каким*то субъектом Союза ССР). Однако ситуация в стране была такова, что органы ряда республик не выполняли решений органов Союза ССР либо выполняли те, которые считали для себя нужными. Деструктивное поведение внутри государства уже набрало большие обороты. Это коснулось и референдума СССР. Именно на нем сказались сепаратистские настроения руководства ряда республик. Официально небыли созданы республиканские комиссии референдума и не организовывалось голосование в Литве, Латвии, Эстонии, Грузии, Армении, Молдавии. В этих республиках к власти пришли особенно сепаратистски настроенные силы. Они опасались того, что общий результат голосования, — а его нетрудно было спрогнозировать по республикам — участницам референдума, где проживало более 90% населения Союза ССР, — дал бы центру вновь сильные позиции и означал сохранение данных республик в Союзе ССР. Другое основание отказа от участия в референдуме состояло в боязни (иначе не скажешь) того, что большинство граждан данной республики выскажется за сохранение Союза ССР. Тогда было бы трудно отстаивать свои националистические устремления и курс на полное отделение. Причем довод о том, что большинство в поддержку сохранения СССР даст русскоязычное население соответствующей республики, и тогда, и позже нельзя считать убедительным. Ведь только в Латвии и Эстонии был ощутимый процент русских среди населения этих республик, в остальных республиках титульная нация имела большинство и любое решение на референдуме было бы ее решением. Тем не менее результат голосования за сохранение СССР в данных республиках нельзя было исключать. Решения органов власти данных республик о неучастии в референдуме СССР вызвали протесты значительной части населения этих республик. Вопреки решениям республиканских органов власти, голосование на референдуме СССР проводилось на частях территорий Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии республик. Например, в Абхазской автономной республике, входившей в Грузию, голосование состоялось по решению ее органов власти. На территории других союзных республик, отказавшихся проводить референдум, ряд местных Советов, трудовых коллективов и общественных объединений предприятий, учреждений и организаций, командование воинских частей организовали участки референдума и провели голосование. В целом по стране в референдуме приняли участие 147 млн человек, за сохранение СССР высказались 112 млн, или 76% голосовавших. Согласно Закону результаты референдума окончательны, обязательны и могут быть изменены или отменены новым референдумом. Это не помешало руководителям РСФСР, Украины и Белоруссии в декабре 1991 г. принять — вопреки союзному Закону — решение о ликвидации СССР. |