учебник. 1303 учебние ПСПС. Учебник Москва 2022 Мишуткин И. В., Землин А. И., Землина О. М., Корякин В. М
 Скачать 177.62 Kb.
|
|
Федеральным законом «О противодействии коррупции» устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, в том числе регулируются вопросы представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Согласно норме ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции»14 сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять: граждане, претендующие на замещение должностей государственной службы; 1.1) граждане, претендующие на замещение должностей членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации, должностей в Центральном банке Российской Федерации, включенных в перечень, утвержденный Советом директоров Центрального банка Российской Федерации; 1.2) граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации; 2) граждане, претендующие на замещение должностей, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов; 2.1) граждане, претендующие на замещение должностей главного финансового уполномоченного и финансовых уполномоченных в сферах финансовых услуг (далее также - финансовый уполномоченный), руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного15; 3) граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, включенных в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; 3.1) граждане, претендующие на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений; 3.2) лица, замещающие должности государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации; 4) лица, замещающие должности, указанные в пунктах 1.1 - 3.1 настоящей части. 1.1. Граждане, поступающие на обучение в образовательные организации высшего образования, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. 1.2. Граждане, призываемые на военную службу, не представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей. Согласно норме той же статьи Федерального закона «О противодействии коррупции»16 сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю), иным уполномоченным лицам, определенным настоящим Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что для целей Федерального закона «О противодействии коррупции» с 1 января 2021 г. цифровая валюта также признается имуществом17. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного: характера относятся к информации ограниченного доступа. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданином, в случае непоступления данного гражданина на государственную или муниципальную службу, на работу в Центральный банк Российской Федерации, государственную корпорацию, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иную организацию, создаваемую Российской Федерацией на основании федерального закона, на работу в организацию, создаваемую для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения в дальнейшем не могут быть использованы и подлежат уничтожению. Согласно Федеральному закону «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» с 1 января 2013 г. подлежат контролю расходы лиц, занимающих следующие должности: государственные должности Российской Федерации; должности членов Совета директоров Центробанка России; государственные должности субъектов Российской Федерации; муниципальные должности на постоянной основе; должности федеральной государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации; должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в перечни, установленные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; должности муниципальной службы, включенные в перечни, установленные законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами; должности в Банке России, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России; должности в государственных корпорациях, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации; должности в Пенсионном фонде РФ, ФСС РФ, ФФОМС, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации; должности в иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации; отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами федеральных государственных органов. Положения о контроле расходов также распространяется на супругов и несовершеннолетних детей указанных лиц. Сделки, подлежащие контролю. Сведения о своих расходах, а также о расходах своих супругов и несовершеннолетних детей нужно обосновывать в том случае, если сумма сделки превышает общий доход лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. Необходимо раскрывать информацию об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка. 2.4. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению правонарушений Государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Указанная обязанность закреплена в ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции». Порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) определяется самостоятельно каждым органом власти. Как правило, уведомление работодателя о склонении служащего к коррупционному правонарушению должно осуществляться незамедлительно. В уведомлении подробно должны отражаться все сведения, связанные с противоправным поведением потенциального взяткодателя, его установочные данные, дату, время, обстоятельства, сущность предложения, а также информация о заявителе. Уведомление подлежит обязательной регистрации в специальном журнале. Кроме того, служащий имеет право уведомлять не только об обращении непосредственно к нему в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, но и о ставших ему известных фактах обращения с незаконными предложениями к его коллегам. Наряду с работодателем в обязательном порядке подлежат уведомлению о всех случаях склонения служащего к коррупционному правонарушению органы прокуратуры, иные государственные органы – по усмотрению работника в зависимости от конкретной ситуации. При этом к заявлению служащего следует прилагать имеющиеся материалы, к примеру, видео-, аудиозапись, письменные доказательства. Данная информация при наличии соответствующих оснований будет являться поводом для возбуждения дела об административном правонарушении по ст.19.28 КоАП РФ [11] в отношении юридического лица, от имени или в интересах которого совершено коррупционное нарушение, и в ряде случаев для инициирования уголовного преследования по фактам дачи взятки, покушения на дачу взятки или посредничества во взяточничестве. Невыполнение служащим установленной ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение со службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Наряду с этим, антикоррупционное законодательство предусматривает гарантии защиты лиц, исполнивших указанную обязанность. Согласно ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» государственный или муниципальный служащий, уведомивший представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, находится под защитой государства в соответствии с законодательством Российской Федерации. В частности, государственному или муниципальному служащему работодателем обеспечиваются гарантии, предотвращающие его неправомерное увольнение, перевод на нижестоящую должность, лишение или снижение размера премии, перенос времени отпуска, привлечение к дисциплинарной ответственности в период рассмотрения представленного государственным или муниципальным служащим уведомления. В случае привлечения к дисциплинарной ответственности государственного или муниципального служащего, обоснованность такого решения рассматривается на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в соответствии. 2.5. Понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Ограничения, налагаемые на гражданина, уволенного с государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора Конфликт интересов на государственной гражданской службе — это ситуация, при которой личная выгода служащего мешает исполнять должные обязанности беспристрастно и препятствует соблюдению законных прав граждан. Служащий обязан сообщить об этом. Сокрытие информации может привести к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения. Два законодательных акта устанавливают, что такое конфликт интересов на государственной службе: – Федеральный закон «О противодействии коррупции»; – Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Согласно ст. 10 первого из указанных законов под конфликтом интересов на государственной службе понимается наличие личной выгоды, заинтересованности при исполнении должностных обязанностей. Личной выгодой считается: – получение денег, имущества; – получение имущественных прав; – получение услуг, работ. Такая выгода не обязательно относится к самому исполнителю, но и к его родственникам, друзьям, знакомым, организациям, с которыми служащий связан обязательствами. Произошедший конфликт интересов на государственной и муниципальной службе сам по себе не является коррупционным действием, но приводит к нему. В законе от 02.03.2007 № 25 «О муниципальной службе» понятие конфликта интересов взято за основу из закона «О противодействии коррупции», а сокрытие информации об этом признается правонарушением. Официальное определение конфликта интересов, содержащееся в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ, не делится на какие-то виды, но если теоретизировать, то условно выделяется следующая классификация: реальный — ситуация уже возникла, и ее необходимо предотвратить; потенциальный — ситуация может возникнуть, и ее необходимо предупредить; мнимый — ситуация не возникла, но в общественном сознании поведение лица оценивается как получение личной выгоды. Поскольку речь идет о ситуациях, связанных с личной выгодой, то чаще всего конфликт интересов на государственной службе встречается при осуществлении следующей деятельности: —приватизация; —предпринимательство; —проведение торгов, госзакупок; —поступление и увольнение с должности. Понять, что такое конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, помогут примеры: —государственный служащий нанимает на работу или назначает на должность родственника, является членом конкурсной или аттестационной комиссии, которая проводит проверку в отношении знакомого, друга, члена семьи; —сам гражданин, его родные и близкие намереваются выполнять работу для организации, где работает госслужащий, и он участвует в принятии решения о привлечении их к работам; —гражданин или его родственники участвуют в выполнении оплачиваемой работы для филиала организации, в отношении которой госслужащий выносит решения, собирает и обрабатывает информацию или осуществляет другие функции госуправления; —владение вкладами, ценными бумагами в организации, на деятельность которой госслужащий влияет в связи с должностным положением; —участие в судебных разбирательствах в качестве судьи, если в конфликте замешаны родственники и знакомые, организации, которыми владеют близкие или в которых занимают должности; —выполнение служебных обязанности в отношении организации, где служащий работал до поступления на службу или куда собирается трудоустроиться; —использование информации, полученной в ходе работы, для получения денег, имущественных прав, выгод. При возникновении подозрений или явном существовании риска служащий обязан уведомить руководителя или его заместителя в письменной форме. Согласно ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», существуют такие способы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе: изменение служебного положения лица; самоотвод служащего от исполнения обязанностей; отвод служащего; отказ от выгоды; передача ценных бумаг в доверительное управление. За несообщение сведений о возможном или реальном конфликте интересов на государственной службе закон предписывает дисциплинарное наказание: —увольнение; —предупреждение; —выговор; —замечание. К участию в урегулировании конфликта интересов на государственной службе обязательно привлекается специальная комиссия, которая предусмотрена ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Деятельность комиссии регулируется Положением о комиссиях по урегулированию конфликтов интересов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821.В соответствии с данным документом перед комиссиями стоят 2 задачи: а) контроль за соблюдением служащими ограничений, требований и запретов, установленных в соответствии с занимаемой должностью; б) предупреждение коррупции. Комиссия образуется ведомственным правовым актом и формируется так, чтобы исключалась любая возможность возникновения конфликта интересов при принятии ими решения. Ведомство определяет и состав комиссии, и порядок ее работы. Состав комиссии: —заместитель руководителя госоргана, руководитель или иной работник кадровой службы; —представитель управления Президента Российской Федерации по противодействию коррупции; —представитель научной или образовательной организации, которая связана с государственной гражданской службой; —представитель общественной организации или профсоюза. Состав комиссии не менее чем на четверть состоит из граждан, не занимающих должности на государственной службе. Для проведения заседания комиссии необходимо основание: —предоставление руководителем результатов служебной проверки о несоблюдении госслужащим запретов и требований или о предоставлении им неполных, неверных сведений; —поступившее в кадровый отдел сообщение от бывшего работника о намерении трудоустроиться в коммерческой или некоммерческой организации либо о намерении выполнять оплачиваемую работу; —заявление госслужащего о невозможности предоставить необходимые сведения или выполнить требования и соблюсти запреты; —уведомление о личной заинтересованности от служащего. Таблица 2 Типовые ситуации конфликта интересов
Положения о комиссии разрабатываются каждым госорганом отдельно. Встречающиеся примеры конфликта интересов на государственной службе различаются в зависимости от конкретных функций служащего. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе определен федеральными законами «О противодействии коррупции» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от «О противодействии коррупции» государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов – ситуации, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей (возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц) и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Комиссия в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязана рассмотреть письменное обращение гражданина о даче согласия на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора, если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, а также проинформировать гражданина о принятом решении. Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы рассматриваемого требования, влечет прекращение трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг). Работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного выше, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Неисполнение работодателем данной обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Проверка соблюдения гражданином запрета на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского или муниципального служащего, и соблюдения работодателем условий заключения трудового договора или соблюдения условий заключения гражданско-правового договора с таким гражданином осуществляется в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Контрольные вопросы: 1. Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. 2. Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции. 3. Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции. 4. Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. 5. Порядок представления государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. 6. Контроль расходов государственных и муниципальных служащих. 7. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению правонарушений. 8. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе. 9. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе 10. Ограничения, налагаемые на гражданина, уволенного с государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора. Глава III. ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ 3.1. Понятие коррупциогенного фактора законодательства. Виды коррупциогенных факторов Коррупция как общественное явление обусловлено существованием коррупциогенных факторов в государстве и обществе, которые выступают ее правовыми предпосылками. Коррупциогенные факторы – условия, предоставляющие возможность для коррупции. Эти факторы могут быть объективными и субъективными относительно должностного лица, совершившего коррупционное правонарушение. Слово «коррупциогенный» (лат. «corrumpere» – растлевать и греч. «genes» – рождать) означает факторы, порождающие коррупцию, способствующие ее возникновению и развитию. И несмотря на то, что это явление известно еще с давних времен, долгое время о нем говорили в основном представители уголовно-правовой и криминологической науки. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» используется правовой термин «коррупциогенные факторы», который дефинирован как «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции». Исходя из данного определения, «коррупциогенные факторы» факторы можно разделить на две группы. Первая –коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: а) широта дискреционных полномочий– отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности (административное усмотрение). Именно поэтому субъекты правоприменительной деятельности обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты, где необходимо максимально исключить данный фактор, сузив до минимума возможность свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности. Широта дискреционных полномочий, закрепленная в нормативном правовом акте, требует анализа следующих вопросов: – сроки принятия решения субъектами правоприменительной деятельности; – условия принятия решения субъектами правоприменительной деятельности; – наличие дублирующих полномочий. Например: «В случае утраты действующей лицензии по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях». В данном случае необходимо установить конкретный срок выдачи дубликата лицензии. б) определение компетенции по формуле «вправе»– этот фактор является диспозитивным установлением возможности совершения органами государственной власти (органами местного самоуправления) действий в отношении граждан либо организаций. Многие правовые акты определяют компетенцию субъекта правоприменительной деятельности при помощи формулировок «допускается», «вправе», «возможно», «может». Данные формулировки характеризуют меру дозволенного поведения. Обязанность и право для субъекта правоприменительной деятельности связаны неразрывно, и образуют полномочие. Условия и порядок исполнения полномочий конкретизируется в нормативных правовых актах. Однако при воздействии коррупционных факторов разделение прав и обязанностей может привести к тому, что субъект правоприменительной деятельности сможет использовать полномочие только как право, то есть будет осуществлять свои полномочия по своему усмотрению, без выполнения соответствующих данному полномочию обязанностей. Определение компетенции по формуле «вправе» оценивают на коррупциогенность следующим образом: – если формула «вправе» содержится в действующем законодательстве, которое регулирует конкретное общественное отношение, то она может использоваться (дублироваться) и в подзаконных нормативных правовых актах применительно к этому же правоотношению. Однако следует учитывать, что если нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой, устанавливает обязанность субъекта правоприменительной деятельности совершить действие (воздержаться от него), а в нормативном правовом акте, имеющим меньшую юридическую силу, но применительно к этому же правоотношению, используется формулировка «вправе» – это необходимо рассматривать как противоречие закону и предмет правовой экспертизы; – право органа государственной власти, предусмотренное нормативными правовыми актами, должно рассматриваться в качестве обязанности его должностных лиц действовать в интересах соответствующего публично-правового образования. При этом, формулировка «вправе» может быть использована применительно к усмотрению соответствующего органа власти по выбору наиболее эффективного способа и порядка реализации, принадлежащего ему права и (или) его защиты. Попытка придать правотворческим органом в своем нормативном правовом акте термину «вправе» иного смысла должно рассматриваться как коррупциогенный фактор: – наличие в нормативном правовом акте формулировки «вправе» не является коррупционным фактором, если по результатам анализа совокупности правовых норм не нарушены права и интересы граждан, организаций и публично-правовых образований и не создано препятствий для их реализации; – формула «вправе» может предусматривать для субъекта правоприменительной деятельности несколько вариантов действия, каждому из которых соответствует регламентированные процедура и условия его совершения, которую он обязан соблюсти. Формулировка «вправе» рассматривается уже не в качестве права на совершение действия, а в качестве возможности выбора из предложенных вариантов действия в зависимости от установленных в правовом акте условий их совершения. В таком случае указанная формулировка не квалифицируется как коррупционный фактор, поскольку, субъект правоприменительной деятельности обязан сделать определенный выбор. Эксперт выявляет обстоятельства, при которых право субъекта правоприменительной деятельности в определенных правоотношениях и в целях обеспечения прав граждан и организаций преобразуется в его юридическую обязанность; в) выборочное изменение объема прав– возможность необоснованного установления исключений из общего порядка по усмотрению органов госвласти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Данный фактор является разновидностью рассмотренного выше коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий». Он может быть выявлен при анализе компетенции органов госвласти и местного самоуправления, определенной по формуле «вправе». Нормативные правовые акты должны в подавляющем большинстве случаев содержать единые для всех потребителей правила поведения. Однако, учитывая социальную направленность деятельности органов власти, а также возможность возникновения нестандартных ситуаций, они вправе в пределах своей компетенции устанавливать особый порядок реализации тех или иных прав для граждан и организаций. Поэтому само по себе установление разного рода исключений из общих правил не должно восприниматься как коррупциогенность. Однако предоставление льгот или применение особых правил, в любом случае, не должно зависеть от усмотрения правотворческого органа, а тем более от усмотрения правоприменителя. Указанные нормы не должны быть предназначены индивидуально для конкретных граждан и организаций. В нормативном правовом акте необходимо четко описывать категории субъектов, на которые распространяется действие принятого особого порядка. Коррупциогенным может быть установление запрета, а также предоставление государственному органу права устанавливать запреты или привилегии. Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного (муниципального) служащего. г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, которые могут привести к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа госвласти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; Понятия «бланкетные нормы» и «отсылочные нормы» используются для установления взаимосвязей правовых норм при толковании. Отсутствие нормативно закрепленного содержания этих терминов уже является коррупциогенным фактором, так как налицо применение не устоявшихся терминов. Согласно Большому юридическому словарю бланкетная норма – правовая норма, предоставляющая государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать нормы поведения, запреты и т.п., отсылочная норма права – это правовая норма, которая не содержит определенного правила поведения, а отсылает к правилу другой статьи данного или иного национального либо иностранного правового акта. Бланкетный способ – способ изложения норм права, предполагающий, что закрепленная в статье норма права содержит отсылку не к конкретному нормативному правовому предписанию – статье нормативного правового акта (как это характерно для отсылочного способа), а к другому нормативному правовому акту, отрасли права. Само по себе наличие бланкетных и отсылочных норм не делает нормативный правовой акт коррупционно опасным. Их существование неизбежно и оправдывается системным характером права, все отрасли и нормы которого взаимосвязаны, и законодательной техникой, требующей найти оптимальное соотношение между казуистичностью и абстрактностью. Одна из целей регулирования с помощью отсылочных и бланкетных норм состоит в унификации правового режима в соответствующих пределах. Но это достоинство превращается в недостаток, если при использовании отсылочных и бланкетных норм правотворческий орган вторгается в компетенцию иных правотворческих органов. Именно в этом случае можно вести речь о наличии коррупциогенного фактора. д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции– нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; Указанное нарушение имеет место при присвоении правотворческих полномочий, не принадлежащих данному правотворческому органу. При этом подобное нарушение должно рассматриваться в рамках правовой экспертизы нормативного акта, а не антикоррупционной, так как в данном случае речь идет о прямом нарушении правотворческим органом установленных законодательством иными нормативными правовыми актами пределов его собственной компетенции или компетенции иных правотворческих органов. е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона. Указанный коррупциогенный фактор является частной разновидностью уже рассмотренного коррупциогенного фактора «принятие нормативного правового акта правотворческим органом за пределами его компетенции». Отличие заключается в том, что ранее речь шла о случаях принятия правового акта, когда правотворческий орган прямо нарушает чужую правотворческую компетенцию, установленную нормативным правовым актам большей юридической силы. В данном же случае правотворческий орган предпринимает попытку нормативного регулирования либо той сферы деятельности, которая вообще не подлежит нормативному регулированию, либо той сферы, которая не относится к компетенции данного правотворческого органа, и не отрегулирована законом в данный момент времени. Правотворческий орган может при этом руководствоваться самыми благими намерениями, которые совершенно не влияют на снижение коррупциогенности18. ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка. Любой нормативный правовой акт должен иметь цели, ради достижения которых он принимается. А эксперту необходимо иметь в виду, что целью нормативного правового акта является надлежащее урегулирование сложившихся общественных отношений, необходимых для реализации прав граждан, организаций, публично-правовых образований в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа. Отсутствие целей нормативного правового акта, или же ложные цели порождают коррупционные риски, способствуют принятию «надуманных» актов, не отражающих реальных потребностей в правовом регулировании, что чаще всего, не отвечает интересам граждан и организаций. В данном случае эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы соответствующего нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Следует каждый раз в ходе анализа норм правового акта отвечать на вопрос, могут ли поставленные в нем цели быть достигнуты с помощью тех административных процедур, которые он устанавливает. Искажениями истинных целей нормативного правового акта (ложными целями) являются: – принятие нормативного правового акта в условиях действия другого правового акта, регулирующего аналогичное общественное отношение, (если данный правовой акт не отменяется); – содержание нормативного правового акта реально не направлено на достижение декларируемых им целей (в результате действия данного акта его цели остаются не достигнутыми); з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага). Само по себе закрепление административных процедур предоставления какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации предусмотрен именно такой порядок. Вторая группа –коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям: а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; В случаях, когда требования, например, в отношении перечня необходимых для предоставления документов, для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, возникновение коррупционных отношений неизбежно. Неопределенные требования – требования, содержащие неясные, неконкретные условия реализации права (например, получение информации в одном органе, как условие получения информации в другом органе без установления четкой и понятной последовательности действий заявителя). Трудновыполнимые требования – требования, предполагающие дополнительные физические, моральные или материальные затраты заявителя, несоответствующие характеру получаемой государственной (муниципальной) услуги и предполагаемому положительному эффекту от нее (например, требование предоставить информацию, которую сложно или невозможно получить и которая при этом не влияет на принятие решения о предоставлении государственной (муниципальной) услуги). Обременительные требования – требования, затрудняющие прохождение административных процедур и получения конечного результата оказания государственных (муниципальных) услуг за счет установления, например, необходимости гражданину предоставить информацию, которой государственный орган или орган местного самоуправления и так обладает. б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; Данный коррупциогенный фактор является разновидностью коррупциогенного фактора рассмотренного выше «отсутствие или неполнота административных процедур». Обязательная часть любого административного регламента и стандарта государственной (муниципальной) услуги – это регламентация прав граждан и организаций. Тем не менее, формулировка «злоупотребление правом заявителя» предполагает, что речь идет не о потенциальной возможности нарушения прав, а о конкретных умышленных действиях со стороны органов госвласти или органов местного самоуправления. В данном случае встает вопрос не только и не столько об устранении коррупциогенного фактора, а сколько о пресечении противоправных действий данных государственных органов (должностных лиц). Коррупциогенный нормативный правовой акт в данном случае характеризуется, тем, что в нем должна идти речь о предоставлении каких-либо прав гражданам и организациям в рамках реализации административных процедур, а также тем, что в нем должна создаваться возможность злоупотребления этими правами со стороны государственных (муниципальных) служащих, благодаря недостаточной их регламентации. Как правило, на наличие данного коррупциогенного фактора указывают: предоставление заявителю права свободно выбирать сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; предоставление заявителю права свободно выбирать способ совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; предоставление заявителю возможности устранять препятствия после подачи документов путем предоставления дополнительных или исправленных документов при отсутствии понятных и четко определенных условий совершения этих действий. в) юридико-лингвистическая неопределенность– употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности формулировок. Перед экспертом не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, но он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями. Неустоявшиеся термины – это термины, не имеющие широкого использования в правоприменительной деятельности, из-за отсутствия официального толкования или четкого нормативного закрепления общепринятой формулировки. В таких случаях чаще всего, речь идет о научных категориях, ещё пока не введенных в общественный оборот, таких как «нормативные договоры» или «официальная дата правового акта». Двусмысленные термины – термины, имеющие в правоприменительной деятельности несколько одновременно используемых формулировок, закрепленных в разных нормативных актах с разным объемом содержания. В качестве яркого примера можно привести термин «члены семьи», который по-разному трактуется в семейном и жилищном праве[59С.123]. |