Ануфриева Бекяшев международное право. Учебник ответственный редактор Заслуженный юрист рф, доктор юридическихнаук, профессор
 Скачать 5.52 Mb.
|
|
§ 2. Правовое регулирование международных коммерческих воздушных сообщений Под международными воздушными сообщениями (полетами) понимаются воздушные передвижения летательных аппаратов с пересечением государственных границ более чем одной страны. Осуществляемая в процессе таких передвижений транспортировка пассажиров и других объектов классифицируется в качестве международной перевозки. Лежащий в основе правового режима воздушной навигации принцип полного и исключительного суверенитета государств над их территорией предполагает, что пересечение иностранным летательным аппаратом государственной границы какой-либо страны может быть осуществлено только по получении от ее компетентных властей разрешения, испрашиваемого в надлежащем порядке. Разрешительный порядок международных полетов, вытекающий из преобладающей международной практики, а также из ряда положений Конвенции 1944 г., означает, в частности, что пересечение летательным аппаратом воздушной границы иностранного государства в нарушение установленных на этот счет процедур может служить основанием для использования в отношении этого летательного аппарата мер, применяемых к нарушителям государственной границы. После влета в пределы государственной территории иностранного государства воздушное судно в течение всего времени нахождения в ее пределах должно строго соблюдать условия, установленные законодательными актами данной страны. Это касается требований, относящихся к самому летательному аппарату, его экипажу, пассажирам, перевозимым грузам, багажу и почте. При этом согласно ст. 11 Чикагской конвенции соответствующие требования применяются к воздушным судам всех государств без различия их национальной принадлежности, т. е. на недискриминационной основе. Конкретно указанные требования касаются порядка прибытия, пребывания и отправления воздушного судна, паспортного, таможенного, иммиграционного, валютного, санитарного, карантинного контроля. Предусматриваются положения, направленные на регулирование полетов иностранных воздушных судов над определенными зонами данной страны (например, над пограничной зоной), указываются точные маршруты следования, места посадки, высота полета и т. д. Устанавливается уголовная, административная и гражданская ответственность за нарушение перечисленных требований и за ущерб, причиненный во время нахождения воздушного судна на. территории данной страны. Национальным законодательством и соответствующими положениями Чикагской конвенции (ст. 16 и 29) закреплено требование об обязательном наличии на воздушном судне, прибывающем в иностранное государство или убывающем из него, ряда официальных и действительных (не просроченных) документов. К их числу отнесены свидетельство о регистрации летательного аппарата в государстве флага, удостоверение о годности воздушного судна к полетам, свидетельство о наличии у каждого из членов экипажа необходимой профессиональной подготовки. Должны также иметься бортовой журнал, разрешение на пользование бортовой радиостанцией, список фамилий пассажиров с указанием пунктов их посадки (отправления) и следования (места назначения), манифест и подробная декларация на груз. В части осуществления во время международных полетов коммерческой деятельности за невоенными воздушными судами может признаваться одна из следующих возможностей полетов, именуемых «свободами воздуха», фиксируемых двусторонними соглашениями государств:
Перечисленные права могут предоставляться воздушным судам не только государства их регистрации, но и (в случае сдачи воздушного судна в аренду) государства-эксплуатанта, которое в таком случае самостоятельно будет вступать в договорные отношения по поводу коммерческих прав таких судов. Наделение летательных аппаратов, принадлежащих иностранным авиапредприятиям, любой из перечисленных «свобод воздуха» производится на условиях упоминавшегося выше принципа взаимности и детализируется в двусторонних соглашениях, заключаемых заинтересованными государствами по проформе, включенной в Чикагскую конвенцию. Необходимо принимать во внимание, что содержащееся в этом документе положение (ст. 7) утверждает за каждым государством «право отказывать воздушным судам других Договаривающихся государств в разрешении принимать на борт на его территории пассажиров, почту и груз, перевозимых за вознаграждение или по найму и имеющих другой пункт назначения в пределах его территории. Каждое Договаривающееся государство обязуется не вступать ни в какие соглашения, которые специально предоставляют какому-либо другому государству или авиапредприятию какого-либо другого государства любую такую привилегию на исключительной основе, и не получать такой исключительной привилегии от любого другого государства». Это положение трактуется специалистами как запрещение каботажных международных воздушных перевозок1. В то же время в ряде источников справедливо Международное право: учеб. 2-е изд. / отв. ред. Ю. М. Колосов и В. И. Кузнецов. М., 1998. С. 546. указывается на существование и развитие такой практики в рамках Европейского союза, где «произошло деление восьмой "свободы воздуха" на восьмую и девятую», из которых последняя представляет собой внутреннюю перевозку, выполняемую по маршруту, проходящему исключительно на территории государства, предоставляющего это право1, тогда как восьмая свобода предполагает воздушную каботажную перевозку с полетом (залетом) в пределы территории какого-либо сопредельного (третьего) государства. Следует еще раз подчеркнуть, что в соответствии с принципом полного и исключительного суверенитета государства над его воздушной территорией предоставление иностранному летательному аппарату любого или любых из перечисленных коммерческих транспортных сообщений, как и прав на осуществление самих полетов в указанных пределах, является его неоспоримой прерогативой. Реализация такого правомочия осуществляется, с одной стороны, на базе положений национального законодательства соответствующей страны, а с другой стороны, посредством установления заинтересованными государствами двусторонней договоренности. Подобные договоренности, фиксируемые в особых межгосударственных соглашениях, могут классифицироваться по следующим категориям: а) соглашение «Чикагского типа» — типовое соглашение о времен- ных воздушных маршрутах, образец которого был разработан в рамках ИКАО, воспроизводящее основные принципы Чикагской конвенции 1944 г. Такое соглашение закрепляет обязательство сторон, во-первых, установить между двумя государствами международные гражданские воздушные маршруты и линии и, во-вторых, дать четкое описание таковых с указанием аэропортов посадки и перечня конкретных прав коммерческого характера («свобод воздуха»), предоставляемых летательным аппаратам друг друга. Соглашение должно содержать четкое указание на то, какие авиакомпании стран-контрагентов допускаются к эксплуатационной деятельности на устанавливаемых воздушных маршрутах и линиях, а также подтверждать, что каждая из допускаемых к эксплуатационной деятельности авиакомпаний соответствует применимым национальным нормативным предписаниям данного государства и требованиям его компетентных властей. Особо в подобных соглашениях должны оговариваться отказ каждой из сторон от дискриминации в отношении аэропортовых сборов, таможенных пошлин, налогов, вопросы о взаимном безусловном соблюдении законов и правил государства-контрагента, о признании конвенционных документов и пилотских свидетельств; б) соглашение «Страсбургского типа» — типовое соглашение адми- нистративной и финансово-технической направленности, отличающееся от соглашений «Чикагского типа» в основном использованием ряда но- вых терминологических формул («договорные линии», «назначенные Талалаев А. Н. Международное право: учеб. М., 1999. С. 460. предприятия» и др.) и введением дополнительных положений о согласовании тарифов, свободном переводе доходов, образующихся в процессе эксплуатации воздушных линий, а также о порядке проведения консультаций между национальными ведомствами гражданской авиации договаривающихся сторон; в) соглашение «Бермудского типа» — типовое соглашение, учитывающее основные положения соглашений «Чикагского типа» и, в целях пресечения недобросовестной конкуренции в области организации воздушных перевозок, детально регламентирующее условия эксплуатации воздушных линий, особенно в части установления тарифов и распределения объемов перевозок с их утверждением национальными ведомствами гражданской авиации государств-контрагентов. Усовершенствованная в 1977 г. данная форма соглашения («Бермуды-2») предусматривает гибкую систему тарифов и вводит критерий зависимости между частотой движения воздушных судов, их вместимостью (емкостью) и возможностью использования различных договорных линий. Современная, в том числе российская, практика регулирования международных воздушных сообщений на двусторонней основе развивается в направлении комплексного использования всех вышеперечисленных конвенционных форм, т. е. использования их положений с учетом особенностей, характерных для конкретных стран, специфических ситуаций и т. д. (mutatis mutandis). § 3. Роль международных организаций в регулировании деятельности международной гражданской авиации Наиболее представительной по числу членов (более 180 стран) и авторитетной из межгосударственных организаций, связанных с деятельностью международной гражданской авиации, является упоминавшаяся ИКАО, представляющая собой подлинный центр универсального сотрудничества заинтересованных стран по всем вопросам в данной области международных отношений. Созданная на основе положений Чикагской конвенции 1944 г., она с 1947 г. осуществляет исследования, разработку и совершенствование стандартов, правил, регламентов, призванных обеспечивать безопасное и упорядоченное развитие гражданской авиации, надежность и экономичность воздушно-транспортных сообщений. В целом миссия ИКАО состоит в организации и координации международного сотрудничества в деле практического использования в глобальном масштабе воздушного пространства, как международного, так и национального, гражданской авиацией. Для вступления в ИКАО государство должно направить депозитарию Чикагской конвенции, которым уполномочено быть правительство США, уведомление о своем присоединении к этому многостороннему договору. По прошествии тридцати дней с момента получения депозитарием такого уведомления, о чем одновременно оповещаются все другие участники Организации, присоединение считается вступившим в силу, а государство-претендент становится полноправным участником ИКАО. Членство в ИКАО прекращается через двенадцать месяцев после того, как соответствующее государство-член известит депозитарий о денонсации им Чикагской конвенции. Прекращение членства может осуществиться также автоматически — при исключении государства из состава членов Организации Объединенных Наций, если, однако, Генеральная Ассамблея ООН при этом не выскажется за сохранение членства этой страны в ИКАО. В случае невыполнения государством — членом ИКАО своих финансовых обязательств перед нею его членство может быть приостановлено. Главным из центральных органов ИКАО является созываемое один раз в три года либо на чрезвычайные сессии общее собрание ее членов — Ассамблея, к участию в заседаниях которой в качестве наблюдателей могут быть допущены представители любой другой заинтересованной международной организации, а также государств, не являющихся членами ИКАО. В число функций Ассамблеи ИКАО входит определение направлений деятельности Организации в целях развития международной гражданской авиации и упорядоченного использования международного воздушного пространства. Ее прерогативой является формирование главного исполнительного органа ИКАО — Совета, рассмотрение и утверждение его отчетов и трехлетних программ его деятельности. Обычно решения Ассамблеи принимаются простым большинством голосов государств-членов, присутствующих на заседании, кроме решений о созыве чрезвычайных сессий, когда необходимо, чтобы за такое решение было подано не менее 20% голосов. Решения об одобрении предлагаемых Советом поправок к Чикагской конвенции могут приниматься двумя третями голосов государств-членов, а о перенесении местонахождения штаб-квартиры ИКАО, в настоящее время находящейся в Монреале (Канада), — квалифицированным большинством голосов в три пятых представителей государств-членов. Постоянно действующим органом ИКАО является Совет Организации, обязанный обеспечивать непрерывность работы всей этой межгосударственной структуры в промежутках между сессиями ее Ассамблеи, которой он подотчетен и перед которой несет ответственность за исполнение возложенных на него полномочий. Этот исполнительный орган формируется из тридцати представителей государств — членов ИКАО, избираемых Ассамблеей тайным голосованием из числа кандидатов, выдвинутых правительствами стран, играющих ведущую роль в организации и эксплуатации воздушного транспорта, а также вносящих существенный вклад в предоставление аэронавигационных услуг и средств обслуживания международной гражданской авиации. При этом должен обеспечиваться принцип справедливого географического представительства, в соответствии с которым в данном органе могло бы обеспечиваться постоянное участие государств всех географических регионов. Важным требованием, установленным в отношении кандидатур членов Совета ИКАО, является отсутствие у каждого из них финансовой заинтересованности и активного участия в деятельности какого-либо авиатранспортного предприятия — эксплуатанта международных воздушных линий. Функции Совета ИКАО включают разработку и принятие стандартов и рекомендаций, оформляемых в виде приложений к Чикагской конвенции, выполнение рекомендаций Ассамблеи и представление ей отчетов о своей деятельности. Он также обязан доводить до сведения Ассамблеи информацию о фактах нарушения государствами — членами ИКАО положений Конвенции, разрешать споры между ними относительно толкования и применения ее отдельных положений, если такие споры не могут быть разрешены ими самими. Совет управомочен определять правила процедуры собственной работы и работы создаваемых им вспомогательных органов — комитетов и комиссий, издавать статистические сборники, отражающие состояние и тенденции развития международной гражданской авиации. Наконец, Совет управомочен распоряжаться финансами ИКАО, образующимися из поступлений в ее фонды членских взносов и в результате издательской деятельности. В целях обеспечения нормальной работы ИКАО, всех ее основных и вспомогательных органов создан постоянный рабочий (административный) орган — Секретариат Организации. Из числа других наиболее важных вспомогательных органов ИКАО следует назвать созданные ее Советом Аэронавигационную комиссию, Авиатранспортный комитет, Юридический и Финансовый комитеты, Комитет по незаконным вмешательствам в деятельность гражданской авиации. На эти органы возлагается рассмотрение предлагаемых поправок к Конвенции и разработка новых стандартов и технико-эксплуатационных рекомендаций, изучение экономических и коммерческих аспектов деятельности гражданской авиации в части осуществления ею международных перевозок, дача Совету рекомендаций и консультаций по вопросу толкования и изменения положений учредительного документа Организации, по проблемам международного воздушного права, подготовка проектов различного рода международных соглашений. Ими готовятся рекомендации Совету относительно оптимизации финансовой деятельности ИКАО, осуществляется контроль за правильным расходованием ее средств, рассматриваются вопросы борьбы с незаконным захватом воздушных судов, саботажем, вооруженными нападениями и др. В целях организации межгосударственного сотрудничества по регулированию деятельности международной гражданской авиации в региональных рамках учреждены и эффективно действуют несколько межправительственных структур. Так, в Европе функционируют: — Европейская конференция гражданской авиации (ЕКАК) (от английского ее наименования — European Civil Aviation Conference), дислоцирующаяся в Страсбурге и занимающаяся изучением проблем воздушного транспорта Западной Европы, содействующая координации соответствующей деятельности стран региона, более эффективному использованию и развитию международного невоенного воздухоплавания, сотрудничеству с ИКАО. О плодотворности работы ЕКАК свидетельствует тот факт, что под ее эгидой разработано и принято упоминавшееся Типовое соглашение о воздушных сообщениях («Страсбургекий тип»), Многостороннее соглашение о сертификатах летной годности на импортируемые воздушные суда 1960 г., Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях 1956 г., ряд рекомен- дательных документов по использованию государствами — участниками Конференции формальностей при составлении документов на перевозку пассажиров, багажа, грузов и почты. Важным направлением работы ЕКАК является стандартизация требований к новому авиационному оборудованию, системам навигации и связи; — Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации (Евроконтроль) со штаб-квартирой в Брюсселе, созданная в результате заключения Конвенции о создании таковой в 1960 г. Ее задача состоит в предупреждении и предотвращении столкновений в воздухе военных и гражданских летательных аппаратов, а также в совершенствовании управления воздушным движением над территорией Западной Европы. Практическая работа этой межправительственной организации заключается в разработке унифицированных правил полетов и деятельности наземных аэронавигационных служб, в выработке рекомендаций относительно корректировки региональных аэронавигационных планов, принятых ИКАО, и определении зон обслуживания полетной информацией. В роли исполнительного органа Евроконтроля выступает специально созданное Агентство по безопасности аэронавигации, в котором представлены все государства — члены Евроконтроля. На Агентство возложено руководство полетами в воздушном пространстве до высоты 7200 м (так называемое «нижнее воздушное пространство»), дача через национальные центры управления воздушным движением инструкций и полетной информации пилотам, сотрудничество с заинтересованными государствами в поисковых мероприятиях по обнаружению пропавших самолетов и оказание помощи летательным аппаратам, терпящим бедствие. В рамках Евроконтроля учрежден арбитражный суд для разрешения споров, возникающих между государствами-участниками, а также между ними и самой Организацией. Решения такого арбитража имеют окончательную силу и обжалованию не подлежат. Сотрудничество Евроконтроля с ИКАО и некоторыми европейскими государствами, не являющимися членами Организации (например, со скандинавскими странами), осуществляется на основе специально заключаемых соглашений. На Африканском континенте организация сотрудничества в области гражданской авиации осуществляется действующей с 1969 г. Африканской комиссией гражданской авиации (АФКАК) со штаб-квартирой в Аддис-Абебе и Агентством по обеспечению безопасности аэронавигации в Африке и на Мадагаскаре (АСЕКНА), созданным в 1959 г., со штаб-квартирой в Дакаре (Сенегал). Функционирующие на основе принципов открытого для всех стран региона членства обе эти организации призваны выполнять следующие профилирующие задачи:
Обе организации имеют статус межгосударственных учреждений и в качестве международных юридических лиц могут самостоятельно сотрудничать с другими подобными структурами, с другими субъектами международного права, в том числе с государствами, не являющимися членами АФКАК и АСЕКНА. Решения, принимаемые в рамках АФКАК, по своему правовому характеру представляют собой рекомендательные документы, нуждающиеся в последующем одобрении со стороны государств-членов. В рамках АСЕКЕГА решения, принимаемые ее главным органом — Административным советом, имеют обязательную силу с момента их принятия и специального одобрения государствами-членами не требуют. Главным органом АФКАК является Пленарная сессия стран-членов, созываемая один раз в два года. Административный совет АСЕКНА собирается на свои заседания один раз каждые три месяца. На латиноамериканском континенте решение вопросов сотрудничества в области международной гражданской авиации осуществляется на межгосударственном уровне в основном Центральноамериканской организацией по обслуживанию аэронавигации (КОКЕСНА), начавшей свою деятельность в 1961 г. Ее задача состоит в непосредственном обеспечении в соответствии с региональным планом ИКАО управления воздушным движением над территориями государств региона. Свои услуги данная Организация предоставляет не только государствам-членам, но и зарегистрированным в них юридическим лицам, а также частным лицам, имеющим их гражданство и владеющим летательными аппаратами. Управление воздушным движением КОКЕСНА осуществляет на основе регламентов, действующих в контролируемом ею воздушном пространстве. Инструкции, даваемые ее службами по запросам эксплуатан-тов или же по собственной инициативе, обязательны для выполнения командирами летательных аппаратов. Организация управомочена информировать компетентные власти государств-членов о случаях нарушения правил воздушного движения. Сама она обязана учитывать и соблюдать правила, установленные законодательством этих государств и относящиеся к использованию воздушного пространства таковых. Руководящий орган КОКЕСНА — Административный совет, формируемый из представителей государств-участников на паритетной основе. Совет управомочен принимать решения по широкому кругу вопросов, включая изменение учредительного документа Организации — ее Устава, прием новых членов, получение и погашение займов. Все такие решения для их принятия требуют единогласия всех членов Совета. Помимо КОКЕСНА в Латиноамериканском регионе с 1973 г. действует Латиноамериканская комиссия гражданской авиации (ЛАКАК), образованная четырнадцатью расположенными здесь государствами, включая центральноамериканские страны и Мексику. Основная задача Комиссии состоит в координации деятельности воздушного транспорта стран-членов на основе сбора, систематизации и распространения статистической информации о международных воздушных сообщениях в регионе по пунктам отправления, назначения и транзитных перелетов, исследования общей ситуации на рынке услуг в области воздушных перевозок, практики установления тарифов, разработки рекомендаций относительно их применения, планирования мероприятий по развитию и расширению сотрудничества, особенно в части создания государствами-членами собственных внутренних механизмов обеспечения единообразного применения и соблюдения тарифов, применения в необходимых случаях соответствующих санкций. Главный орган ЛАКАК — Ассамблея, в которой представлены все государства-члены. На нее возложены функции по утверждению рабочей программы Организации и принятию обязательных к исполнению странами-участницами резолюций и рекомендаций в случае их одобрения этими странами. Обеспечение текущей деятельности ЛАКАК осуществляется Исполнительным комитетом Организации, ведущим сбор вышеупомянутых статистических данных, обсуждающим финансовые вопросы и формирующим ее бюджет. Развитию сотрудничества в области международной гражданской авиации практически всех стран Лиги арабских государств посвящена деятельность основанного в 1965 г. Совета гражданской авиации стран этой группы (КАКАС). Его работа, ведущаяся в сессионном порядке (раз в год), направлена на обеспечение координации и обмена опытом, изучение международных стандартов и рекомендованной практики ИКАО, на организацию научных исследований в различных областях деятельности международной гражданской авиации. Совет наделен правом урегулирования споров и разногласий между государствами — членами КАКАС по вопросам практической работы стран и конкретных эксплуатантов в области гражданской авиации, по оказанию помощи в области технической и в части подготовки специалистов по обслуживанию самолетного парка и других служб, существующих в данной области. активе КАКАС должна быть отмечена разработка проекта унифицированных нормативных актов гражданской авиации государств региона, в рамках которых в числе прочего отражены положения о предотвращении незаконных актов, угрожающих безопасности гражданской авиации, определены правомочия командира и других членов экипажей гражданских воздушных судов. Сотрудничество в области регулирования деятельности гражданской авиации между странами — бывшими союзными республиками СССР осуществляется преимущественно на основе двусторонних соглашений. Однако все такие соглашения учитывают в качестве базовых положения Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства от 21 декабря 1991 г. В соответствии с этим документом был провозглашен подвергшийся затем обоснованной критике специалистов-международников тезис «единого воздушного пространства» государств — членов Содружества, что не сообразовалось ни с принципом государственного суверенитета в отношении воздушной территории каждой страны, ни с реальной последующей практикой в этой области. Необходимую корректировку в этот вопрос внесло заключенное вскоре (15 мая 1992 г.) Соглашение об использовании воздушного пространства госу- дарств — членов СНГ, которое закрепило все установившиеся в международной практике принципы использования гражданской авиации в международных сообщениях. С учетом его положений был образован и функционирует в качестве координирующего органа Межгосударственный авиационный комитет (МАК). Важным элементом деятельности МАК является разработка проектов соглашений о сотрудничестве в сфере развития и поддержания международных воздушных сообщений между странами СНГ и государствами Западной Европы, Америки, Азии и Африки. Об эффективности работы МАК свидетельствует, в частности, тот факт, что рекомендованные им системы сертификации авиационной техники и стандарты восприняты практически всеми странами — членами СНГ и в результате включения таковых в заключаемые ими соглашения получили статус международных. Контрольные вопросы и задания
10. Какие международные межгосударственные организации участ- вуют в регулировании коммерческого воздухоплавания в различных ре- гионах земного шара? Литература Большой юридический словарь. 2-е. изд. / под ред. А. Я. Сухарева и В. Е. Крутских. М., 2000. Словарь международного права / ред. коллегия: Б. М. Клименко, В. Ф. Петровский, Ю. М. Рыбаков. М., 1982. Словарь международного воздушного права / отв. ред. Ю. Н. Малеев. М., 1988. Бордунов В. Д. Правовой механизм деятельности международных авиационных организаций. М., 1989. Бордунов В. Д., Котов А. И., Малеев С. Н. Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов. М., 1988. Верещагин А. Н. Международное воздушное право. Проблемы международно-правового регулирования воздушных сообщений. М., 1966. Грязное В. С. Международные авиаперевозки (Правовые вопросы). М.,1982. Дежкин В. Н. Правовое регулирование международных воздушных сообщений. М., 1987. Курс международного права: в 7 т. М., 1992. Т. 5. Малеев Ю. Н. Международное воздушное право. Вопросы теории и практики. М., 1986. Малеев Ю. Н. Воздушный кодекс Российской Федерации и международное право // Московский журнал международного права. 1997. № 4. МалеевЮ. //., Подберезный В. А. Полет без посадки. М., 1996. Мезенцев А. В. Современные международно правовые вопросы управления воздушным движением // Московский журнал международного права. 1997. № 2. Международное воздушное право / отв. ред. А. П. Мовчан. М., 1980-1981. Кн. 1 и 2. Подберезный В. А. Через «открытое небо* к «открытому воздушному пространству» // Московский журнал международного права. 1993. № 2. Сапрыкин Ф. И. Международно-правовые проблемы использования воздушного пространства государств — участников СНГ // Московский журнал международного права. 1993. № 4. СапрыкинФ.И.Правовой режим воздушного пространстваучастни-ков СНГ // Московский журнал международного права. 1996. № 4. |