Курсовая. Учебник Москва 2020 Одобрено редакционноиздательским советом Академии управления мвд россии
 Скачать 1.76 Mb.
|
|
Контрольные вопросы. Общая характеристика особых правовых режимов. Особенности правового статуса личности в условиях правового режима чрезвычайного положения. Особенности правового статуса личности в условиях правовых режимов военного положения и контртеррористической операции. Полномочия ОВД в условиях особых правовых режимов ГЛАВА 8. ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1. Зарождение института омбудсмена (анализ мировой практики 2. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 3. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 1. Зарождение института омбудсмена анализ мировой практики) Весьма важным государственным институтом в механизме обеспечения прав личности является должностьомбудсмена. Данный термин происходит от слова «umbud» (в средневековом шведском языке это слово означало полномочие, поручение. В классическом понимании этого института, омбудсмен – это государственный орган, предусмотренный конституцией или законом, возглавляемый независимым публичным должностным лицом, ответственный перед законодательной властью, осуществляющий на основании закона контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц, но без права изменения принятых ими решений. В качестве прообраза омбудсмена представляет интерес институт «Мухтасиба» (Muhtasib), созданный государственным деятелем Арабского халифата – халифом Омаром I (634–644 гг.), который выступал в качестве блюстителя общественной морали и защитника справедливости. Концепция его института получила широкое распространение и развитие в мусульманском мире. В эпоху Аббасидов (750–847 гг.) появилось ведомство Диван аль Мазалим» (Diwan al Mazalim), функцией которого было рассмотрение жалоб населения, направленных против государственных чиновников. Диван аль Мазалим» возглавлялся «Кади аль Кадят (Qadi al Qadiat) – верховным судьей, дословно – судьей судей». Институт омбудсмена в его классическом понимании впервые был основан в Швеции, в связи с необходимостью установления баланса между широкими полномочиями короля и достаточно ограниченными полномочиями парламента. В 1809 г. Шведским риксдагом принят Документ оправлении (конституционный акт, положениями которого парламенту предоставлялось право избирать специальное должностное лицо для надзора за соблюдением законодательных актов парламента публичными органами власти, которое получило название «Омбудсмена юстиции». Возникнув вначале в, институт омбудсмена принял широкое распространение лишь после Второй мировой войны сначала в Северной Европе, а затем ив других европейских странах – в Америке, Азии и Африке. Отличительной чертой классического омбудсмена является его учреждение именно актом парламента. Данное положение основано на Парижских принципах 1 , в соответствии с которыми полномочия омбудсменов четко излагаются в конституционном или законодательном акте, определяющем его состав и круг ведения. В каждом государстве, учредившем институт омбудсмена, изначально, как правило, одно должностное лицо осуществляло соответствующие полномочия. Постепенно происходило расширение его компетенции, в результате чего получила распространение практика назначения омбудсменов в различных сферах. В настоящее время в мире прослеживается две тенденции. Суть первой состоит в существовании нескольких омбудсменов: например, польской Конституцией учреждено два парламентских уполномоченных Защитник гражданских прав 2 и Защитник прав ребенка, а также законодательно установлена возможность назначения трех заместителей Защитника гражданских прав, при этом один из них должен заниматься делами военнослужащих. Отражением второй тенденции является опыт Франции, где в разное время были созданы различные независимые органы по защите прав и свобод граждан (например, Медиатор Республики, Защитник детей, Национальная комиссия по деонтологии безопасности и др. Однако учреждение большого количества подобных органов привело к необходимости объединения хотя бы некоторых из них с целью унификации и оптимизации их деятельности. В 2008 г. во Франции была проведена конституционная реформа, в результате которой учреждена должность Защитника прав 3 1 Официальный сайт ООН. Приложение к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. № 48/134. Режим доступа URL: www.un.org (дата обращения Пашков Р Конституции государств (стран) мира / Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 г. Ст. 81. Режим доступа URL: www.worldconstitutions.ru (дата обращения 20.10.2019). 3 Пашков Р Конституции государств (стран) мира / Конституция Франции от 4 октября 1958 гс изм. от 23 июля 2008 г. Ст. 71–1. Режим доступа www.worldconstitutions.ru (дата обращения 20.10.2019). и упразднен ряд независимых органов. Их функции были распределены между заместителями Защитника прав один из них, Защитник детей, и два вице-председателя, ответственные за деонтологию в области безопасности, а также за борьбу против дискриминации и за содействие равенству. Наряду с классическими моделями парламентских уполномоченных по правам человека, в последние десятилетия получили развитие специализированные виды омбудсменов в рамках исполнительной власти, т. н. исполнительные омбудсмены (квазиом- будсмены): омбудсмены по делам военнослужащих, заключенных, правовые омбудсмены, омбудсмены полиции, омбудсмены по правам ребенка, по правам предпринимателей, по делам равноправия и др. Помимо государственных, стали учреждаться и общественные омбудсмены. Появились банковские, университетские, школьные и другие общественные омбудсмены. Свое название «квазиомбуд- смены получили в связи стем, что классические парламентские омбудсмены обладают независимостью от органов исполнительной власти, осуществляя за ними контроль, а квазиомбудсмены назначаются органами исполнительной власти и отчитываются о своей деятельности перед ними. Особенностью института омбудсмена является оценка им решений и действий административных, исполнительных органов не только сточки зрения закона, но и комплексно, посредством анализа деятельности государственных органов в целом, вынося решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий. Именно этот аспект значительно расширяет возможности омбудсмена по защите гражданских прав и повышает его авторитет в обществе. Деятельность омбудсмена более демократична по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав граждан, и основана на исключении принудительных мер для устранения нарушений в деятельности органов исполнительной власти, и, кроме того, подкреплена принципом бесплатного производства. В большинстве стран омбудсмен избирается парламентом на определенный срок (Дания, Португалия, Финляндия, Швеция, в некоторых странах – на неопределенный срок (Великобритания, Шри-Ланка). В ряде государств институт омбудсмена построен на превалировании исполнительной власти над законодательной. Например, омбудсмены во Франции и на Филиппинах назначаются 1 Деонтология, или деонтологическая этика (от др.-греч. δδδδ – должное) – учение о проблемах морали и нравственности, раздел этики. на должность президентом. В Великобритании омбудсмен назначается королевой по предложению правительства. В ряде стран установлен запрет на повторное получение мандата омбудсмена (Франция, Филиппины). В разных странах неодинаковы и требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена. Так, согласно шведскому закону, омбудсменами могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией. В Финляндии для омбудсмена необходимы выдающиеся познания в области права. Омбудсмен Республики Филиппины, называющийся там «Танодбаян», должен являться членом адвокатуры Филиппин ив течение 10 или более лет быть судьей или заниматься юридической практикой на Филиппинах. Польский Защитник гражданских прав должен обладать не только знаниями в области права, но и быть общепризнанным авторитетом за счет высоких моральных качеств и социальной активности. Кроме того, в большинстве стран предусматривается условие о недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей. Как правило, омбудсмен может сам уйти в отставку до истечения срока своих полномочий, либо его смещают с должности по решению законодательного органа. Парламентский Уполномоченный Великобритании возглавляет свое учреждение до отставного возраста (65 лет. Его могут освободить от должности по собственной просьбе или сместить решением обеих палат парламента. Омбудсмен Филиппин может быть смещен с занимаемой должности только в порядке применения процедуры импичмента, а омбудсмен федеральной земли Мекленбург-Передняя Помера- ния Германии может быть досрочно отстранен от своей должности ландтагом без объяснения причин. В США, Германии и других федеративных государствах компетенция омбудсмена распространяется и на уровень субъектов штатов, провинций, где они могут иметь свои представительства. Законодательно может быть предусмотрена возможность учреждения в субъектах федерации собственных омбудсменов (например, в Канаде, в Австралии. В унитарных государствах омбудсмены также могут создавать территориальные представительства (например, в Польше могут создаваться территориальные представительства в отдаленных от столицы воеводствах. Наиболее важным элементом правового статуса омбудсменов является их компетенция. Несмотря на то что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. В функции омбудсмена Швеции входит надзор за законностью в работе судов, всех государственных и муниципальных органов и учреждений, их персонала, а также других должностных лиц. Омбудсмены Швеции, наряду с административным надзором, осуществляют контроль за выполнением законов и других нормативных актов, а также проверку состояния правовой помощи при уголовном преследовании. Надзор омбудсмена Финляндии распространяется на министров правительства и, следуя общемировой практике, в государстве также учреждены посты специализированных омбудсменов. Французский Защитник прав осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы. В обязанности специального уполномоченного Парламента по управлению Республики Шри-Ланка входит проведение расследований по жалобам о нарушениях основных прав и других несправедливых поступках служащих полиции и служащих государственных корпораций, местных органов власти и других институтов. Парламентский Уполномоченный по делам администрации в Великобритании рассматривает жалобы граждан, в которых содержатся требования устранить несправедливость, ущемление их прав, совершенное в результате плохого, недолжного, неудовлетворительного управления. При этом к источникам плохого управления можно отнести как законна основании которого вынесено решение, таки процедуру принятия решения или осуществления акта, либо качество самого решения или деятельности. Действия парламентского Уполномоченного не могут затрагивать решений правительства и кабинета, но, тем не менее, деятельность отдельных министров может быть объектом его контроля. Вне поля деятельности этого омбудсмена – децентрализованная и местная администрация. Представляется, что это связано с учреждением и функционированием Уполномоченных в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии, а также развитием данного института на местном уровне (учреждены уполномоченные по делам местной администрации Англии, Шотландии и Уэльса). В сфере деятельности правоохранительных органов на основании Закона о судах и правовых службах (1990 г) осуществляет деятельность Уполномоченный Англии и Уэльса по делам правовых служб. Он рассматривает жалобы на деятельность лиц, осуществляющих юридическую практику, в т. ч. должностных лиц полиции. В 2009 г. был принят Закон об омбудсмене по делам правовых служб Ирландии Сфера деятельности польского Защитника гражданских прав – это отношения между гражданином и органами государства, общественными организациями, учреждениями и т. д. Он вмешивается только тогда, когда произошло нарушение закона. Его контроль распространяется и на деятельность общественных организаций в том объеме, в каком они выполняют функции, порученные адми- нистрацией. Если говорить об общих чертах омбудсменов, то рассмотрение ими жалобы начинается с момента ее принятия. В большинстве государств омбудсмены имеют прямой контакт с гражданами. Исключение составляет Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента. Этот. н. парламентский фильтр. Затем омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большинство жалоб нуждается в получении дополнительных материалов и их оценке. При рассмотрении жалобы омбудсмен реализует свои полномочия по проверке и разрешению спорных вопросов, которые в ней содержатся. Для этого он имеет право знакомиться и изучать различные документы государственных органов, получать необходимые материалы и информацию от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Омбудсмен имеет право прямого контакта с лицом, подавшим жалобу, и другими лицами, которые могут помочь в ее рассмотрении и разрешении. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать сними оказывать ему содействие во всех определенных законом формах. Важным элементом обеспечения эффективности деятельности омбудсмена является его независимость. Он осуществляет свои функции независимо от иных органов государственной власти, руководствуясь в своей деятельности законом, нормами морали и справедливости. Такая независимость является необходимым условием и предпосылкой выполнения возложенных на него функций. Независимость омбудсмена обеспечивается еще и тем, что законодательством разных стран установлена дисциплинарная, административная и даже уголовная ответственность за воспрепятствова- 1 Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах монография / отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. М, 2015. 184 ние его деятельности, непредоставление запрашиваемой информации (например, во Франции предусмотрен штраф в размере 15 тыс. евро и тюремное заключение на один год. В каждом государстве, где учрежден институт омбудсмена, его место в механизме государственной власти определяется таким образом, что он не подменяет иные органы власти при осуществлении своих правозащитных функций, а является дополнительным средством правовой защиты по отношению к действующим правовым механизмами заполняет пробелы в юридическом контроле за административной властью. Вместе стем важной особенностью омбудсмена как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет права самостоятельно корректировать решения государственных органов или должностных лиц. В задачу омбудсмена входит оказание морального воздействия, обоснование необходимости изменения принятого государственным органом решения, изложение аргументированной позиции, которые позволят убедить органы власти принять решение в пользу гражданина 1 . Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмена полномочий по изменению решений государственных органов, он наделен определенными правами в случае обнаружения нарушений законности, вплоть до возбуждения гражданского судопроизводства и уголовного преследования (Швеция, Финляндия, Польша. Обнаружив нарушение прав и свобод гражданина, омбудсмен выносит представление или заключение. Этот документ он направляет органу или должностному лицу, в действиях (бездействии) которого выявлено нарушение прав личности. Мировая практика деятельности омбудсменов показывает, что во многих случаях в результате их деятельности происходит восстановление законных прав. Чтобы избежать ненужной огласки, органы власти серьезно относятся к требованиям омбудсмена ив большинстве случаев удовлетворяют их, а в некоторых – омбудсмен получает отказ. В такой ситуации он может обратиться со специальным докладом в парламент. В дальнейшем парламент, используя свои контрольные полномочия, оказывает воздействие на должностных лиц администрации, исполнительных органов с целью удовлетворения обоснованной жалобы гражданина. 1 Рыжов А. А Взаимосвязь политического и морального вправе Юридическая теория и практика в истории современной России сб. научных статей / ред. К. Е. Сига- лов МС При рассмотрении ряда жалоб омбудсмен сталкивается и с такой ситуацией, когда гражданину нанесен ущерб действиями должностных лиц в связи с несовершенством примененных правовых норм, обязательных для исполнения. В этом случае омбудсмен не вправе проводить проверку по жалобе, т. к. действия должностных лиц основаны на законе. Однако он может проводить анализ подобных ситуаций и вносить предложения парламенту или в правительство с целью совершенствования действующего законода- тельства. Очень важной формой деятельности всех омбудсменов, которая в полной мере отражает объем выполняемой ими работы, является ежегодный доклад парламенту. В большинстве стран омбудсмен отчитывается о своей работе только перед парламентом, органом которого он является. Доклад омбудсмена публикуется в печати. Таким образом, в деятельности омбудсмена можно выделить четыре основные функции которые в целом демонстрируют специфику этого института. Первая функция направлена на выяснение всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина и охватывает многочисленные полномочия омбудсмена, позволяющие провести объективную проверку по жалобе. Вторая функция состоит в направлении государственному органу, допустившему ущемление прав человека, заключения с целью восстановления нарушенных прав. Третья функция реализуется путем анализа систематических, массовых нарушений прав человека и подготовки предложений, направленных на совершенствование законодательства или правоприменительной практики. Четвертая функция – информа- ционно-воспитательная, осуществляется путем информирования общественности о своей работе посредством общих и специальных докладов, выступлений в СМИ, консультирования государственных органов и общественных организаций по какому-либо вопросу, входящему в их компетенцию. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что институт омбудсмена в настоящее время востребован во всем мире. Помимо государственных и общественных омбудсменов, существуют международные например, Европейский омбудсмен в рамках Евросоюза, что свидетельствует об эффективности и необходимости данного института, который дополняет существующую систему гарантий правовой защиты, и, несомненно, является важным правовым институтом защиты прав человека для современной России 186 |