учебник. 1303 учебние ПСПС. Учебник Москва 2022 Мишуткин И. В., Землин А. И., Землина О. М., Корякин В. М
 Скачать 177.62 Kb.
|
Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЕ КОРНИ, ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОРРУПЦИИ1.1. Понятие и исторические корни возникновения коррупции. История борьбы с коррупцией в России и за рубежомАнализ научной литературы и других источников показывает, что определения коррупции отличаются большим многообразием. Это обусловлено полистемностью общественных отношений, связанных с коррупцией, а также тем, что коррупция в своем историческом и социальном проявлениях весьма многолика, и поэтому ее политическое, экономическое, социальное, духовное, а также законоведческое измерения представляют собой лишь отдельные и достаточно разрозненные характеристики. В самом общем виде коррупция определяется как любое умышленное нарушение должностным лицом или иным публичным служащим своих служебных полномочий в целях извлечения корыстного интереса. Как социальное явление коррупция характеризуется использованием должностным лицом своего официального положения и иных возможностей для получения любых благ и преимуществ для себя, а также предоставление таких благ и преимуществ иным физическим и юридическим лицам. В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» сформулировано следующее определение коррупции. Коррупция – это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение перечисленных выше деяний, от имени или в интересах юридического лица. Таким образом термин «коррупция» раскрыт законодателем посредством перечисления противоправных действий, которые являются типичными проявлениями коррупции (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп) и указанием на сущностный признак коррупции – незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Необходимо отметить, что система коррупционных отношений не сводится лишь к поборам или мздоимству. К наиболее типичным проявлениям коррупции можно отнести также фаворитизм, непотизм (кумовство), протекционизм, лоббизм, незаконное распределение и присвоение общественных ресурсов и фондов, предоставление льготных кредитов, знаменитый русский «блат» (использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам) и т.п. Современное понимание коррупции начинает складываться на рубеже нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Однако как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Справочный документ ООН определяет коррупцию как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях»1. (ВИДЕО-3) Российское законодательство не содержит исчерпывающего перечня коррупционных правонарушений, поэтому обратимся к зарубежному опыту квалификации деликтов в качестве коррупционных. Ряд признаков криминализации коррупции выделен в Палермской конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ВИДЕО-4) (Ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за неё»2. Модельный закон о борьбе с коррупцией, принятый на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ относит определенные деяния государственных должностных лиц или лиц, приравненных к ним, к числу правонарушений, создающих условия для коррупции3. Изучение любого социального явления предполагает уяснение его внутренней сущности; для познания явления необходимо чётко разграничить его внутреннее содержание, причины и условия его возникновения. Несмотря на то, что термин «коррупция» не употреблялся в российском законодательстве и не был введён в научный оборот вплоть до начала XX в., однако и до этого периода существовали корыстные злоупотребления должностных лиц, трактуемые современным правом как коррупция. Коррупция известна с глубокой древности. О существовании коррупции уже в древних цивилизациях говорят многочисленные письменные памятники минувших эпох. Наказание за взяточничество предусматривалось законодательством ряда государств Древнего мира. До нас дошло выражение военачальника и царя Македонии Филиппа II о том, что «не существует таких высоких крепостных стен, через которые бы невозможно было перебраться ослу, навьюченному золотом»4 Упоминает коррупцию и Библия: «Угощение и подарки ослепляют глаза мудрых и, как бы узда в устах, отвращает обличение» (Ветхий Завет, Книга Премудрости Иисуса, сына Сирахова, гл. 20, ст. 29); «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновных и правых лишают законного» (Книга пророка Исайи, гл. 5, ст. 23)5. Известно, что в Древнем Риме Юлий Цезарь сурово наказывал за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов. Вместе с тем полностью искоренить такое явление, как подкуп государственных служащих, не удалось ни одному правителю древности. Аристотель в своей «Политике» выделял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство к вырождению. Некоторые из рекомендаций Аристотеля были реализованы в практике древних Афин, где существовал закон, предписывающий каждому гражданину отчитываться, на какие средства он живет. Платон и Аристотель рассматривали коррупцию прежде всего, как политическую категорию, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, «испорченную») форму монархии. Аристотель говорил: «Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться»6. Более поздние периоды западноевропейской истории также сопровождались развитием коррупционных отношений. При этом их присутствие в жизни и делах общества получило отражение не только в исторических документах, но и во многих художественных произведениях таких мастеров, как Чосер («Кентерберийские рассказы»), Шекспир («Венецианский купец», «Око за око»), Данте («Ад» и «Чистилище»). Издавна известна коррупция и в нашей стране. Мздоимство упоминается в русских летописях в XIII в. Раннее упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397–1398 годов. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским и всем черным людям двинской земли). Иная точка зрения свидетельствует о том, что понятие «посул» употребляется в значении взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 г. Можно говорить о том, что корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану II, а его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. В монастырях сохранились расходные книги. В них бережливые монахи тщательно записывали для отчета, сколько, кому и при каких обстоятельствах поднесено в московских приказах. Подношения в приказах имели различный характер. Во-первых, это была так называемая «почесть», которая предлагалась челобитчиком заранее для успешного ведения дела. Во-вторых, приказным давали и за конкретную их работу с целью ее ускорения. И, в-третьих, они получали «посулы» за нарушение закона. По понятиям допетровской Руси, именно «посулы» и были собственно взятками в современном смысле этого слова, в то время как «почесть» и отдельная плата за составление бумаг не преследовались законом. Вместе с тем за старым понятием «почесть» нетрудно разглядеть, что новое его содержание все более приобретало значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше демонстрирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений чиновникам «почести», формально не запрещенной в допетровской Руси. Другая категория подношений в приказах связана с расходами на самоведение и оформление дел. Помимо этого, четко соблюдался обычай приглашать чиновника выпить чарку вина. Все эти доходы учитывались властями при определении размера жалованья: если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то служилым людям платили меньше жалованья из казны, и наоборот. Таким образом, практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в. Суть кормления заключалась в том, что крупный чиновник, назначаемый наместником какой-либо области, и весь подчиненный ему аппарат казенного жалованья не получали и жили так называемыми добровольными подношениями от населения, т. е. за свои услуги вполне легально брали деньги с просителей. Да и не только деньги – в отчетных ведомостях чиновников того времени часто встречаются упоминания меда, мяса, рыбы, пшена, т.е. те, кто денег не имел, могли рассчитаться и бартером. В отличие от «почести» и платы за работу только «посул» находился в поле зрения закона как взятка в современном ее понимании. Законодательство XIV–XVII вв. решительно осуждает «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Этот же взгляд получил развитие в Соборном Уложении 1649 г., где тема «посула» разработана с наибольшей полнотой. В начале следующего века разъяренный мздоимцами царь Петр I намеревался даже издать указ, по которому каждый, «кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Остановило Петра I признание генерал-прокурора П. Ягужинского, что они все воруют, «только один больше и приметнее, чем другой». А потому, дескать, новый указ может оставить императора без подданных. Генерал-прокурор был уверен, что скорее кончатся подданные, чем удастся искоренить казнокрадство и взяточничество. Все русские цари предпринимали те или иные попытки, в том числе и законодательного характера, чтобы искоренить это зло. Вот некоторые свидетельства предпринимаемых в этом отношении мер: а) Соборное уложение 1649 г. наложило запрет на взяточничество не только в суде, но и за нарушение воинской обязанности. Так, если боярин или воевода отпускал ратных людей со службы без царского указа за взятки, то по слову государя он подвергался жестокому наказанию; б) Петр I в 1714 г. издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», которым было отменено поместное обеспечение чиновников и повышено их денежное содержание; в) при Екатерине II окончательно утверждается денежное жалованье для всех чиновников. Иные их доходы стали приравниваться к взяткам; г) Александр I в начале XIX в. издал указы «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению лихоимства и лиходательства» и «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам»; д) в 1832 г. Сенат издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества»; е) в мае 1862 г. Николай I учредил Особый Комитет «Для соображения законов о лихоимстве и положения предварительного заключения о мерах к истреблению сего преступления»; ж) в 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором вводилась уголовная ответственность за взяточничество. Согласно главе «О мздоимстве и лихоимстве» указанного акта, состоящей из 13 статей, в случае принятия чиновником подношения («мзды») без нарушения служебных обязанностей и законов по службе виновный подвергался штрафу в размере двойной цены подарка или снятию с должности, а получение подношения, сопряженное с нарушением законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как тяжкое злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке; з) в ноябре 1862 г. Александр II издает «антивзяточный» Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы». Однако, как показывает и история, и нынешняя российская действительность, эффект от принимаемых мер был незначительный. Издание единого Свода законов Российской империи во второй половине XIX в. не смогло уничтожить психологию корыстного самоуправства, злоупотребления властью уже вошли в плоть и кровь чиновничества. О масштабе коррупционных проявлений на государственной службе свидетельствует тот факт, что только в 1841–1859 годах почти 100 тыс. государственных чиновников были привлечены к суду за преступные действия, в том числе за взяточничество и присвоение казенного имущества. Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался, он вошел в оборот лишь в середине 80-х годов XX в. Рассматриваемая категория в научной литературе не исследовалась. Власть использовала такие словосочетания, как «злоупотребление служебным положением», «должностные преступления» и т.п. Различные формы коррупции, которые проявляли себя в советском государственном аппарате, всячески скрывались. Подобное положение самым негативным образом отразилось на уровне законности и дисциплины, а также на уровне коррупции уже в системе российской государственной службы. С первых дней своего существования советское государство начало проводить организационные мероприятия по реорганизации государственного аппарата. Все гражданские чины были уничтожены, а существующие законы отменены. Декретом СНК РФ РСФСР от 31.10.1918 все государственные служащие были приравнены ко всем другим трудящимся в отношении социального обеспечения7. Следует согласиться с тем, что события октября 1917 г. отбросили формирование публично-правового института государственной службы на много десятилетий назад. Однако объективная потребность в административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений вызвала принятие Постановления СНК РСФСР от 27.07.1918 «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», а также Декрета СНК РФ РСФСР от 21.12.1922 «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» и др. Эти акты регламентировали государственно-служебные отношения с публично-правовой точки зрения. Развитие советской нормативной правовой базы о государственной службе способствовало развитию учения о государственной службе, а также об административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы. Предписания названных и ряда иных нормативных правовых актов в какой-то степени способствовали предупреждению и пресечению коррупции в советском государственном аппарате. За ряд дисциплинарных проступков коррупционной направленности предусматривались суровые меры уголовной ответственности вплоть до применения высшей меры. Серьезные меры уголовной ответственности за нарушение административно-правовых запретов способствовали предупреждению и пресечению коррупции в системе советской государственной службы. Специфической чертой того времени являлось то обстоятельство, что строгость наказаний за взятку росла постоянно, но ограничивало масштабы взяточничества отнюдь не это. Дело в том, что при «военном коммунизме» денежное обращение, как известно, практически отсутствовало, а функции органов управления были настолько неопределенными, что часто было неясно, кому именно следует давать. Кумовство, фаворитизм, непотизм (покровительство на основе личных связей) в то время обладали не меньшим коррупционным бонусом, чем деньги или материальные ценности. Об этом могут свидетельствовать предписания, которые были зафиксированы в Декрете СНК РСФСР от 08.05.1918 «О взяточничестве»8. Например, в названном Декрете были закреплены положения относительно равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, равному наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР, виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все имеющие отношение к подкупу служащих. Распространенность взяточничества в новой бюрократической среде определила необходимость принятия Декрета СНК РСФСР «О взяточничестве». Как отмечается в научной литературе, причиной появления Декрета СНК РСФСР от 08.05.1918 «О взяточничестве» является то, что в первые месяцы новой власти не существовало правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность за взяточничество. Однако к началу 1918 г. случаи взяточничества участились. Росту коррупции в системе государственной службы способствовало низкое денежное содержание государственных служащих, а также порядок отбора на государственную службу. 1 сентября 1922 г. было подписано Постановление СТО, предусматривавшее широкий круг мер борьбы со взяточничеством. 2 сентября 1922 г. при СТО была образована Комиссия по борьбе со взяточничеством. 15 сентября 1922 года было утверждено Положение «О ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством». Таким образом, первое послереволюционное десятилетие было весьма насыщенным с точки зрения формирования и совершенствования законодательства для борьбы со взяточничеством и иными коррупционными проявлениями и научного осмысления практики такой борьбы. Выработанные законодателем того времени решения и научные дискуссии не утратили ценности и заслуживают самого пристального внимания. В советской юридической литературе, а также, официальных документах термин «коррупция» не использовался. Этот термин впервые появился лишь в 1937 г. В это время публикуется сборник научных трудов «Проблемы уголовной политики». В данном сборнике имелась статья «Коррупция в фашистской Германии», в которой исследовались проблемы коррупции в государственном и военном аппарате фашистской Германии. В дальнейшем данный термин применяется исключительно к реалиям капиталистического мира. В 40–50-е годы XX в. говорить о массовых формах проявления коррупции в государственном аппарате в силу известных причин не приходится. О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов. Поскольку взяточничество считалось буржуазным пережитком, было принято говорить, что по мере строительства социализма это явление исчезает. «Взяточничество, – говорится в вышедшей в 1957 г. брошюре в помощь юристам, – в современных советских условиях стало относительно редким явлением». Тогда господствовала мифологема, что это явление присуще лишь так называемому «загнивающему капитализму». При этом в СССР едва ли можно было найти человека, который никогда бы не давал или не брал взятку. В начале 60-х годов прошлого века появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20.02.1962 «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого. Кроме того, указывалось на то, что у государства имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества9. Однако, как мы знаем, искоренить рассматриваемое явление в советский период так и не удалось. Современное состояние коррупции в системе государственной службы в определенной степени обусловлено правовыми и организационными проблемами советской государственной службы. Невнимательное отношение к государственной службе в советский период нашей истории является одной из причин бурного роста коррупции в системе государственной службы в начале 90-х годов XX в. Высокая инфляция, политическая и социальная нестабильность, снижение уровня жизни значительной части населения, низкий уровень правовой культуры предпринимательской деятельности в начале 90-х г XX в. способствовали росту коррупции в системе формировавшейся государственной службы. Наиболее четко это проявлялось во взаимоотношениях государственных служащих и хозяйствующих субъектов. Государственная служба, которая сформировалась в России в начале 90-х годов XX в., не была полностью готова к социально-экономическим преобразованиям и, как следствие этого, оказалась подверженной коррупции. Официальное отрицание явления коррупции в системе государственной службы способствовало тому, что в советский период так и не был сформирован комплекс административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения. Подобное положение в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений самым негативным образом отразилось на проводимых социально-экономических преобразованиях, а также отрицательно сказалось на становлении и развитии российского института государственной службы и механизме формирования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. В этот период отмечается, что «характер подлинного национального бедствия приобретает распространение коррупции, в том числе ее проникновение во все эшелоны власти». 1.2. Принципы и организационные основы противодействия коррупции Противодействие коррупции в целом представляет деятельность по реализации государственными органами на федеральном и региональном уровнях, а также институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами взаимосвязанных мер, направленных на профилактику коррупции, борьбу с коррупцией, а также минимизацию и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. В п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» сформулировано следующее определение: противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Основные принципы, на которых основывается противодействие коррупции в Российской Федерации сформулированы в ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» определяет организационные основы противодействия коррупции в Российской Федерации. Президент Российской Федерации: 1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; 2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции. Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий. Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц кадровых служб указанных органов, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. Генеральная прокуратура Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами, взаимодействует с компетентными органами иностранных государств при проведении уполномоченными должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления и организаций проверок соблюдения ограничений, запретов и требований, установленных в целях противодействия коррупции, лицами, на которых распространены такие ограничения, запреты и требования. Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г.№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В организации работы по противодействию коррупции важен системный подход и наличие единого центра, уполномоченного консолидировать антикоррупционную деятельность. Данную роль призван сыграть Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, созданный Указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции». В Указе поставлена стратегическая цель: создание в России эффективной системы противодействия коррупции и устранения причин, ее порождающих. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию [1] обязывает страны-участницы учредить специальные органы для борьбы с коррупцией, обладающие особым статусом и наделенные значительными полномочиями (ст. 20). Такие органы в виде постоянно действующих комиссий образованы в конгрессе США, парламентах Великобритании, Канады, Франции, Италии. Создание Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции направлено на выполнение Россией указанной рекомендации Конвенции. Основными задачами Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции являются: – подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; – координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; – контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции. Мировая практика показывает, что помимо координирующих антикоррупционных структур при органах государственной власти необходимо создание соответствующих структур и в правоохранительных органах. Во многих странах не стали создавать специальное ведомство по борьбе с коррупцией, а придали дополнительный статус действующим правоохранительным органам, в первую очередь прокуратуре. Так, например, в Дании введена должность Государственного прокурора по серьезным экономическим преступлениям, в том числе коррупции. В Италии уполномоченные прокуроры и следственные судьи входят в обособленную структуру «Антимафия». В Нидерландах с 2000 г. действует Национальный прокурор по делам коррупции. Но для нашей страны, по мнению многих аналитиков, ближе всего опыт Испании, где в составе Генеральной прокуратуры с 1995 г. успешно действует Специализированная прокуратура по борьбе с экономическими преступлениями, связанными с коррупцией. Такие же прокуратуры есть в Румынии и Хорватии. А в СНГ, например, за антикоррупционную стратегию своих государств отвечают прокуратуры Беларуси и Таджикистана. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специальное подразделение, которое занимается исключительно чиновниками-взяточниками, – управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения созданы в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах. В оперативном отношении они подчиняются прокурорам субъектов Российской Федерации, но организационно замыкаются на антикоррупционное управление Генпрокуратуры. Кроме того, по инициативе Главной военной прокуратуры создана межведомственная рабочая группа по противодействию коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. В нее вошли представители Главной военной прокуратуры, военно-следственного управления и военной контрразведки ФСБ России. Главная задача группы — координация деятельности по борьбе с мздоимцами и казнокрадами в погонах. Указом Президента Российской Федерации от 18.12.2008 № 1799 в целях реализации положений п. 13 ст. 46 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции установлено, что центральными органами, ответственными за реализацию положений Конвенции, касающихся взаимной правовой помощи, являются: Минюст России — по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации — по иным вопросам взаимной правовой помощи10. Высокая общественная опасность коррупции и ее распространенность в различных сферах общественной и государственной жизни определяют актуальность создания эффективной системы правовых, организационных, социальных, экономических, воспитательных и иных мер по противодействию распространению этого социального зла и минимизации его разрушающего воздействия на государство и его институты В борьбе с коррупцией обычно выделяются два направления: 1) борьба с внешними проявлениями коррупции, например, с взятками чиновникам, т.е. с реально существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами. Сущность этого направления антикоррупционной борьбы сводится к непосредственному воздействию на участников коррупционных отношений любыми законными способами, в том числе и с помощью правового принуждения, с целью пресечения их противоправной деятельности, разрушения между ними индивидуальных связей и восстановления нарушенных интересов общества и государства; 2) предупреждение коррупции, формирование и проведение активной антикоррупционной политики как самостоятельной функции государства. Под антикоррупционной функцией государства понимается совокупность действий, направленных на устранение причин коррупции, нормализацию работы государственного аппарата, устроенного по максимально удобной и полезной для всех членов общества технологии. В узком смысле антикоррупционная функция представляет собой непосредственное вытеснение из жизни общества явлений коррупции на всех уровнях его организации с помощью специфических мер11. На практике второе направление означает необходимость безотлагательной разработки и реализации антикоррупционной программы, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции. Данная программа должна базироваться «на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании существующих предпосылок и ограничений; на ясных и продуктивных принципах». Предупреждение коррупции должно иметь безусловный приоритет перед иными мерами борьбы с этим явлением (в частности, репрессивными). Это направление антикоррупционной деятельности является наиболее трудным, затратным и не может быть реализовано в кроткий срок. Именно этому направлению антикоррупционной деятельности отдается приоритет в Национальном плане противодействия коррупции12. На законодательном уровне определено приоритетное применение мер по предупреждению коррупции, включающих меры по выявлению и последующему устранению причин коррупции. В частности, основные меры по профилактике коррупции в Российской Федерации закреплены в ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» и заключаются в следующем: 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; 2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; 3) рассмотрение в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений; 4) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами; 5) установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; 6) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении; 7) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Более подробно указанные меры будут рассмотрены ниже. |