Волков Основы Землеустройства. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений
 Скачать 1.78 Mb.
|
|
Глава 9. Особенности землеустройства различных территорий 9.1. Землеустройство сельскохозяйственных организаций Продуктивная земля в сельскохозяйственных предприятиях (организаци- ях) выступает в качестве главного средства производства, поэтому основная за- дача их землеустройства заключается в организации рационального ее исполь- зования и охраны, в таком устройстве территории и развитии производства, ко- торые бы способствовали неуклонному повышению плодородия почв, выпол- нению бизнес-планов хозяйств и росту экономической эффективности всей их деятельности. С этой целью при землеустройстве сельскохозяйственных организаций производят агроэкологическую оценку территории, эколого-ландшафтное мик- розонирование, внутрихозяйственную оценку земли, на базе которых оценива- ют производственный потенциал земли, разрабатывают предложения по со- вершенствованию внутрихозяйственной специализации, сочетанию отраслей, составу угодий, намечают мероприятия по трансформации и улучшению зе- мель, планируют урожайность сельскохозяйственных культур, комплекс проти- воэрозионных мероприятий, устраивают угодья и севообороты, то есть осу- ществляют полный комплекс мер, относящихся к внутрихозяйственному зем- леустройству. С землей в сельскохозяйственных организациях связаны и другие сред- ства производства, размещение которых определяется особенностями террито- рии, системой расселения, требованиями технологии и организации производ- ства. К ним относятся хозяйственные центры, дороги, скотопрогоны, каналы, многолетние продуктивные насаждения, источники орошения и т.д. Поэтому при землеустройстве сельскохозяйственных организаций осуществляют разме- щение этих элементов устройства территории: намечают места строительства производственных центров (ферм, летних лагерей, полевых станов и др.), вы- бирают участки орошения и осушения земель, закладки садов, ягодников, вино- градников, проектируют строительство дорог и т. д. 164 За годы земельной реформы (1991-2011 гг.) коренным образом измени- лись условия и характер деятельности сельскохозяйственных организаций. В большинстве из них проведены приватизация и перераспределение земель. Приусадебные, прилегающие к населенным пунктам земли переданы в ведение сельских администраций (муниципальных образований). На территории ряда сельскохозяйственных организаций организованы крестьянские (фермерские) хозяйства, часть земель бывших колхозов и совхозов изъята в фонд перерас- пределения, а сами хозяйства реформированы. В результате разделения земель на доли сельскохозяйственное производство ведется на территориях, имеющих различный правовой статус: находящихся в собственности или аренде сельско- хозяйственной организации, невостребованных или переданных собственника- ми земельных долей на различном праве, арендованных у органов местного са- моуправления и переданных в пользование. В аграрном секторе возникли малое, среднее и крупное сельскохозяй- ственные производства, экономически взаимодействующие. Происходит объ- единение интересов личных подсобных хозяйств и сельскохозяйственных орга- низаций. Важнейшая предпосылка эффективной организации территории, создания за счет этого условий для устойчивого экономического развития предприятий и рационального природопользования - учет разнообразия природных и эконо- мических условий, агроэкологического потенциала земель и интенсивности производства. Это стратегическая задача землеустройства и одно из важнейших направлений его развития в агропромышленном комплексе. Значительное сокращение инвестиций в сельскохозяйственное производ- ство, внесения удобрений, средств защиты растений резко повысили значи- мость учета природных факторов производства и перехода к агроэкологически обоснованному адаптивному землеустройству, а через него – к экологически чистому сельскохозяйственному производству. В настоящее время необходимо такое устройство территории сельскохозяйственных организаций, которое обеспечит достижение наибольшей отдачи земель различного природного каче- 165 ства за счет агроэкологически дифференцированного их использования, есте- ственных источников плодородия сельскохозяйственных угодий. Новый характер и содержание землеустройства сельскохозяйственных организаций обусловливаются следующими причинами: - территория в границах реорганизованного или изменившего свой статус сельскохозяйственного предприятия в связи с появлением множества земель- ных собственников и посторонних землепользователей становится объектом сначала межхозяйственного, а затем внутрихозяйственного землеустройства; - требуется решение не только организационно-территориальных вопро- сов, связанных с образованием новых и упорядочением существующих земле- пользований, разграничением и перераспределением земель, но и правовых во- просов (установление правового режима и условий использования земель, оформление прав на землю, создание условий для регулирования внутрихозяй- ственных земельных отношений и т.д.); - в основе межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства должна лежать агроэкологическая оценка территории, ее пригодности для ве- дения сельскохозяйственного производства, так как часть земель должна быть изъята из оборота, законсервирована и не включаться в перераспределение из- за загрязненности, зараженности и деградации; - повышаются информационная значимость и потребность в землеустрой- стве как механизме регулирования внутрихозяйственных земельных отношений при внутрихозяйственных расчетах, установлении дивидендов на земельные доли, определении размеров арендной платы и т. д. Таким образом, землеустройство сельскохозяйственных организаций усложняется, становится комплексным не только по содержанию, но и по ви- дам, требует новых подходов. 9.2. Землеустройство в городах и других населённых пунктах Города и другие населённые пункты представляют собой территории, находящиеся под застройкой, площадями, улицами, промышленными зонами, коммуникациями, лесами, парками, скверами, бульварами, водоемами и пред- 166 назначенные для застройки и развития населённых пунктов. На их территории имеются земельные участки, отнесённые в соответствии с градостроительными регламентами к жилым, общественно-деловым, производственным, рекреаци- онным, сельскохозяйственными и другим территориальным зонам (ст. 85 Зе- мельного Кодекса Российской Федерации). Правилами землепользования и застройки, которые являются документом градостроительного зонирования, устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, представляющие собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны, виды размещенного использования земельных ресурсов Зонирование городской территории регули- руется Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ. Планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в схемах и документах территориального планирования. Задачи землеустройства в пределах городов и других населенных пунктов сводятся к проведению землеустроительных мероприятий совместно с осу- ществлением градостроительной деятельности. Землеустроительная и градостроительная документации соответствую- щих уровней должны дополнять друг друга. Землеустроительные работы в го- родах и других поселениях включают: - проведение инвентаризации земель населенных пунктов и их границ; - установление границ территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, а также частей указанных территорий и зон, как объектов землеустройства; - землеустроительное обеспечение работ по разработке генеральных пла- нов населённых пунктов и планировке территорий; - разработку планов земельно-хозяйственного устройства не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель населенных пунктов; 167 - разработку проектов межевания земель; - землеустроительное обеспечение постановки земельных участков, нахо- дящихся в черте населенных пунктов, на государственный кадастровый учет; - землеустроительное обеспечение установления и закрепления в натуре (на местности) границ населенных пунктов, определяемых генеральным планом городского округа, поселения; схема территориального планирования муници- пального района; - формирование земельных участков как объектов недвижимости при предоставлении (продаже), изъятии (выкупе), совершении сделок; установле- ние ограничений и обременении (сервитутов) в использовании земель; - составление специальных тематических карт (атласов) состояния и ис- пользования городских земель. Планы земельно-хозяйственного устройства земель городов и поселков должны разрабатываться, как правило, одновременно с генеральными планами городских округов, поселений. Проекты межевания земель разрабатываются в составе проектов плани- ровки частей городских и других поселений, кварталов микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и других поселений и являются основанием для определения и закрепления границ земельных участков в нату- ре (на местности). 9.3. Землеустройство в районах Крайнего Севера Особенности землеустройства в районах традиционного образа жизни ко- ренных малочисленных народов Севера, Сибири, и Дальнего Востока Россий- ской Федерации (далее – в районах Крайнего Севера) определяются природны- ми особенностями конкретной территории и условиями использования земель. Крайний Север отличается не только экстремальными условиями проживания населения, но и тем, что на одной территории осуществляются как традицион- ные виды хозяйственной деятельности, так и разработка, добыча полезных ис- копаемых. 168 Традиционное природопользование многофункционально. Одна и та же территория может в течение года использоваться под оленьи пастбища, охот- ничьи угодья, сбор дикорастущих растений, рыбный промысел. Ценность уго- дий определяется экономическими выгодами. Многоцелевое и крупномасштабное освоение районов Крайнего Севера для нужд нефтегазового комплекса сопровождается нанесением значительного ущерба земельным ресурсам, в результате чего идут уничтожение и деградация оленьих пастбищ, охотничьих и промысловых угодий, являющихся основой жизнедеятельности коренных народов. Это влияет на процесс земельных пре- образований, формирование многоукладной экономики, внедрение новых форм хозяйствования на земле. Для устранения негативных явлений, наведения по- рядка в использовании земель большое значение имеет землеустройство. В ближайшей перспективе в районах Крайнего Севера необходимо осу- ществить следующий комплекс землеустроительных работ: - перейти от отдельных видов работ по изучению состояния и оценке зе- мель к ресурсной их оценке, что позволит установить продуктивность оленьих пастбищ, охотничьих, других возобновляемых биологических ресурсов, необ- ходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочислен- ных народов на определенной территории; - провести инвентаризацию всех земель, и в первую очередь нарушенных при разработке месторождений полезных ископаемых и выведенных из обработки в результате хозяйственной деятельности нефтегазового комплекса; - разработать схемы использования и охраны земельных ресурсов как в целом на территории Крайнего Севера, так и по отдельным регионам, в кото- рых провести разграничение использования земель по категориям и отраслям экономики, выделить особо охраняемые природные территории, земли тради- ционного природопользования и т. д.; - подготовить проекты межхозяйственного землеустройства и реоргани- зации оленеводческо-промысловых хозяйств, создания общинно-родовых хо- зяйств; 169 - разработать проекты внутрихозяйственного землеустройства оленевод- ческо-промысловых и общинно-родовых хозяйств. Для своевременного и качественного проведения землеустроительных работ необходимо перейти к использованию планово-картографических мате- риалов более крупного масштаба. В этих целях следует разработать соответ- ствующую технологию получения картографических материалов масштаба не менее 1:50000 на больших площадях. Необходимы методы обследования зе- мель с применением космических снимков, методов дистанционного зонирова- ния Земли и других, позволяющих с необходимой точностью и наименьшими затратами в оптимальные сроки выполнять работы по изучению земельных и биологических ресурсов Крайнего Севера. 9.4. Землеустройство в регионах с негативными явлениями в состоя- нии земель Опыт землеустроительного проектирования показывает, что в регионах, где наблюдаются негативные явления в состоянии и деградация земель (водная и ветровая эрозии, подтопление, заболачивание, иссушение, засоление, опусты- нивание, загрязнение отходами производства, химическими и радиоактивными веществами и др.), неприемлемы традиционные решения. Здесь к разработке проектов землеустройства предъявляют иные требования. В основе проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства должна лежать эколого-хозяйственная или иная специальная оценка территории, определяю- щая уровень ее пригодности для ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, строительства, или непригодность, где требуется консерва- ция земель. В регионах с негативными явлениями в состоянии земель проводятся следующие землеустроительные работы: - специальные обследования земель с выявлением (уточнением) и оцен- кой негативных явлений, составлением тематических карт (атласов); - эколого-хозяйственное, агроэкологическое и эколого-ландшафтное рай- онирование (зонирование) территории; 170 - определение особого режима и условий землепользования с составлени- ем дежурных карт границ земель, ограниченных в использовании и обременен- ных правами иных лиц (сервитутами); - разработка схем защиты земель от водной и ветровой эрозии, деграда- ции, их консервации и восстановления; - разработка системы мероприятий по сохранению и улучшению природ- ных ландшафтов, восстановлению и повышению плодородия почв, ликвидации вторичного засоления и заболачивания, опустынивания, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами; - составление проектов внутрихозяйственного землеустройства сельско- хозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств на эколого- ландшафтной основе с внедрением почвозащитных, природоохранных и мели- оративных комплексов; - разработка проектов улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, се- лей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химиче- скими веществами, заражения и других негативных воздействий. В районах, загрязненных тяжелыми металлами, радионуклидами и дру- гими веществами, основой для составления проектов землеустройства являются материалы, дающие характеристику загрязнения почвенного покрова, расти- тельности, воды, а также сельскохозяйственной продукции и т. д. При этом на каждый загрязненный участок необходимо разрабатывать соответствующие паспорта. 9.5. Землеустройство в районах эксплуатации сырьевых ресурсов Огромные территории Российской Федерации включены в сферу разра- ботки и эксплуатации различных сырьевых ресурсов. Районы добычи мине- ральных богатств различаются как по видам добываемого сырья (нефть, газ, уголь, руда, апатиты, соль, глинозем и т.д.), так и по природным и социально- 171 экономическим факторам, что обусловливает специфику содержания и методы проведения землеустроительных работ. Характерная особенность всех районов эксплуатации сырьевых ресурсов - наличие нарушенных, загрязненных и подверженных негативному воздей- ствию земель, усиление отрицательного влияния на земельные ресурсы про- мышленного производства, нарушение сложившейся территориальной органи- зации сельскохозяйственного производства. Организацию рационального зем- лепользования в районах добычи и эксплуатации сырьевых ресурсов может обеспечить только комплексное землеустройство, начиная от схем использова- ния и охраны земель и кончая, проектами различного уровня. Особенностями проведения землеустроительных работ в этих районах являются правильный учет и установление границ земельных угодий, подвер- гающихся негативному техногенному воздействию. По результатам многолет- них наблюдений установлено, что вначале появляются локальные нарушения земель, а затем по мере распространения техногенных последствий на приле- гающие территории - региональные нарушения. Для районов эксплуатации сырьевых ресурсов помимо разработки гене- ральных схем использования и охраны земли должны разрабатываться отраслевые схемы, учитывающие специфику воздействия на землю негативных факторов и мероприятий и способы рекультивации и реабилитации земель. Важнейшими со- ставными частями отраслевых схем землеустройства являются: - размещение объектов, ведущих разработку природных ресурсов; - разработка комплекса мер по охране земельных ресурсов, включая за- щиту земель от различных загрязнений вследствие добычи нефти, газа, угля, бокситов, титановых руд и т. д.; - проектирование мероприятий по борьбе с деградацией неустойчивых почв и ландшафтов в связи с промышленным освоением территорий; - выделение и организация использования земель особо охраняемых тер- риторий. 172 Выделение земель предприятиям, ведущим разработку природных сырье- вых ресурсов, осуществляется на основе проектов межхозяйственного земле- устройства (проектов отвода). Например, предприятиям, добывающим полез- ные ископаемые, выделяется горный отвод. Устройство территории внутри земельных участков, выделяемых про- мышленным предприятиям, определяется исходя из требований рациональной внутренней планировки земельных массивов на основе генеральных планов развития промышленных предприятий, разрабатываемых проектными институ- тами отраслевых министерств и ведомств в увязке со схемами территориально- го планирования соответствующего уровня. Организация территории лесохозяйственных организаций осуществляется на основе проектов лесоустройства, разрабатываемых в системе органов, веда- ющих лесным фондом страны. Внутреннее устройство особо охраняемых природных территорий (запо- ведников, национальных парков, заказников и т. д.) производится на основе проектной документации, разрабатываемой по заданию министерств и ве- домств, в ведении которых находятся эти территории. Во всех случаях границы, площади и местоположение земельных участ- ков, предоставляемых для целей эксплуатации и охраны земельных ресурсов, определяются в ходе проведения землеустроительных работ. 9.6. Землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности По состоянию на 1 января 2012 г. в государственной и муниципальной собственности находилось 1576,7 млн. га земель Российской Федерации (92,2 %). По данным государственного статистического наблюдения, осуществлен- ного Росреестром (форма 22- I), право собственности на земельные участки у Российской Федерации на эту дату возникло на площади 745,4 млн. га (47,0 %) от площади земель государственной и муниципальной собственности, в том числе 46, 5 млн. га за исключением земель лесного фонда. 173 Такие большие площади земель, находящихся в федеральной собственно- сти, требуют управления, что возможно только путём проведения комплекса землеустроительных работ. Необходимо иметь в виду, что в настоящее время разграничено всего 758,1 млн. га земель Российской Федерации, что составляет всего 44 % общей территории страны по этому площадь объекта землеустройства после разграни- чения всего земельного фонда увеличится. Проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной соб- ственности, должно включать в себя следующий перечень землеустроительных действий (работ): - установление земель, находящихся в федеральной собственности, и раз- граничение государственной собственности на землю; - разработка, согласование и реализация Генеральной схемы земле- устройства территории Российской Федерации; - землеустроительное обеспечение административно-территориального деления территории Российской Федерации, упорядочение местоположения, площадей и границ федеральных округов, субъектов Российской Федерации, закрытых, муниципальных и других административно-территориальных обра- зований; - установление государственной границы Российской Федерации, выяв- ление спорных территорий и границ между субъектами Российской Федерации, описание и определение границ муниципальных образований, организованных при проведении административной реформы; - создание и сгущение опорных межевых сетей в целях проведения зем- леустройства на единой координатной основе; - определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации; - природно-сельскохозяйственное районирование земель, включая уста- новление границ особо ценных и ценных сельскохозяйственных угодий; - зонирование территорий вне поселений; 174 - определение земель федеральной собственности, в границах которых граж- данам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки; - формирование государственного фонда перераспределения земель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками при рассе- лении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас, для жилищного строительства и молодым семьям, для предоставления земель казачьим обществам, включенным в реестр казачьих обществ Россий- ской Федерации; для ведения сельского хозяйства (коллективного садоводства, животноводства, огородничества, организация крестьянских хозяйств): для продажи на конкурсах и аукционах; - установление территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде- рации, комплексное изучение биологических ресурсов и определение ресурсного потенциала земель территорий традиционного природопользования, организация оленьих пастбищ, охотничьих и иных промысловых угодий; - изучение состояния земель в целях получения информации о количе- ственном и качественном их состоянии, находящихся в федеральной собствен- ности, а также получение информации о состоянии земель имеющей общена- циональный характер, включая проведение геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и иных обследований и изысканий, осу- ществление оценки качества земель, как средства производства в сельском хо- зяйстве, и ресурсной оценки земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера. Сибири и .Дальнего Востока Рос- сийской Федерации; - проведение инвентаризации земель федеральной собственности, образо- вавшейся после разграничения государственной собственности на землю, осу- ществление работ по упорядочению и установлению границ земельных участ- ков, находящихся в федеральной собственности, постановка их на государ- ственный кадастровый учёт; 175 - разработка федеральных целевых программ по охране земель, включаю- щих в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом осо- бенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий; - выявление деградированных земель и разработка предложений |то кон- сервации с изъятием их из оборота; - создание новых и расширение существующих земель особо охраняемых территорий и объектов и установление (упорядочение) их границ; - подготовка предложений о резервировании земельных участков для фе- деральных нужд и определение границ этих земель; - межхозяйственное землеустройство на землях, находящихся в феде- ральной собственности; - внутрихозяйственное землеустройство на территории сельскохозяй- ственных предприятий федерального подчинения; - разработка землеустроительных мероприятий по защите земель, нахо- дящихся в федеральной собственности, от эрозии, селей, подтопления, забола- чивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, за- ражения и других негативных воздействий, по мелиорации земель и рекульти- вации нарушенных земель, а также по предотвращению или ликвидации круп- номасштабных негативных воздействий или улучшению земель на больших территориях (водосборных бассейнах и др.), когда отдельные землевладельцы и землепользователи не могут самостоятельно осуществить эти мероприятия, а государство напрямую заинтересовано в их проведении: - организация проведения землеустройства на землях сельскохозяйствен- ного назначения, находящихся в федеральной собственности, в целях их пере- распределения, разделения или консолидации. Практика и опыт экономически развитых зарубежных стран показывают, что проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной соб- ственности, осуществляется на основании специально разрабатываемых феде- 176 ральных целевых программ и организуется специально уполномоченными службами. Например, в США государственные земли находятся в ведении Феде- рального Землеустроительного бюро (Bureau of land Management, ВLM), явля- ющегося подразделением американского Департамента (Министерства) внут- ренних дел. Это Бюро учитывает и организует рациональное использование и охрану 253 млн. акров государственных земель, владеет правами на разработку недр на площади 245 млн. акров открытых земель и 700 млн. акров подземных запасов полезных ископаемых, поддерживает легальный статус для 331 млн. акров заповедников, созданных на государственных землях, таких, как нацио- нальные парки, заказники, заповедные леса, обеспечивает управление мине- ральными ресурсами и кадастровую съемку для 56 млн. акров индейских зе- мель (2011 г.). В ведение Бюро землеустройства входят федеральные земли 12 отдельных штатов, 58 графств, где есть свои отделения и 140 муниципалитетов с местными отделениями. Ежегодный бюджет Бюро – 960 млн. долл. Всего в системе работает 10 тыс. чел. постоянных служащих и 2000 сезонных работников. В своей деятельности Федеральное Бюро по землеустройству руковод- ствуется Федеральным Законом о Федеральной земельной политике и земле- устройстве (Federal Land Policy and Management Act) от 1976 г. (Public Law 94- 579, 94-th Congress). Работа Бюро по землеустройству - один из источников денежных поступ- лений в федеральный бюджет (около 1 млрд. долл. ежегодно). Главные статьи дохода - продажа древесины и общественных земель, сдача в аренду пастбищ, а также дорог для проезда к собственности, продажа разрешений на разработку полезных ископаемых, предоставление услуг (обучение кадров, проведение ис- следований, оценка проектов, проведение закупок и др. (Более подробно см. Волков С.Н. Опыт землеустройства на землях сельскохозяйственного назначе- ния в США и Канаде. – М.: ГУЗ, 2012. – 42 с.). 177 Контрольные вопросы и задания. 1. Вчем заключаются основные особенности зем- леустройства сельскохозяйственных организаций? 2. Какая проектная документация ис- пользуется при организации территории городских земель? 3. Расскажите о специфике землеустройства в районах Крайнего Севера. 4. Каковы главныеособенности землеустрой- ства в регионах с негативными явлениями в использовании земель? 5. Каковы виды использу- емой проектной документации в районах эксплуатации сырьевых ресурсов? 6. В чём заклю- чается особенности землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственно- сти? |