учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Глава 5. Конституционные реформы в России гг. Литература Авакьян С. А. Конституция России природа, эволюция, современность. 2*е изд. М, 2000; Бутько Л. В. Конституционная реформа теоретико* правовой анализ дис. ... д*ра юрид. наук. СПб., 1998; Зорькин В. Конституция — это компромисс интересов // Конституционный вестник. № 6; Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия стенограммы, материалы, документы гг.): в 6 т. М, 2008. Т. 2: 1991 год / под общ. ред. О. Г. Румян цева; Ильинский ИМ. Что стало с нашей Конституцией // Народный депутат. 1992. № 10; Какой видится концепция новой Конституции Союза ССР (предложения Института государства и права АН СССР) Народный депутат. 1990. № 4; Конституционная реформа в СССР актуальные проблемы сб. статей. М, 1990; Конституционные реформы в государствах Содружества сб. статей / под ред. Ю. А. Тихомирова. СПб., 1993; Котелевская И. Последние изменения на пути к новой Конституции России // Народный депутат. 1993. № 2; Кудрявцев В, Топорнин Б. К новой Конституции СССР // Народный депутат. 1990. № 1; Новая Конституция для новой России круглый стол // Народный депутат. № 13; Пискотин М. Новая Конституция нужна как можно быстрее // Народный депутат. 1992. № 10; Румянцев О. Г. Зачем нужна новая Конституция // Конституционный вестник. 1991. № 8; Он же. Из истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990—1993 гг.): в 4 ч. // Государство и право. № 9—12; Он же. Конституционная реформа в Российской Федерации // Народный депутат. 1993. № 9—11; Топорнин Б. Н. Какой видится концепция новой Конституции Союза ССР // Народный депутат. № 4; Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). М, 1997. § 1. Немного о предпосылках Конституция СССР 1977 г, конституции союзных и автономных республик сыграли во многом положительную и конструктивную роль в социально*экономическом и политическом движении страны. 244 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Однако не следует иметь иллюзий даже отражая благие намерения, наши конституции не становились главным, определяющим фактором в развитии общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства. В итоге страна вместо всеобщего благоденствия — на основе новых конституций — пришла к кризису. Хотелось бы обратить внимание читателя наряд моментов. Во*первых, вряд ли была удачной концепция развитого социалистического общества. Характеристика социализма как зрелого не нашла понимания ни у населения, нив гуманитарных науках, поскольку не отражала ни новых качественных характеристик строя, ни принципиальных отличий от предшествующих этапов, ведь формы собственности, методы хозяйствования и политического руководства оставались прежними. Безусловно, изменилась политическая обстановка, режим стал гораздо мягче, но все же основывался на однолинейном директивном правлении. Во*вторых, государственная плановая экономика, помогая развивать тяжелую промышленность и укреплять военную мощь страны, не обеспечивала ни удовлетворения житейских запросов населения по объему, ни качества товаров. А поскольку поездки в другие страны стали уже довольно массовыми, граждане СССР могли видеть успехи рыночной экономики, особенно ее ориентацию на спрос насе* ления. В*третьих, приобретал остроту вопрос о развитии демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Попытки властей искоренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов, их уголовного или административного наказания за так называемую антисоветскую деятельность, а то и помещения в психиатрические лечебницы не нашли понимания у населения (впрочем, преимущественно молчавшего, как это уж повелось в нашей стране, аза рубежом вызывали резкое осуждение. В*четвертых, казалось бы, действительно имевшее место единство в развитии национально*государственного строительства стало явственнее обнаруживать свою оборотную сторону — централизацию решения любых, иногда даже мелких вопросов на союзном уровне, ограничение свободы и самостоятельности союзных республик, автономных и административно*территориальных единиц. В*пятых, на тоже время приходились крупные просчеты и непопулярные действия СССР во внешней политике. Мировое сообщест* Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг. 245 воне могло забыть ввода войск в Чехословакию в 1968 г. Казалось бы, сделав выводы, подписав Заключительный акт Совещания в Хельсинки в 1975 г, СССР отказался от силовых методов сохранения социалистического лагеря или укрепления своего авторитета и господствующего положения. Нов г. вводятся советские войска в Афганистан, что обернулось для страны и строя крупной трагедией. В*шестых, немаловажным фактором, без учета которого трудно понять ряд последующих событий, явился и кризис в самой правящей Коммунистической партии. Члены политбюро ЦК КПСС, многие другие ответственные функционеры достигли преклонного возраста и то лине хотели, то ли уже не могли принимать радикальные решения, изменить стиль руководства. К тому же внутри КПСС сформировалась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, не ахти как руководила делами, но затоне забывала о собственном материальном благополучии. Именно на таком фоне к руководству партией и страной пришли относительно молодые и энергичные политики во главе с МС. Горба* чевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно*админи* стративной системы, как была ими охарактеризована предшествующая организация руководства государством и обществом, повернуть страну к демократии, провести крупные политические, социальные и экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который получил во всем мире название «перестройка». Реформаторы не отказались от социалистической идеи, и на первых порах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического социализма, как выражались, социализма с человеческим лицом. Однако, во*первых, сами руководители не имели четкой концепции истинного социализма и яснее осмысливали лишь негативные моменты прошлых этапов, от которых надо избавляться; во*вторых, довольно скоро руководство стало терять нити управления процессами, ив этой ситуации у существовавших и быстро возникавших новых сил — и политических, и региональных — начали появляться диссонирующие с официальными оценки предшествовавших этапов, иные идеи и предложения о путях развития страны. Причем смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки начиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его отрицанию и предпочтению других социально*политических форма* ций. Эту эволюцию взглядов можно выразить в следующих позициях) сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, настоящий социализм Сталин подменил удобной для себя моделью по* 246 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации томна первых шагах робко, но постепенно и более смело — стали высказываться утверждения о том, что у нас вообще никакого социализма ив помине не было, а 70 лет развития стали трагической исторической ошибкой) появились высказывания — сначала публицистические, а затем и официозные — о том, что все это время наши общество и государство являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда не знали) в части статуса личности от критики отдельных моментов довольно быстро пришли к утверждению об отсутствии в стране свободы личности, настоящих политических свобод, и прежде всего свободы печати и слова отсюда начался, образно говоря, полный разгул свободы СМИ, асами они стали претендовать на то, чтобы стать «четвертой властью в обществе и государстве) сначала появились осторожные высказывания о том, что нет необходимости в партийном проникновении в любой производственный коллектив, общественное объединение но постепенно стал явственнее звучать рефрен об узурпировании Коммунистической партией всей власти, превращении ее в государственную (или надгосударст* венную) организацию, командующую всем в стране, опираясь наст. Конституции, в отношении которой все явственнее становились призывы к ее исключению из Основного Закона) появился тезис плановая государственная экономика привела страну к хозяйственному краху, откуда выходи спасение — через рыночную экономику) в столице и (особенно) республиках стали звучать высказывания наше государство, именуясь союзными федеративным, на самом деле являлось гиперцентрализованным, не уважающим права наций; выход — в новой национальной политике и новой федерации (подспудно люди в некоторых республиках думали, вероятно, и об отделении, но были весьма осторожными в высказываниях на этот счет до определенного момента) наконец, появился тезис страна не имела настоящих парламентаризма и представительных органов власти народа, Советы были «придатком» КПСС, создававшим лишь видимость власти и парламентской демократии задачей становится, следовательно, преобразование Советов в подлинно представительные учреждения. Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как изменения в обществе, таки конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответствующих решений. Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг. 247 Переходя непосредственно к конституционным реформам, подчеркнем, что порой исследователи склоняются к тому, чтобы говорить только о происходившем в России. Методологически это абсолютно неверно. Нельзя писать о периоде 1989—1991 гг., те. об условиях существования СССР, будто РСФСР была сама по себе, не упоминая о реформах Конституции СССР. Это даст превратное представление о конституционных реформах в России, ведь в то время они были либо под влиянием союзных шагов, либо шли против них. Поэтому, останавливаясь в большей мерена российском материале, не будем обходить изменений и дополнений, внесенных в Конституцию СССР 2. Реформы 1988—1989 гг. Первая конституционная реформа на уровне СССР приходится на декабря 1988 гона выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР. Если говорить обобщенно, основные новые решения, как мы увидим позже, оказали прямое влияние и на первую российскую конституционную реформу. Они состояли в следующем. В качестве высших органов государственной власти СССР вместо одного Верховного Совета СССР учреждалась связка двух органов — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд являлся высшим органом государственной власти и был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов (ст. 109): 750 избирались от территориальных избирательных округов — от национально*территориальных избирательных округов (от каждых союзной республики — 32, автономной республики — 11, автономной области — 5, автономного округа — 1); 750 — от общесоюзных общественных организаций (избирались их высшими руководящими органами). Верховный Совет СССР состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей, равных по численному составу и по правам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально*территориальных округов и от общественных орга* 248 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации низаций. Он насчитывал 544 депутата и реально мог быть постоянно действующим органом (прежний Верховный Совет СССР имел тыс. депутатов. Верховный Совет СССР ежегодно созывался на очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжительностью каждая, как правило, три*четыре месяца (ст. 112). Для сравнения ранее сессии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически длились не более трех*четырех дней, и даже если к этому приплюсовать проходившие накануне заседания постоянных комиссий — все занимало максимально три*четыре недели. Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР позволяло реализовать посредством конституционной реформы еще одну цель — произвести перераспределение в его пользу полномочий на высшем государственном уровне. Верховному Совету были переданы многие вопросы, которые до этого находились введении Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким образом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатского корпуса в управлении государством. Были предприняты важные шаги по реформе избирательной системы. Впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на мандат. На состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах на 1500 мест по территориальными национально*территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, те. в среднем пять на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило. Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и должности лица, входившие в состав исполнительных органов (кроме их председателей, руководители отраслевых органов управления, судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами Совета, которым они назначались или избирались на должность (ст. 96 Конституции. Таким путем предполагалось освободить представительные органы власти от опеки государственной бюрократии и усилить контроль Советов в отношении аппарата. Еще одним важным моментом того времени стало провозглашение приверженности идеями принципам правового государства, их определенное отражение в союзной конституционной реформе. Особенно важны следующие меры учреждение Комитета конституционного надзора СССР увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномочий по их избранию на должность, тем самым освобождение судопро* Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг. 249 изводства от местных влияния и зависимости, от так называемого телефонного права. Несмотря на то что многие моменты первой союзной конституционной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в союзных республиках, тем не менее шаги последних не оказались очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депутатов СССР, кампания требовала времени и больших усилий, а после этого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союзные органы власти. Однако не все нововведения союзной конституционной реформы однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, союзная Конституция предусматривала съездовскую систему на уровне как СССР, таки союзных и автономных республик. Но они негативно отнеслись к учреждению Съезда, и, кроме РСФСР, а из автономных республик — кроме Дагестана, везде был оставлен лишь один Верховный Совет в качестве высшего органа государственной власти. Большинство не поддержало избрание части депутатов от общественных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных прав — часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три и т. д, в зависимости оттого, в каком количестве руководящих органов общественных организаций состоит. И только две республики Казахстан и Белоруссия — в ограниченном объеме ввели у себя выборы от общественных организаций. Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября г. Были приняты законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР. В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных. Как уже сказано, Россия оказалась единственной союзной республикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, критика в адрес выборов от общественных организаций здесь была принята во внимание, и Конституция их не предусмотрела. Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от территориальных избирательных округов, а 168 — от национально* территориальных. Причем 84 из них были в автономных образованиях (в каждых автономной республике — четыре, автономной области — два, автономном округе — один, а другие 84 — в краях, областях, городах Москве и Ленинграде. Съезд являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. 250 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание второму органу — Верховному Совету РСФСР — черт, характерных для парламента федеративного государства. Напомним, что все предшествующее время высший орган государственной власти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября г. было предусмотрено, что Верховный Совет состоит из двух палат — Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Конституции палаты были равны по численности и равноправны. Совет Национальностей формировался из депутатов, избранных от национально*территориальных округов (правда, позже, 1 ноября г, из*за нехватки депутатов предусмотрели частичное его пополнение также из числа депутатов, избранных в соответствующем регионе от территориального избирательного округа. 63 депутата представляли автономные единицы (от каждых автономной республики три, автономной области и автономного округа — по одному, другие 63 — края, области, города Москву и Ленинград. Таким образом, в Совет Национальностей входило 126 депутатов. Следовательно, ив Совете Республики было 126 депутатов. Имелись также Председатель Верховного Совета, его первый заместитель и заместитель (по реформе 31 мая 1990 г. — три заместителя. Были и народные депутаты РСФСР, не входившие в состав палат, однако перешедшие в Верховный Совет на постоянную работу. Всего на постоянной основе выполняли функции около 460 депутатов. В российской Конституции с учетом проблем взаимоотношений двух союзных органов более четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107 Верховный Совет — орган Съезда, подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распорядительный (позже эта характеристика была исключена) и контрольный орган государственной власти РСФСР. Конституция наделила Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руководству делами государства. Если судить по последующим годам, работали оба органа в достаточном контакте и взаимопонимании — возможно, еще и потому, что в обострившихся вскоре их отношениях с Президентом РФ они должны были сообща отстаивать позиции, которые считали соответствующими Конституции. В остальном новеллы российской Конституции были официальным включением в ее текст положений, о которых уже говорилось применительно к союзной Конституции в РСФСР вводились аналогичные правила избирательной системы учреждался Комитет конституционного надзора устанавливался летний срок полномочий судей и т. п. Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг. 251 |