Общая теория государства и права_Комаров. Учебник для бакалавриата и магистратуры 9е издание, исправленное и дополненное
 Скачать 1.92 Mb.
|
|
Глава 5 . МЕхАНИзМ ГОСУДАРСТВА 5.1. Понятие механизма государства и его структура В государственно-организованном обществе для поддержания нор- мальной его жизнедеятельности, решения задач, стоящих перед госу- дарством, необходимо функционирование различных государственных организаций. Обобщая исторический опыт развития эксплуататорских государств, можно дать определение государства как политической организации для поддержания господства одних политических сил, стоящих у вла- сти, над другими. Это определение дает возможность раскрыть мате- риальную субстанцию государства как организованной системы орга- нов различного свойства: регулирующих, охранительных, карательных, обосновать сущность государства второго порядка. Без механизма госу- дарства нет и государства, а существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администра- ции, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь простое название. Механизм государства представляет собой систему государствен- ных организаций, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом. Все государственные организации тесно связаны между собой. Каж- дая из них выполняет определенные задачи, является «приводным ремнем» общего механизма, в котором все органы действуют согласо- ванно, в единой системе. Механизм государства определяется его сущностью. Эта необходи- мая связь может быть охарактеризована как связь причины и следствия, которая опосредуется влиянием формы государства. В эксплуататор- ском государстве его механизм включает систему органов и учрежде- ний, через которую политические силы, стоящие у власти, реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологи- ческое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом. В нем воплощается материальная сила власти, он всегда существует в определенной форме, которая обеспечивает реальность этой силы. Вместе с тем на механизм государства оказывают влияние состо- яние экономического базиса, соотношение политических сил, цели, 111 задачи и функции государства, в соответствии с которыми создается государственный механизм и вносятся необходимые изменения. Механизм государства обладает следующими свойствами. 1. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из обще- ства и занимается только тем, или почти только тем, или главным обра- зом тем, что управляет. 2. Образующие его государственные органы иерархически соподчи- нены друг с другом. Обособление отдельных звеньев механизма и пре- вращение их в доминирующую силу сами по себе являются показате- лем кризиса политической власти, который периодически испытывают государства. 3. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех пол- номочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования. 4. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения. Государственный механизм можно назвать «государственной вла- стью» или «публичной властью». Он создается для осуществления функ- ций государства, и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкрет- ной структуре государственного аппарата. Государственный аппарат — это часть механизма государства, пред- ставляющая собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. В структуру механизма государства кроме государственного аппа- рата входят государственные учреждения и государственные пред- приятия (рис. 5.1). Механизм государства Государственные учреждения Государственный аппарат Государственные предприятия Рис. 5.1. Механизм государства Государственные учреждения — это такие государственные органи- зации, которые осуществляют непосредственную, практическую дея- тельность по выполнению функций государства в различных сферах: экономической, социальной, культурной, охранительной и т.п. Очень часто считают, что государственные учреждения осуществляют соци- ально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохра- нения. Государственные предприятия — это такие государственные орга- низации, которые учреждаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции либо его обеспечения, 112 выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения при- были. Государственный аппарат специально предназначается для осущест- вления государственной власти, на его структуру и принципы формиро- вания оказывали и оказывают влияние различные факторы экономиче- ского, политического, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с неизбежностью требуют совершенствования государственного аппарата, появления новых органов государства (рис. 5.2). Президент Российской Федерации Государственный аппарат (Федеральный уровень) Органы исполнительной власти Органы законодательной власти Федеральное Собрание Органы судебной власти Правительство Заместители председателя Конституционный Суд России Государственная Дума Председатель Совет Федерации Министры Прокуратура Верховный Суд России Рис. 5.2. Государственный аппарат В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государствен- ного аппарата может быть представлена следующими основными видами («блоками») органов: а) органы законодательной власти — т.е. «первичные», органы государственной власти в собственном смысле слова, непроизводные от других и основа для иных органов; б) органы исполнительной власти (органы государственного управления) — исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (поли- тических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными 113 государственными учреждениями (аппаратом управления, т.е. органи- зационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реали- зации актов управления); в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организаци- онный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, мили- ция, разведка, службы безопасности, тюрьмы). Общей чертой механизма эксплуататорского государства является высокая степень бюрократической централизации, преобладание административно-полицейского, судебного и военного аппарата, что объясняется его важным значением в реализации методов прямого принуждения (насилия) над основной массой населения. Сравнивая государственные аппараты государств эксплуататорских типов, отметим, что механизм рабовладельческих государств был тех- нически слабым, он не идет ни в какое сравнение с механизмом совре- менного государства. Механизм государства внутренне един. Это значит, что его части подчиняются целому, выразителем которого выступают государствен- ные органы в собственном смысле — органы законодательной власти. Каждый государственный орган как часть целого является носителем государственной власти. Поэтому само понятие «орган государствен- ной власти» служит как для выделения в механизме государства группы непроизводных (первичных) органов, так и для характеристики каж- дого отдельного органа государства как части этого механизма. Часть государственного механизма, будучи специфической по своей природе и непосредственному назначению, содержит в себе возможность обо- собления. Государственная власть принадлежит народу, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государствен- ной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосред- ственным выражением власти народа являются референдум и свобод- ные выборы. Государственная власть делится на законодательную, исполнитель- ную и судебную. В механизме государства разделение властей, с нашей точки зрения, есть не что иное, как прозаическое, деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях управления и контроля. Еще Дж. Локк, учитывая объективные потребности в разделении труда по управлению государством, различал три ветви власти: законо- дательную, исполнительную и федеративную (союзную), которые реа- лизуют специфические функции — создание законов для общественного блага, их исполнение и ведение отношений с другими государствами. В свою очередь, Ш. Монтескье провозглашает разделение властей не просто как техническое отличие функций между государственными 114 органами, а как разделение властвования между социально-политиче- скими силами, чтобы не было возможности злоупотребить властью, а власти могли бы друг друга сдерживать и ограничивать. Правда, идею разделения власти пытаются провести в законода- тельстве, и она находит свое отражение в конституциях, но факти- ческие полномочия часто далеко отклоняются от их декларируемого соотношения, если учесть к тому же отсутствие четкой регламентации системы сдержек и противовесов. Механизм государственной власти, каждое его звено создают для своих нужд государственные учреждения — рабочий вспомогатель- ный аппарат, который властной силой не обладает, но играет важную роль в подготовке государственных решений. Такие учреждения, как канцелярии, управления делами, как бы опосредуют деятельность госу- дарства. Имеются учреждения, решающие самостоятельные задачи, но подчиненные какому-либо государственному органу (школа, вуз и т.д.). Таким образом, государственный аппарат для осуществления своей властной, управленческой, организующей и охранительной деятельно- сти создает необходимые учреждения, представляющие собой матери- альную силу, с помощью которой непосредственно проводятся в обще- ственную жизнь, в поведение людей государственные решения. Они разнообразны по своему характеру. Так, исполнительно-распоряди- тельные органы опираются на разветвленную сеть научных и проект- ных организаций, просветительские учреждения и организации, сеть общеобразовательных школ, лицеев, гимназий, колледжей, средних специальных и высших учебных заведений. Система органов охраны общественного порядка имеет развитую структуру учреждений обеспечения фактического принуждения: мили- ция (полиция), учреждения исполнения наказаний, армия со всеми вхо- дящими в нее вооруженными силами; разведка и контрразведка и т.п. Правоохранительные органы выполняют многообразные виды дея- тельности: предотвращение вредных для общества состояний и дей- ствий; обнаружение и пресечение правонарушений во всех видах; про- филактическая деятельность; репрессии в отношении преступников, наказание иных правонарушителей; устранение вредных последствий правонарушений; защита государства. Правоохранительная деятельность возлагается на государство и все его органы, которые действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Вместе с тем она специально закрепляется за особой группой органов и учреждений, деятельность которых регламентируется законом. Правоохранительные органы, в том числе исправительно- воспита- тельные учреждения, своей деятельностью оказываются причастными к реализации всех функций государства, что требует правового обеспечения охраны их работников, соответствующего цивилизованным меркам организационно-технического и социального обеспечения. 115 В литературе учреждения государственного аппарата принято назы- вать вспомогательными учреждениями, материальным придатком. Это органы государства, но не государственные органы, так как от них не исходит обязательных, властных решений в адрес других субъектов. Однако надо иметь в виду, что государственные органы без учреждений не могут существовать. Тесная связь государственных органов и государственных учрежде- ний дает основание сформулировать понятие «механизм государства», которое оказывается шире понятия государственного аппарата. Выде- ление в нем трех групп органов имеет фундаментальное значение. Эта классификация позволяет определить роль того или иного органа в выполнении функций государства. Следует учитывать, что органы государственной власти осущест- вляют не только правотворчество. Их назначение состоит в том, чтобы задавать другим государственным органам программу деятельности путем принятия нормативных правовых актов, осуществлять высшее (на своей территории) государственное управление, надзор и контроль за законностью. Органы государственного управления осуществляют как исполни- тельно-распорядительную деятельность, так и правотворчество, но оно подчинено исполнительно-распорядительной деятельности. Эта группа органов выполняет и правоохранительные функции в соответствии с их главным назначением. Правоохранительные органы в процессе реализации своей основ- ной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главного назначения — охране право- порядка и обеспечению безопасности страны. Таким образом, исполь- зование каждым государственным органом всех форм правовой дея- тельности обеспечивает эффективное выполнение государственным аппаратом в целом функций государства. Разделение труда между государственными органами вследствие многообразия решаемых социально-политических, экономических и прочих задач в рамках единой государственной власти и закрепля- ется организационно-технически в компетенции. Следовательно, одно- стороннее ослабление или законодательной, или исполнительно-распо- рядительной, или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства. Относитель- ное обособление групп государственных органов — это не разделение власти, а разделение труда. Власть остается единой. Каждое звено госу- дарственного аппарата представлено многочисленными и многообраз- ными органами и чутко реагирует на происходящие в целях, задачах, интересах общества изменения. Во-первых, осуществляется дифференциация управления различ- ными органами в пределах отрасли, появляются новые отраслевые органы; во-вторых, происходит интеграция управления отдельными сферами и возникают новые координирующие органы. 116 В юридической литературе ведется спор о специфике государствен- ного управления: с одной точки зрения, это «непосредственная орга- низация» практического осуществления функций государства, с дру- гой — «непосредственное руководство» хозяйственным и культурным строительством. Совершенно очевидно, что этот спор носит догматический характер, так как главное состоит в содержании исполнительно-распорядитель- ной деятельности. Властные предписания имеют своим содержанием научно-техническую, экономическую, организационно-методическую деятельность, т.е. научное управление общественными процессами. Любые научно обоснованные управленческие решения должны обяза- тельно облекаться в форму властного акта управления. Организация и деятельность государственного аппарата осущест- вляются на основе принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования. Они проявляются в деятельности как государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах. В целом все принципы закреплены в Конституции России, однако в законах и других нормативных правовых актах они могут быть раз- виты и дополнены. Например, принципом деятельности органов про- куратуры является их независимость от каких-либо местных органов. Большинство ученых к принципам организации и деятельности государственного аппарата относят следующие: демократизм, разделе- ние властей, законность, федерализм, профессионализм, централизм, гласность, самостоятельность, сочетание коллегиальности и единона- чалия, равный доступ к государственной службе и т.д. (рис. 5.3). Демократизм Сочетание коллегиальности и единоначалия Разделение властей Равный доступ к государственной службе Законность Федерализм (для федеративных государств) Профессионализм Централизм Гласность Самостоятельность Принципы организации и деятельности государственного аппарата Рис. 5.3. Принципы организации и деятельности государственного аппарата 117 5.2. Государственные органы: их признаки и характеристика Каждый государственный орган — это структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть государственного аппа- рата, обладающая следующими основными признаками (рис. 5.4). осуществляет от имени государства его функции имеет определенную компетенцию обладает властными полномочиями характеризуется определенной структурой имеет территориальный масштаб деятельности устанавливает правовые связи личного состава Признаки государственного органа образуется в порядке, установленном законом Рис. 5.4. Признаки государственного органа Во-первых, государственный орган от имени государства осущест- вляет его задачи и функции посредством определенного вида деятель- ности в порученной области. В-вторых, он обладает властными полномочиями, чем и отличается от государственных учреждений и государственных предприятий. В-третьих, он имеет определенную компетенцию, т.е. закрепленную совокупность задач, функций, прав и обязанностей (правомочий). В-четвертых, каждый государственный орган характеризуется опре- деленной структурой, т.е. строением по видам отдельных служб и чис- ленному составу (штатам). В-пятых, государственный орган имеет территориальный масштаб деятельности, т.е. он функционирует в определенном пространстве (Российская Федерации в целом, территория субъектов Российской Федерации). В-шестых, каждый государственный орган образуется в порядке, установленном законом. Функционирование иных органов недопу- стимо. В-седьмых, в каждом государственном органе устанавливаются пра- вовые связи личного состава, отражаемые в должностных инструкциях. Основное свойство государственного органа, качественно его харак- теризующее, заключается в том, что он может издавать юридические 118 акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; при- менять меры принуждения, убеждения, воспитания, поощрения для обеспечения требований этих актов; осуществлять надзор за их реали- зацией. Веления государственного органа могут быть обязательными либо для всех граждан, либо для их определенного круга, они могут выходить за рамки данного государственного органа и распространяться на ту или иную область или отрасль экономического, социально-культурного строительства, на административно-политическую деятельность, свя- занную с функционированием данного государственного органа. Государственные органы различаются между собой по функциям, задачам, структуре, компетенции, сферам деятельности (рис. 5.5). Классификация государственных органов Территориальная сфера деятельности Источник формирования Характер компетенции Органы субъектов федерации Органы специальной компетенции Единолич- ные Производные Федеральные Органы общей компетенции Коллегиаль- ные Первичные Органы мест- ного само- управления Порядок реализации власти Исполнительные Контрольные Правоохранительные Распорядительные Организационно-правовые формы деятельности Законодательные Рис. 5.5. Классификация и формы деятельности государственных органов 119 В России в силу ее федеративного устройства следует различать федеральные законодательные органы, а также законодательные органы субъектов Федерации, причем система органов государствен- ной власти республик, краев, областей, городов федерального значе- ния, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации предста- вительных и исполнительных органов государственной власти, уста- новленными федеральными законами. Представительным и законодательным органом Российской Феде- рации является постоянно действующее Федеральное Собрание — парламент, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государ- ственной Думы, которые заседают, как правило, раздельно. Значительное место в компетенции парламента занимает деятель- ность, связанная с формированием высших звеньев государственного аппарата. Совет Федерации назначает выборы Президента Российской Федерации и отрешает его от должности; назначает на должность судей Конституционного и Верховного Суда Российской Федерации; назна- чает на должность и освобождает от нее Генерального прокурора Рос- сийской Федерации, а также заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Государственная Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства, решает вопрос о доверии Правительству, назначает на должность и освобож- дает от нее Председателя Центрального банка России, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. Президент Российской Федерации является главой государ- ства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госу- дарственной власти. Он определяет основные направления внутрен- ней и внешней политики государства, представляет Российскую Феде- рацию внутри страны и в международных отношениях и т.д. Широта полномочий президента ограничена Конституцией, а также его конституционной ответственностью — он может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвину- того Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключе- нием Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заклю- чением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя, заместителей Председателя, федеральных министров. 120 В пределах ведения Российской Федерации, совместных полномочий федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной вла- сти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Традици- онно центральными федеральными органами государственного управ- ления являются: министерства, ведомства, государственные коми- теты, службы, имеющие в своем составе соответствующие управления и отделы. Исполнительная власть в субъектах федерации принадлежит различным по названию органам: правительствам, областной или кра- евой администрациям, которые возглавляются различными должност- ными лицами (губернаторами, главами администраций, председате- лями правительства и т.д.). Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посред- ством конституционного, гражданского, административного и уголов- ного судопроизводства. Судебную систему России составляют: Конституционный суд, Вер- ховный Суд, соответствующие суды субъектов федерации. В Конститу- ции России предусмотрено, что Президент может в порядке, установ- ленном федеральным законом, назначать судей других федеральных судов. В настоящее время в России проведена в основном судебная реформа, главными задачами которой являлись: — утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей; — защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод чело- века, конституционных прав граждан в судопроизводстве; — закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принци- пов организации и деятельности правоохранительных органов; — достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обе- спечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности; — обеспечение достоверности и повышение доступности информа- ции о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики. Важнейшими направлениями судебной реформы являлись: создание федеральной судебной системы; признание права каждого лица на раз- бирательство его дела судом присяжных в случаях, предусмотренных законом; расширение возможности обжалования в суд неправомер- ных действий должностных лиц; установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессу- ального принуждения; организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности под- судимого; дифференциация форм судопроизводства; совершенствова- ние системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону; закрепление принципа их несменяемости. В России сформировалась единая централизованная система орга- нов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышесто- ящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуроры субъектов федерации назначаются Генеральным прокурором Россий- ской Федерации по согласованию с ее субъектами, иные прокуроры назначаются им самостоятельно. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Особенностью функционирования местного самоуправления в Рос- сийской Федерации является то, что в настоящее время органы мест- ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в пределах своих полномочий самостоятельны. |