учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано

• Название: Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
• Анкор: учебник по еонституционному праву
• Дата: 23.09.2019
• Размер: 2.47 Mb.
• Имя файла: 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014.pdf
• Тип: Учебный курс; #87465
• страница: 31 из 59

выборного должностного лица
Отзыв в теории конституционного права и политической практике часто связывают с природой мандата выборного лица. Довольно устойчивым является мнение если избиратели имеют право не только избрать, но и досрочно отозвать избранное ими лицо, то оно обладает так называемым императивным мандатом. Если же у избирателей есть только право избрать и нет права отозвать избранное ими лицо, то оно обладает свободным мандатом.
Относительно свободного и императивного мандатов существует долгая дискуссия, которой столько же лет, сколько существуют выборы, представительные органы, депутаты и иные выборные должностные лица.
Императивный мандат связывают стремя главными характеристиками) избранное лицо получает наказы от своих избирателей, те. наставления относительно линии поведения в органе власти (о наказах специально будет речь позже) избранное лицо обязано периодически (регулярно) отчитываться перед избравшими его о своей деятельности, а в ряде отноше*
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

ний и о деятельности органа, в котором оно состоит, причем отчету может быть дана оценка избирателями) неудовлетворенные деятельностью и линией поведения избранного лица его избиратели большинством голосов могут его отозвать,
а затем состоятся выборы нового представителя.
Таким образом, воля избирателей обязательна (императивна) для избранного лица, отсюда и пошло наименование мандата.
Зародился императивный мандат в Средние века, когда стали создаваться представительные учреждения. При их формировании часто использовалась система сословного представительства. Для защиты своих интересов сословие, направляя своего депутата в представительный орган, давало ему инструкции, а то и писало тексты речей, с которыми надлежало выступить. Представитель был обязан строго придерживаться данных ему поручений, отклонение от них могло стать основанием для досрочного прекращения его полномочий. Наряду с сословным существовало территориальное представительство
(а то и переплеталось с ним в этом случае избранный представитель обязан был руководствоваться в своей деятельности интересами соответствующей территории. Конечно, трения между представителями, с одной стороны, и сословиями, территориями, с другой стороны, возникали уже в тот период, поскольку представители, не отказываясь от выполнения воли тех, кто их направил в представительный орган власти, все*таки хотели иметь определенную свободу поведения.
Ситуация обострилась в период становления буржуазного строя.
Представительные учреждения с этого времени все более рассматриваются как органы общенародного представительства, они, следовательно, должны выражать общие интересы, интегрировать в них интересы различных сословий и территориальных единиц. Постепенно вводятся всеобщие выборы, когда депутаты избираются всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.
В этих условиях депутаты и иные выборные лица уже не хотят быть заложниками инструкций избирателей, тем более какой*то их части. Они желают быть более свободными в деятельности, хотя и с учетом пожеланий и интересов избирателей.
Так зарождается теория свободного мандата, который можно связать со следующими главными чертами) депутаты, выборные должностные лица учитывают в своей работе пожелания избирателей — в сочетании с общегосударственными
(общетерриториальными) интересами, однако не связаны какими*ли*
бо обязательными инструкциями, поручениями избирателей;
442
Раздел III. Основы конституционного строя России) они могут (а то и обязаны) регулярно встречаться с избирателями, информировать их о своей работе, о деятельности органа, в котором состоят или который возглавляют, но делают это в меру своих
возможностей, а самое главное — без какихлибо оценочных голосова
ний избирателей, присутствующих на встрече (признать работу удовлетворительной, одобрить и т. д) депутат, выборное должностное лицо не могут быть отозваны
избирателями досрочно независимо от качества своей деятельности у избирателей остается лишь возможность предпочесть им на очередных выборах других кандидатов.
Свободный мандат был призван освободить депутатов и выборных должностных лицот узких интересов отдельных категорий граждан в пользу общих государственных либо территориальных задач.
Но свободный мандат показывает и свою оборотную сторону — реальный отрыв выборных лицот избирателей. Если учесть еще, что в формировании представительных учреждений активно участвует капитал, поддерживая избрание тех лиц, которые будут защищать его материальные интересы, то становится очевидным вопрос о свободном либо императивном мандате может стать вопросом политической борьбы.
Во всяком случае ряд капиталистических государств, признавая на общегосударственном уровне свободный мандат, на местных уровнях допускали и допускают применение такого элемента императивного мандата, как отзыв избирателями своих депутатов.
В социалистическом государстве предпочтение отдавалось императивному мандату. Логика такого подхода была проста. Во*первых,
представительные органы власти должны работать в интересах трудящихся, которые их избирают. Поэтому они должны учитывать волю,
выраженную в наказах избирателей. Наказы — это еще и важный информационный источник, из которого Советы как представительные органы узнают о заботах и нуждах населения. Во*вторых, направляя своих представителей в Советы, граждане должны постоянно контролировать их деятельность, а депутаты, в свою очередь, — информировать население о своей работе и о деятельности соответствующего Совета. В наибольшей мере эти требования выражаются в отчетах депутатов перед избирателями. В*третьих, избиратели имеют право отозвать своего представителя досрочно, если он забыл об избирателях, не работает в их интересах, более того, ведет себя непозволительным образом как в общественной жизни, таки в быту. Именно этими благородными мотивами было обусловлено предпочтение императивного мандата в социалистический период отечественной истории.
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

В наши дни можно встретить утверждение, будто императивный мандат стал средством разрушения парламентаризма в России. На самом деле это не совсем так. Социалистическая Россия в принципе отказалась от парламентаризма, созданного в условиях буржуазного строя, и попыталась создать свой тип представительной системы. Из этого ничего не получилось по ряду причин осуществление власти через представительные органы требует определенного профессионализма и подготовки, которых не было у депутатов и делегатов новых органов власти довольно быстро доминирующее положение заняли исполнительные органы власти, тем более при отсутствии постоянства в деятельности представительных органов.
Отсюда — довольно декларативное значение института отзыва.
Нагляден такой факт Конституция СССР 1936 г. записала, что каждый депутат обязан отчитываться перед избирателями в своей работе ив работе Советов депутатов трудящихся и может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке (ст. 142). Однако сами соответствующие законы появились лишь в 1959—1960 гг. Кстати, и после появления законов случаев отзыва было очень мало.
Конституция СССР 1977 г. предусмотрела Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке»
(ст. 107). Были приняты обновленные законы о порядке отзыва. Но и после этого статистика голосований по отзыву не выросла. Современная ситуация
Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лицизбирателями. Причина ясна отзыв может использоваться в качестве средства борьбы с политическими противниками, поскольку мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица.
Однако довольно скоро в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лицгосударственной власти и местного самоуправления обнаружились изъяны, не имеющие никакой политической окраски. С этим что*то надо делать, и здесь отзыв может сыграть положительную роль. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо стараются работать добросовестно,
нельзя применять отзыв. Но стали очевидными такие явления, как регулярное неучастие избранного депутата в работе представительно*
444
Раздел III. Основы конституционного строя России го органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий уклонение от встреч с избирателями использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов,
палаток) и для уклонения от юридической ответственности.
Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. предусмотрел возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лицместного самоуправления. Для депутатов и выборных должностных лицгосударственной власти ряда субъектов РФ отзыв был установлен их конституциями, уставами, а также законами.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г.
определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии, а в постановлении от июня 2000 г, оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, также записал, что в принципе он допустим как выражение воли народа,
институт непосредственной демократии. Но отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти ив конечном счете самой демократии. По позиции Конституционного Суда,
недопустима облегченная процедура отзыва. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого, отметил Конституционный Суд, законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при
условии сбора подписей весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного
лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства зарегистрированных избирателей, а не большинства
принявших участие в голосовании.
В условиях демократического правового государства, идеологического и политического многообразия, многопартийности, а также несвязанности избираемого посредством всеобщих свободных выборов руководителя субъекта РФ императивным мандатом основанием для
отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность,
т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объясне*
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

ния по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за, таки против отзыва, а также гарантировать всеобщее равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.
Приведенные положения из постановления Конституционного
Суда от 7 июня 2000 г. предопределяют содержание соответствующих норм актов, затрагивающих вопросы отзыва, в частности нормы Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ г. и Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 га также законодательных актов субъектов РФ.
Таким образом, еще раз напомним, что отзыв Президента РФ и депутатов Государственной Думы не предусмотрен нашим законода*
тельством.
Отзыв депутатов представительных органов власти и руководителя субъекта РФ допускался федеральным законодательством, но указывалось, что отзыв должен быть закреплен в законодательстве субъекта РФ. Отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, иных выборных органов местного самоуправления, руководителя муниципального образования возможен, если тоже предусмотрен законодательством субъекта РФ, однако основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образо*
вания.
Касаясь представительных органов и их депутатов, нельзя не отметить, что нововведения в российской избирательной системе и порядке работы представительных органов породили ряд новых проблем относительно природы мандата и использования института отзыва.
Во*первых, в 2002 г. было определено, что не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта РФ должны избираться по партийным спискам (по новелле от 2 ноября 2013 г. — 25%). Естественно,
это сразу же исключило возможность отзыва депутата избирателями — замена голосования по избирательным округам выборами по партийным спискам, даже сочетание обеих систем выборов делают невозможным отзыв отдельного депутата, в том числе совершившего серьезное правонарушение (без криминала, поскольку для этого пришлось бы проводить голосование избирателей на всей территории представительного органа или хотя бы там, где выдвигалась региональная часть партийного списка. Во*вторых, выборы по спискам политических партий фактически заменяют свободный мандат депутата
446
Раздел III. Основы конституционного строя России его императивной зависимостью от партии и партийной фракции в представительном органе — не следующий ее указаниям депутат исключается из партийной фракции, что ведет к прекращению его мандата. Причем это требование распространяется и на беспартийных граждан, избранных депутатами по списку той или иной политической партии, те. их мандат тоже становится императивным, они зависят отданной политической партии. В*третьих, на голосовании при отзыве требуется высокий процент явки избирателей, а это не согласуется с отменой порога явки на голосование при выборах.
Законодательство постепенно вводит и на муниципальном уровне выборы по партийным спискам, ас г. — по возможным общим спискам политических партий и иных общественных объединений.
В одних случаях они сочетаются с избранием части депутатов по территориальным округам, в других становятся единственным вариантом выборов. Естественно, это сразу же исключает отзыв муниципальных депутатов по тем же соображениям, которые были названы выше.
С отзывом глав исполнительной власти субъектов РФ населением законодательные решения периодически меняются. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ 1999 г. ввел прямые выборы высшего должностного лица субъекта РФ населением, соответственно, предусматривалась и возможность его отзыва также голосованием населения. С 2004 г. выборы были отменены,
высшее должностное лицо субъекта РФ приходило на свой пост по решению законодательного собрания субъекта (кандидатура предлагалась Президентом РФ. Новеллами от 2 мая 2012 г. вновь восстановлены прямые выборы высшего должностного лица, соответственно, и отзыв населением (правда, по просьбе руководителей некоторых субъектов РФ в новеллах от 2 апреля 2013 г. записали, что конституцией (уставом, законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо избирается депутатами законодательного органа субъекта РФ — ч. 3 ст. 18 Закона естественно, тогда не будет и отзыва населением. В редакции от 2 мая 2012 г.
установлена исключительно сложная процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, ее мы коснемся далее. Процедура отзыва
Отзыв депутатов и выборных должностных лицгосударственной власти и местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями.
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило, инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых субъектах РФ инициатива отзыва на уровне местного самоуправления может исходить от представительного органа местного самоуправления, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участвовать такие органы в инициировании отзыва — вопрос дискуссионный. Определенное число избирателей (устанавливаемое законодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит зарегистрировать их в качестве инициативной группы. Такой комиссией является избирательная комиссия соответственно субъекта РФ или муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.
Инициаторы должны сформулировать основания отзыва. Федеральные законы, допускающие отзыв, исходят в регулировании оснований из упоминавшегося постановления Конституционного Суда от июня 2000 г. Например, в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
говорится, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. По законодательству сбором подписей занимается инициативная группа,
причем делает это за свой счет (при этом может быть определено, что надо создать фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандидатов на выборах. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение поданному вопросу принимает соответственно избирательная комиссия субъекта РФ или муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить достоверность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву, и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать ив случае, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной ко*
448
Раздел III. Основы конституционного строя России миссией. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. А соответствующее лицо вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться за или против отзыва депутата, выборного должностного лица. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюллетеней, списков участников голосования, создание участковых комиссий по проведению голосования по отзыву и т. д. Определение результатов голосования. В развитие требований,
изложенных в постановлении Конституционного Суда от 7 июня г, законодательство устанавливает весьма высокие планки для признания отзыва состоявшимся. За отзыв должно проголосовать больше половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования. Сколько же тогда граждан должно явиться на участки голосования В федеральном законодательстве нет данных на этот счета в модельных законах об отзыве, подготовленных в свое время ЦИК РФ, речь шла о 75%. Напомним, что выборы депутата,
выборного должностного лица до последнего времени могли считаться состоявшимися при явке только 20% избирателей, включенных в списки, а победителем становился претендент, набравший больше голосов, чем его соперники (так называемое относительное большинство. В 2006 г. нижний порог явки для голосования на выборах был вообще отменен. Естественно, возник вопрос как это соотнести с порогом явки на голосование по отзыву В общем приходится вновь констатировать, что все это делает отзыв малореальным институтом непосредственной демократии.
Для иллюстрации приведем краткий обзор основных правил отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, включенных в 2012 г. в
Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. Возможные основания отзыва таковы а) нарушение лицом законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом б) неоднократное грубое без уважительных причин неис*
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии Многие субъекты РФ уже приняли новые законы о порядке отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего коллегиального органа государственной власти) субъекта РФ. См. для примера Закон Орловской области от 25 декабря 2012 г.,
Закон Ставропольского края от 28 декабря 2012 г, Закон Краснодарского края от января 2013 г

полнение указанным лицом своих обязанностей, установленное соответствующим судом.
Согласно ч. 7 ст. 19 Закона обратиться в суд общей юрисдикции уровня субъекта РФ вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ. Инициатива проведения голосования по отзыву может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного лица.
Далее самые интересные позиции (ч. 7 ст. 19): в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и
должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ (для примера в Москве эта цифра составляет порядка 1,7 млн).
Отзываемое лицо положено информировать обо всех процедурах;
оно должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва этим лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.
Голосование по отзыву назначается законодательным органом субъекта РФ и проводится не позднее 60 дней со дня принятия такого решения.
Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более
половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву. Снова напомним, что при голосовании по избранию такого лица порога явки законодатель не устанавливает 5. Опрос (консультативный референдум)
Литература
Кабышев ВТ. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1974; Комарова В. В. Виды референдумов в современной России Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Она же. Референдум исходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005.
№ 9; Она же. Формы непосредственной демократии в России учеб.
пособие. М, 1998; Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М, 1964; Кривачев А. А. Роль и место выборов и ре*
450
Раздел III. Основы конституционного строя России ферендумов в процессе становления и развития правового государства в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2000.
№ 1; Круглов Р. Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии дис. ... канд. юрид. наук. М, 1998; Курячая ММ. Право на референдум в системе публично*политических прав граждан Российской Федерации / отв. ред. С. А. Авакьян. М, 2006; Лучин ВО. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа // Сов. государство и право. 1986. № 12; Руденко В. Н. Конституционные модели референдума в странах Европейского союза, Швейцарии и России Конституционное право Восточноевропейское обозрение. 2003. № 1
(42); Он же. Прямая демократия модели правления, конституционно*
правовые институты. Екатеринбург, 2003; Сафаров Р. А. Институт референдума в условиях общенародного государства // Сов. государство и право. 1963. № 6; Синцов Г. В. Конституционно*правовой институт референдума РФ и субъектов Российской Федерации дис. ... канд.
юрид. наук. М, Опрос как институт непосредственной демократии — это выявление мнения народа государства, населения территории по общественно
значимому вопросу посредством голосования. Опрос посредством голосования называют также консультативным референдумом.
Выявленное при опросе (консультативном референдуме) мнение народа, населения есть его воля, волеизъявление, в этом плане это тоже форма непосредственного народовластия. Но специфика опроса
(консультативного референдума) состоит в том, что позиция, получившая поддержку большинства участников голосования, оформляется, развивается в нормативном правовом акте компетентного органа государства или органа местного самоуправления.
Опрос в гораздо большей мере, чем императивный референдум,
свидетельствует о желании властей посоветоваться с народом, узнать его мнение по наболевшему вопросу.
Российское федеральное законодательство ориентируется в основном на императивные референдумы. Однако в какой*то мере это законодательство не исключает и консультативные референдумы, предусматривая принятие компетентным органом нормативного правового акта, необходимого для реализации результатов голосования.
В частности, Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, не используя понятия консультативный референдум, предусматривает голосование, по природе являющееся именно таковым. Так, согласно ч. ст. 24 этого Закона голосование по вопросам изменения границмуни*
ципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образо*
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

вания и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных указанным Законом. При этом положения федерального закона,
закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются».
Голосование по вопросам изменения границмуниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границмуниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Преобразование муниципальных образований, изменение их статуса осуществляются законом субъекта РФ ст. 13 Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Субъекты РФ также обращаются к соответствующим вопросам.
Порой не проводится строгой дифференциации между консультативными институтами. Например, в Законе г. Москвы от 28 июня 1995 г.
«Устав города Москвы говорится, что Московская городская Дума и мэр Москвы, органы местного самоуправления в целях выявления мнения граждан по вопросам жизни города, муниципальных образований вправе проводить консультативные опросы, социологические опросы, публичные слушания, обсуждения городских проблем в
СМИ (ст. Однако в других актах можно найти четкое указание непросто на опроса именно на консультативный референдум. Например, в Уставе Московской области от 11 декабря 1996 г. предусмотрены как императивные, таки консультативные референдумы. Согласно ст. 7 Устава по решению законодательного органа государственной власти
Московской области вопрос, отнесенный к ведению Московской области, может быть вынесен на консультативный референдум, результаты которого имеют рекомендательный характер.
Следует различать опросы, проводимые в виде голосования населения, и социологические опросы. Последние практикуются в раз*
452
Раздел III. Основы конституционного строя России личных вариантах — вопросы на улицах, площадях, по месту жительства и работы граждан, по телефону, анкетирование (те. письменное заполнение анкет с вопросами. Однако все это существенно отличается оттого, что мы понимаем под опросом народа, населения, проводимым в форме голосования.
С организационной точки зрения опрос народа, населения как всеобщее голосование проводится как общегосударственное (обще*
территориальное) мероприятие по решению органа государстенной власти или органа местного самоуправления. Выявление общественного мнения посредством вопросов и анкет организуется различными службами общественного мнения, институтами, фондами, исследовательскими центрами, СМИ и т. п. Это может быть их собственная инициатива, но могут быть и заказы органов государственной власти или местного самоуправления.
Отсюда — следующий важный фактор. Опрос народа в форме голосования нацелен на сплошное участие граждан — они могут прийти в определенное место, найти себя в списке, получить бюллетень и заполнением его определить свою позицию. При выявлении общественного мнения имеет место, конечно, выборочный охват респондентов (участников опроса, анкетирования, те. в данном случае участвует вопросе небольшая часть населения, на основе мнений которой делаются обобщенные прогнозы о том, к чему склоняется большин*
ство.
При опросе в форме голосования воля большинства, поддержавшего какой*то вариант решения, выявляется однозначно. При выявлении же общественного мнения посредством личных интервью и анкет всегда есть доля условности, коэффициент случайности.
Надо учитывать и психологический фактор пришедший на голосование при опросе народа осознает, что он участвует именно в формировании общей воли, что от его голоса зависит в определенной мере будущее решение государственного органа или органа местного самоуправления. Люди, отвечающие на вопросы на улице, заполняющие анкеты, такого чувства не имеют. Кроме того, при опросе в форме голосования есть общественный контроль, не позволяющий подтасовать результаты. При ответах на вопросы или заполнении анкет последующее суммирование результатов зачастую покрыто мраком,
не случайно накануне одних и тех же событий различные службы общественного мнения сообщают неоднозначные данные о настроении граждан.
Поэтому принципиальное значение имеет официальность результата. Если проводится опрос в форме голосования, поддержанный на
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

нем вариант решения имеет обязательное значение в том плане, что подлежит учету и реализации соответствующими органами власти.
Что касается итогов анкетирования, уличных опросов и т. пони есть лишь повод к раздумьями не более того. К тому же учреждения, проводящие такие опросы и анкетрирования, не всегда беспристрастны.
Они могут работать на заказ, так формулировать вопросы, чтобы получить желаемые ответы. Нередко респондентами подбираются представители тех групп общества, от которых скорее можно ожидать заведомо определенных (и желаемых) ответов. При проведении голосования также не исключено, что придут и выразят свое отношение сторонники одного варианта решения. Однако никто не мешает сторонникам другого мнения сказать свое слово при голосовании.
Опросы (консультативные референдумы) могли бы быть полезны тогда, когда желательно узнать мнение населения какой*то территории по планируемым вариантам ее промышленного использования либо жилищной застройки.
На уровне местного самоуправления выявление мнения населения обязательно при реорганизации муниципальных образований. Причем законодательство о местном самоуправлении допускает в этих случаях голосование как путем референдума, таки на сходах граждан.
Вместе стем Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации содержит специальную ст. 31 Опрос граждан, позволяющую проводить на местах различные опросы, в том числе социологические. Такой опрос проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса имеют рекомендательный ха
рактер.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос граждан проводится по инициативе 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения 2) органов государственной власти субъектов РФ — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образова*
454
Раздел III. Основы конституционного строя России ния. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются дата и сроки проведения опроса формулировка вопроса (вопросов, предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса методика проведения опроса;
форма опросного листа минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем задней до его проведения 6. Всенародные обсуждения
Литература
Злоказов Г. И. Документы всенародного обсуждения проекта новой
Конституции СССР как исторический источник. М, 1984; Калантаро
ва М. Р. Конституционные основы развития института всенародного обсуждения в Советском общенародном государстве // Конституционная система развитого социализма. М, 1980; Карагод Н. В. Преемственность и комплексность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2; Ковешников ЕМ, Шафир МА. Правовое регулирование всенародных обсуждений в СССР // Сов. государство и право. 1988. № 1; Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России учеб. пособие. е изд. М, 2010; Комарова В. А. Эффективность консультативных форм прямого народовластия // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2; Кронский В. С. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1977 года и развитие законодательства // Правоведение. 1985. № 2; Кряжков В. А. Обсуждение гражданами проектов решений местных Советов // Сов. государство и право. 1983. № 8; Соколов Н. Я. Предварительное обсуждение трудящимися проектов нормативных актов в Советском государстве Правоведение. 1968. № 4; Старостина И. А. Всенародные обсуждения:
правовые возможности и практика // Вестник Московского ун*та.
Сер. 11 Право. 1998. № 1; Федотов МА. Институт всенародного обсуждения и роль средств массовой информации в его реализации Основные направления развития государственно*правовых институтов на современном этапе. М, 1986; Хохлова Е. А. Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни конституционно*правовое регулирование и практика применения // Конституционное и муниципальное право.
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

2013. № 4; Чурина И. А. Дальнейшее совершенствование процедуры проведения всенародных обсуждений // Вестник Московского ун*та.
Сер. 11 Право. 1988. № 5; Она же. Политико*правовой институт всенародных обсуждений дис. ... канд. юрид. наук. М, Полное наименование этого института непосредственной демократии должно быть таким обсуждение народом (населением) проектов
законов, важных вопросов государственной, общественной жизни.
Институт всенародных обсуждений был предусмотрен Конституцией СССР 1977 г. Согласно ее ст. 5 наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародные обсуждения, а также ставятся на всенародное голосование (референдум. В Конституции
РСФСР 1978 г. имелась ст. 5 того же содержания. Различались лишь масштабы для СССР всенародные — это всесоюзные обсуждения,
для РСФСР, как одной из союзных республик, народные обсуждения — тоже самое, нов масштабах своей территории. Причем об этом институте говорилось уже впервой главе Конституции, те. он рассматривался как важный элемент политической системы. Действовали законы СССР от 30 июня 1987 г. О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни, принятый Верховным Советом СССР, от 20 апреля 1988 г. О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни, принятый Верховным Советом
РСФСР.
В Конституции РФ 1993 го всенародных (народных) обсуждениях ничего не сказано. Однако в принципе данный институт существует,
по крайней мере юридически. В Регламенте Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации (п. 6 ст. 119) говорится, что Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Институт народных обсуждений предусмотрен и рядом субъектов РФ
1
Смысл института всенародных (народных) обсуждений состоит в том, что какой*то важный вопрос, волнующий государство и (или)
общество, проект закона, политического документа выносятся на обсуждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути проблемы, в целом отношение к ней. Ожидаются предложения от граждан, их групп, трудовых коллективов, общественных объедине*
456
Раздел III. Основы конституционного строя России
1
Для примера назовем Закон Вологодской области от 30 января 2013 г. Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Вологодской области»,
Закон Астраханской области от 20 апреля 2012 г. О всенародном обсуждении в Астраханской области, Закон Республики Татарстан от 6 августа 2003 г. О народном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни Республики Татарстан и местного значения».
ний, от государственных органов, органов местного самоуправления по вопросу в целом, концепции документа, его отдельным положениям, статьям.
Участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов законов, иных документов может быть коллективными (или) индивидуальным.
При коллективной форме проводятся собрания, заседания, иные формы совместного обсуждения проблемы по месту работы или жительства граждан, в общественных объединениях, клубах и иных общественных местах. Участники высказывают свои суждения, вносят предложения, которые обобщаются и от имени всех участников обсуждения направляются в орган, занимающийся соответствующим вопросом или проектом, его комиссию, в обозначенные органом
СМИ или органы местного самоуправления. Если участники не приходят к единым позициям, могут быть направлены все оценки и предложения, высказанные вовремя дискуссии, стем чтобы соответствующие органы имели представление о полной палитре суждений.
При индивидуальной форме каждый гражданин, — если, конечно,
хочет, — продумывает свое отношение к проблеме, проекту документа. Он может письменно сообщить о своем одобрении или неодобрении предлагаемых решений, к этому вправе добавить свои предложения в обозначенные адреса. В принципе возможно и устное сообщение им своего мнения через приемную компетентного органа.
Члены рабочей комиссии, группы компетентного органа, сотрудники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на их основе готовят поправки, новые редакции соответствующих положений, статей документов. Затем на заседании компетентного органа с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются окончательные тексты.
Таким образом, народные обсуждения имеют консультативное
значение сточки зрения официального движения соответствующего документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллективным мнением и обязывает власти прислушаться к таким суждениям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументированным основаниям.
Из сказанного очевидно, что обсуждение — это первый этап в рождении какого*то законодательного или политического решения,
способствующий в определенной мере выявлению воли народа и ее учету в подготавливаемых проектах решений вторым этапом будет
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

принятие решения либо референдумом, либо компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.
Отношение к институту народных обсуждений в конституционной практике неоднозначное. В советский период имели место заорганизованность народных обсуждений, расчет на всенародное одобрение проектов решений. Однако эти обсуждения давали немало ценных предложений и идей. Качество документа, удачность концепций и решений все*таки были — в рамках официальной идеологии того времени — предметом оценки граждан.
В наши дни органы власти также начинают использовать институт обсуждений. Имеют место публикации проектов важных документов — федеральных законов и федеральных программ в той или иной области. Например, входе подготовки проекта Конституции РФ в гг. неоднократно помещались в газетах и издавались отдельными брошюрами как официальные, таки иные проекты.
Однако до последнего времени можно было говорить о недооценке роли всенародных (народных) обсуждений как института непосредственной демократии. Да и сам этот институт не отличается со*
вершенством.
Во*первых, нет однозначного отношения к предмету обсуждений.
В то время, когда они закреплялись на конституционном уровне, речь шла о всенародном, народном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни. Вопросы общественной жизни не предполагались в качестве предмета таких обсуждений. В реальности же предметом обсуждения мог стать вопрос общественной (политической) жизни или вопрос формально государственной жизни, нос очень большим значением для жизни общества.
Во*вторых, неидеален механизм обсуждений. Более того, можно говорить об отсутствии такого механизма. И дело даже не в том, что слова наиболее важные вопросы полностью отдают данный институт на усмотрение соответствующих органов власти — в конце концов, нет смысла организовывать обсуждения по любому поводу. Однако в целом конституционно*правовое регулирование сводится к опубликованию соответствующего проекта, обсуждению его отдельными гражданами, их группами (коллективами) и объединениями,
которые направляют свои предложения в компетентный орган, его комиссию, нижестоящие органы, в СМИ, а последние, в свою очередь, переправляют поступившие предложения по назначению.
Как правило, в нормах соответствующих законов нет четких правил относительно последствий обсуждения. Направив свои обращения, участники обсуждения не получают конструктивных ответов из
458
Раздел III. Основы конституционного строя России органов, организовавших всенародные (народные) обсуждения. Нередко их даже не уведомляют о получении письма. В итоге у граждан складывается ощущение того, что обсуждение — это лишь внешняя видимость демократии, а собственно их мнение ничего не значит.
Это не должно вести к отказу от всенародных (народных) обсуждений. В принципе современные технические средства позволяют усовершенствовать этот процесс.
Кроме того, институт народных обсуждений предусматривает помимо масштабных мероприятий также и специализированные акции,
прежде всего обсуждение законопроектов специалистами, научной общественностью. Как правило, соответствующие комитеты Государственной Думы направляют законопроекты в юридические научные и учебные учреждения, а также в отраслевые институты и органы, по профилю которых идет законопроект. Соответствующие заключения,
предложения, замечания, поправки рассматриваются в рабочих группах комитетов Думы и учитываются в тексте акта.
Рассматривая данный институт и констатируя, что Государственная Дума пока не назначала всенародных обсуждений законопроектов, рассмотренных о поддержанных ею в первом чтении, одновременно отметим позитивную роль Указа Президента РФ от 9 февраля г. Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов».
В целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Указом установлено, что а) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально*экономического развития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение б) в соответствии с поручением Президента РФ федеральным государственным органам,
разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке, вынесенный на общественное обсуждение, поручено размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово*
экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соот*
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

ветствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту;
по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту РФ доклад о результатах его обсуждения.
Вместе стем приходится констатировать, что в акте не оговорены моменты, связанные стем, как следует учитывать поступившие от граждан предложения, другие вопросы процедуры данного вида обсуждений. В основном все оставлено на усмотрение тех органов,
которые готовили законопроект. Это снижает роль данного, хотя и консультативного, но все*таки важного канала народовластия. К тому же следует учесть, что не снимается и проблема народных обсуждений, организуемых Государственной Думой по законопроектам, принятым ею в первом чтении, — особенно если учесть, что они могут быть внесены иными субъектами права законодательной инициативы, несвязанными с федеральными государственными органами 7. Публичные слушания
Литература
Ежукова О. А. Публичные слушания по вопросам местного значения в городе Москве основы правового регулирования и практика // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4; Зенин С. С. Консти*
туционно*правовое регулирование публичных слушаний в Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, 2011; Игнатюк Е. В.
Правовое регулирование проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008.
№ 3; Карагод Н. В. Право населения на участие в публичных слушаниях дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2012; Киселев КВ, Ляпусти
на МА, Руденко В. Н. Публичные слушания в муниципальных образованиях. Екатеринбург, 2007; Комарова В. В. Институт публичных слушаний — форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9; Очеретина М. А.
Публичные слушания в конституционном праве Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009; Помещикова С. А.
Учет мнения граждан на публичных слушаниях // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20; Тамазов З. Г. Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ввел такой институт непосредственной демократии, как публичные слушания, хотя в субъек*
460
Раздел III. Основы конституционного строя России тах РФ он предусматривался гораздо раньше (в частности, в ст. 62 Устава г. Москвы. По происхождению он является родственным институту всенародных обсуждений, но все*таки уже оформляется как самостоятельный институт непосредственной демократии. Публичные слушания — это своего рода форма контакта (диалога) органов
публичной власти с населением.
Согласно ст. 28 названного Закона для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Это делается по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с
Конституцией РФ, федеральными законами) проект местного бюджета и отчет о его исполнении) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства,
вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Слова должны выноситься означают, что по перечисленным вопросам публичные слушания обязательны.
Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование
(обнародование) результатов публичных слушаний.
На уровне субъектов РФ также последовательно расширяется практика публичных слушаний, а по ряду вопросов они становятся обязательными — особенно это концепции развития территории,
бюджет субъекта РФ, отчет о его исполнении. Соответствующие положения включаются в конституции, уставы субъектов РФ, появляются специальные законы
1
или нормы включаются в законы, иные акты субъектов, посвященные народным обсуждениям. Имеет место и совмещение публичных слушаний населения и парламента субъекта РФ 8. Коллективные обращения граждан по вопросам