Архивоведение Е.В.Алексеева. Учебник для нач проф образования Учеб пособие для сред проф образования Е. В. Алексеева
 Скачать 1.51 Mb.
|
|
2 . 1 . Архивное право и архивное законодательство Архивное право Термин архивное право существовал еще в прошлом веке, его определение включали в толковые словари. Так, в настольном словаре Ф.Толля (1863) было дано следующее определение архивного права Относящиеся к архиву законы и правила составляют архивное право. Однако данное определение, исходя из современной трактовки архивного права, более подходит к пониманию архивного законодательства. Архивное право можно рассматривать и как научную дисциплину, и как весь аспект законодательных актов по архивному делу, включая смежные законодательства и статьи отдельных законодательных актов, связанных с архивной сферой. Поэтому понятие архивное право шире, чем понятие архивное законодательство. Широкое распространение термин архивное право получил в е гг. XX в. в связи с постановкой вопроса о разработке Архивного кодекса РСФСР. В существующих архивных словарях термин архивное право определяется как установленная законодательными и нормативными актами совокупность норм и правил, регламентирующих деятельность государственной архивной службы. Однако в современной России это определение не отражает в полной мере всех сфер приложения норм и правил архивного права, ибо здесь кроме государственного сектора присутствует и частный (негосударственный) архивный сектор, о чем ниже будет сказано более подробно. Архивное законодательство Прежде чем перейти к рассмотрению архивного законодательства, дадим определение законодательства вообще. Законодательство это один из основных методов осуществления государством своих функций, заключающийся в издании органами власти законов. Это одна трактовка термина. Специалисты считают, что законодательство — это система не только законов, но и подзаконных актов. Закон нормативный правовой акт, принимаемый органом законодательной власти или непосредственно народом (путем референдума, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные правовые нормы по вопросам, регулирующим Наиболее важные общественные отношения. 4 1 Законы РФ подразделяются на Конституцию РФ федеральные конституционные законы федеральные законы (в том числе кодексы. Высшую юридическую силу имеет Конституция РФ принятая всенародным голосованием. Конституция РФ — основополагающий закон и правовая основа законодательства РФ. В соответствии с Конституцией и по вопросам, предусмотренным ею, принимаются федеральные конституционные законы посвященные правовым основам общественного и государственного строя. Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ. Федеральные законы — это акты текущего законодательства, которые регулируют отношения в различных сферах жизни общества в экономике, политике, культуре, финансах и т.п. Вправо вой литературе такие законодательные акты также называют обыкновенными законами. Среди законов важное место занимают кодифицированные акты — кодексы. Кодекс — это единый, логически и юридически цельный закон, который обеспечивает обобщенное и системное регулирование определенной группы общественных отношений. В России приняты и действуют кодексы практически по всем основным отраслям законодательства Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Арбитражно-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и др. К сожалению, в России нет пока Архивного кодекса, хотя вопрос о его разработке поднимался и ранее (в е гг. XX в. Средством реализации законодательных норм являются подзаконные акты, которые конкретизируют нормы законов или устанавливают новые нормы, но при этом соответствуют законами не противоречат им акты Президента РФ, принимаемые в форме указов и распоряжений и не противоречащие Конституции РФ и законам РФ акты Правительства РФ, принимаемые в форме постановлений и распоряжений и не противоречащие Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты, издаваемые на основе и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. В соответствии с изложенным правовой основой для разработки архивного законодательства прежде всего является государственное конституционное право, затем условно выделяется пласт архивного законодательства, а затем — акты смежных отраслей, отдельные статьи которых реализуются в архивной среде. 42 Архивное законодательство практически появилось с 1918 гс Декрета С Н КР С Ф С Рот июня 1918 г. О реорганизации и централизации архивного дела. Затем было много других декретов, постановлений, был период, когда после декретов практически все нормы регулировались совместными постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Так, положения о Государственном архивном фонде СССР 1941, 1958 и 1980 гг. вводились в действие постановлениями Совета Министров СССР. В мировом архивном сообществе роль законодательства в архивной сфере оценивается достаточно высоко. В 1 9 9 5 - 1996 гг. Международный совет архивов выпустил два тома журнала «Archivum» с обзором и публикациями архивных законов и нормативных актов 98 государств и 9 международных организаций 1 Появление нового архивного законодательства в России связывают с принятием 23 августа 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах — первого в отечественной истории архивного закона. Это основной закон по архивному делу, с появлением которого в об щеправовом классификаторе отраслей законодательства от 16 декабря 1993 г. в разделе Законодательство по общим вопросам народного хозяйства была введена отдельная рубрика Архивное дело. Делопроизводство, что специалисты рассматривают как факт рождения нового специфического подотдела права. Этот главный федеральный закон аккумулировал в себе многое из предшествующего опыта архивного строительства дореволюционной России и СССР, в тоже время в нем учтено тоновое, что произошло в политическом, экономическом, правовом развитии страны, а также ценный зарубежный опыт. Позже появились подзаконные акты по архивному делу, среди которых следует назвать следующие акты президента (указы и распоряжения, например указы Президента Российской Федерации Об архивах Комитета государственной безопасности СССР (1991), О партийных архивах (1991); распоряжения Президента Российской Федерации О сохранении исторических документов, связанных с деятельностью бывшего Верховного Совета Российской Федерации, а также некоторых средств массовой информациии общественных организаций (1993) и О создании Комиссии по рассекречиванию документов, созданных КПСС (1994); акты правительства (постановления и распоряжения, например См АртизовА. Н Архивное законодательство России система, проблемы и перспективы (к постановке вопроса) // Отечественные архивы. — 1996. — № 4. — С. 3. 2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993.-№51. 43 постановление Правительства Российской Федерации Обут верждении Положения о Федеральной архивной службе России (1998); распоряжение Правительства Российской Федерации О строительстве в 1997—2002 годах в Санкт-Петербурге здания Российского государственного исторического архива (1996); акты федеральных органов исполнительной власти, например приказ Госстандарта России О выполнении требований Федерального закона Об обязательном экземпляре документов в части неопубликованных документов (1996); приказ Росархи- ва Об утверждении Регламента государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации (1997). Законы и подзаконные акты носят название нормативно-пра вовых актов Нормативно-правовые акты распространяют свое действие на территорию принявшего их субъекта, в данном случае субъекта Российской Федерации. В архивной сфере в последние годы особенно ярко обозначилось стремление отдельных регионов иметь свой архивный закон. Это объясняется тем, что в федеральном законодательстве отсутствуют или недостаточно глубоко проработаны вопросы, непосредственно касающиеся конкретных субъектов Федерации. Поэтому субъектам предоставлено право самостоятельно решать все вопросы архивного дела, за исключением тех, которые отнесены к компетенции Российской Федерации. При этом необходимо помнить, что законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны входить в противоречие с федеральным законодательством. Если же такое случается, то должны действовать статьи и положения того или иного федерального закона. Этический кодекс архивиста В любом цивилизованном обществе венцом, логическим продолжением нормативно-правовой системы является соответствующая этика поведения профессионала, например архивиста, что может быть закреплено этическим или моральным кодексом, кодексом чести или иным подобного рода документом. В сентябре 1996 г. в Пекине на заседании Генеральной ассамблеи Международного совета архивов был принят Международный этический кодекс архивистов, который установил высокие стандарты, очертил этические рамки поведения для всех тех, кто занят в архивной сфере. Основными принципами международного этического кодекса архивистов являются защита целостности архивных материалов и гарантия их сохранности осуществление экспертизы ценности, отбор архивных документов и работа сними при рассмотрении их в историческом, правовом и административном пространстве 4 4 защита подлинности документов, обеспечение их сохранности вовремя архивной обработки, хранения и использования обеспечение доступности архивных материалов при сохранении государственной, коммерческой, профессиональной тайны и тайны частной жизни, которая может быть в архивных документах действие в рамках соответствующего законодательства, избегая использования своего положения для нечестного удовлетворения своих или чужих интересов обеспечение сохранности и использования мирового документального наследия в сотрудничестве друг с другом и представителями других профессий. Эти этические нормы, содержащиеся в Международном этическом кодексе архивистов, признаны ив нашей стране. Все, кто работает с архивными документами, должны помнить о профессиональной ответственности и согласовывать свои профессиональные действия с этическими нормами кодекса. 2.2. Основные законодательные акты в архивной сфере в е гг. XX в. Основные современные законодательные акты по архивному делу приходятся на период х гг. XX в. Рассмотрим их в хронологической последовательности. 1991 г Принято считать, что начало всем реформам в архивной сфере было положено известными августовскими указами Президента Российской Федерации О национализации архивов КПСС и О передаче в госархивы документов бывшего КГБ СССР. Указ Президента РСФСР об архивах Комитета государственной безопасности был подписан 24 августа 1991 г, Указ Президента РСФСР о партийных архивах был подписан в тот же день. Значение этих документов (и законодательных, и политических) трудно переоценить. Выделим главное открылся доступ к ранее преимущественно закрытым архивным материалам перестал существовать в стране партийный архивный фонд в параллели с Государственным архивным фондом страны. Затем 12 октября 1991 г. было издано Постановление Совета Министров РСФСР О Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории ( Р Ц ХИ ДНИ) и Центре хранения современной документации (ЦХСД)». На основании этого постановления на базе привилегированного Центрального партийного архива был создан Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории, который позже вместе с Центром хранения документов молодежных организаций был преобразован в Российский государственный архив социально-политической истории (1999), а архивные комплексы ЦК КПСС были включены 4 5 во вновь созданный Центр хранения современной документации, переименованный в 1999 г. в Российский государственный архив новейшей истории. Тогда же, 12 октября 1991 г, вышло постановление Совета Министров РСФСР О развитии архивного дела в РСФСР. Таким образом, за один год были изданы два указа и два правительственных постановления по архивному делу. 1992 г За этот год были изданы два постановления одно — Правительства Российской Федерации Об утверждении положения о Комитете по делам архивов при Правительстве Российской Федерации и сети федеральных государственных архивов и центров хранения документации от 24 июня 1992 г. и второе — Верховного Совета Российской Федерации О временном порядке доступа к архивным документами их использования от 19 июня 1992 г. На основании первого постановления ранее секретный Центральный государственный (особый) архив СССР, хранивший трофейные документы, перемещенные в СССР в результате Второй мировой войны из Германии и других зарубежных страна также архивные документы Главного управления по делам военнопленных и интернированных МВД СССР, был преобразован в Центр хранения историко- документальных коллекций (ЦХИДК) и стал публичным. Был также определен срок (30 лет) ограничения доступа кар хивным документам или архивной информации, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также срок (75 лет) доступа к архивным документам, содержащим сведения о личной жизни граждан (за исключением самих этих граждан или их наследников. Такие четко ограниченные сроки доступа к отдельным категориям документов в нашей стране были введены впервые. Эти же сроки и порядок доступа к архивным документам отдельных категорий более четко даны в Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993). На основании второго постановления пользователи архивных документов могут обжаловать решения и действия архивных учреждений в вышестоящий архивный орган и даже в суд. 1993 г Много законодательных актов было принято в 1993 г, самым важным из которых был Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г, который и сегодня является главным действующим законодательным актом. Впервые достаточно четко в архивной сфере была разграничена компетенция Российской Федерации и ее субъектов. В Основах законодательства выделены три блока полномочий по вопросам архивного дела, отнесенных 1) исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее органов государственной власти 4 6 2) к совместному ведению Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) к самостоятельному решению вышеуказанными субъектами Российской Федерации. В Основах законодательства впервые в архивной сфере законодательно были определены две части Архивного фонда Российской Федерации (АФ РФ государственная и негосударственная. В рамках государственной части АФ РФ выделяют четыре комплекса архивных документов, фактически, а порой и юридически обособленных последующим хранилищам государственным архивам, ведомственным архивам, библиотеками музеям, отраслевым архивным фондам 1 Относительно последних следует отметить, что фактически документы в них хранятся постоянно, нов законодательстве впервые предусмотрено временное или депозитарное хранение документов в этих хранилищах. Итак, в настоящее время существуют три формы хранения документов в государственной части АФ РФ постоянное (в государственных архивах, библиотеках, музеях, а также фактически в отраслевых архивных фондах депозитарное (в отраслевых архивных фондах временное (в ведомственных архивных и отраслевых архивных фондах. Более подробно организация документов и дел Архивного фонда Российской Федерации будет рассмотрена в главе 3. Основы законодательства в архивной сфере показывают, что страна действительно строит правовое государство. Сохраняя по ряду позиций централизованный порядок регулирования архивным делом, Основы законодательства демонстрируют и новые подходы к реалиям сегодняшнего дня. Но жизнь не стоит на месте. Некоторые позиции, отраженные в законодательстве, требуют более детальной, глубокой проработки. Поэтому в 1998—1999 гг. была подготовлена целая серия дополнений и изменений в Основы законодательства. В Государственную Думу был внесен проект федерального закона об изменениях и дополнениях в Основы законодательства об архивном деле 1993 г. В настоящее время Федеральной архивной службе предложено разработать новый федеральный закон об архивном деле (вместо внесения изменений и дополнений в Основы законодательства 1993 г. В том же, 1993 году, было принято постановление Президента Российской Федерации О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве от 3 марта 1993 г. См Козлов В. П Архивная реформа Вопросы научного и методического обеспечения // Отечественные архивы. — 1994. — № 1. 4 7 Это постановление явилось одним из основных законодательных актов, принятых в целях регулирования взаимоотношений между учреждениями Государственной архивной службы (в настоящее время — Федеральная архивная служба) и центральными органами федеральной исполнительной власти, государственными учреждениями, организациями и предприятиями, а также совершенствования ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве. Позднее основные положения этого документа были подтверждены в таких законодательных актах, как Положение об Архивном фонде Российской Федерации (1994) и Положение о Федеральной архивной службе России (1998). Далее был ряд постановлений и указов Совета Министров и Правительства РФ постановление О реализации государственной политики в архивном деле Указ Президента Российской Федерации О включении отдельных объектов в государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации (первый указ был подписан б ноября 1993 г, второй, с точно таким же названием, — 24 января 1995 г, третий — 2 апреля 1997 г. Для примера весь документальный комплекс Российского государственного архива древних актов включен в этот свод. Но речь идет не только об архивах. Достаточно просмотреть очень небольшой перечень. Возможен следующий такой указ — тогда государственный свод особо ценных объектов будет пополняться. 1994 г В этом году был издан Указ Президента Российской Федерации Об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации и Положения о Государственной архивной службе России. Наряду с Основами законодательства данный Указ об Архивном фонде и Государственной архивной службе является основополагающим законодательным актом в архивной сфере. В Положении об Архивном фонде Российской Федерации четко закреплен состав государственной и негосударственной частей АФ РФ, отражена сеть федеральных архивов, архивов субъектов Федерации и муниципальных архивов, осуществляющих постоянное хранение документов АФ РФ, указаны порядок и сроки временного, а также депозитарного хранения документов в учреждениях, организациях и предприятиях. Именно в Положении назван полный перечень отраслевых фондов, о котором будет рассказано ниже. Затем, в 1994 г, был принят Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации. Этот очень важный документ был разработан в соответствии с Основами законодательства и законами Российской Федерации О реабилитации жертв политических репрессий и О государственной тайне. Регламент был призван упорядочить доступ к архивным документам, содержащим сведения о лицах, подвергшихся политическим репрессиями реабилитированных, бывших в плену и угнанных в Германию и другие страны Западной Европы в период Второй мировой войны. В 1996 г. действие Регламента было приостановлено. В прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных делах содержится информация о судьбах миллионов людей их изучение необходимо для раскрытия полной правды о масштабе и характере массовых политических репрессий в СССР в е гг. XX в. Однако в этих делах имеются документы, содержащие сведения о тайне личной жизни, и иную информацию, способную нанести моральный ущерб личности, а также материалы оператив но-проверочного характера. В Регламенте зафиксирован механизм, позволяющий репрессированному или его наследникам на определенный срок закрыть для исследователей доступ к той части документов прекращенного уголовного дела, которая непосредственно отражает поведение человека вовремя следствия (протоколы допросов, очных ставок, заявления. Определена также ответственность пользователя за точность передачи, обнародование сведений, затрагивающих честь и достоинство реабилитированных, их родственников, свидетелей и третьих лиц. |