Волков Основы Землеустройства. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений
 Скачать 1.78 Mb.
|
|
Глава 5. Землеустройство и другие сферы земельно-хозяйственной деятельности 5.1. Землеустройство, государственное регулирование земельных отношений и управление земельными ресурсами Государство, осуществляя земельную политику, регулирует земельные отношения правовыми, экономическими, организационными и другими мера- ми. Правовые меры содержат элементы обязательности, властного принуж- дения и властного вмешательства государства в область земельных отношений путем осуществления законодательной (нормативной правовой), администра- тивной и судебной функций. В тех случаях, когда землеустройство не может быть произведено по согласию самих землевладельцев, оно становится предме- том правового регулирования и законодательной деятельности. Например, от- вод земель для государственных и общественных нужд при строительстве крупных дорог, водохранилищ, расширении городов ущемляет интересы земле- владельцев, так как нередко связан с их переселением, появлением неудобств в использовании земель или сокращением площадей принадлежащих им участ- ков. Тем не менее государство осуществляет эти действия в принудительном порядке, а также разрабатывает компенсационные меры (предоставление зем- левладельцам новых земельных участков, компенсация убытков и упущенной выгоды и т. п.). Экономические меры регулируют земельные отношения путем учета экономических интересов собственников земли, землевладельцев и землеполь- зователей. Эти меры включают в себя дифференциацию земельного налога, предоставление субсидий, льготных кредитов и т. д. Для их разработки и осу- ществления нужна информация о размерах, качественных характеристиках зе- 86 мельных участков, ограничениях и обременениях в использовании земли, кото- рая содержится в землеустроительной документации и данных кадастра. Организационные меры включают различного рода действия, направ- ленные на реализацию государственной земельной политики. К ним относятся, в частности, создание специальных земельных фондов (для развития жилищно- го строительства, перераспределения земель и др.), организация переселения, консультативная деятельность, пропагандистское обеспечение земельных ре- форм и многое другое. Собственно землеустройство может занимать в них большее или меньшее место в зависимости от того, насколько активно государ- ство использует в указанных целях землеустроительную службу или привлека- ет частных землеустроителей. Одной из важных функций управления земельными ресурсами и госу- дарственного регулирования земельных отношений является планирование ис- пользования земель. Такие планы утверждаются органами государственной и муниципальной власти соответствующего уровня. В странах Европейского Союза, например, проекты планов использова- ния земель обсуждаются на референдумах и собраниях, и только после всена- родного одобрения и утверждения в установленном порядке получают обяза- тельный характер. На их основе устанавливают целевое назначение и виды разрешенного использования земельных участков на перспективу, места новой застройки, освоения и мелиорации, состав природоохранных территорий, пло- щади отвода земель для нужд промышленности, транспорта и иного назначения и т. д. В Российской Федерации до последнего времени аналогичную функцию выполняли генеральные схемы использования и охраны земельных ресурсов (страны, субъекта Российской Федерации), а также схемы землеустройства раз- личных административно-территориальных образований. В населенных пунк- тах для этих целей использовались схемы территориального планирования и генеральные планы развития поселений. 87 Для реализации планов использования земель разрабатывают специаль- ные программы (государственные и муниципальные). Эти программы включа- ют разделы по финансовому, материально-техническому, землеустроительному и другим видам обеспечения и составляются при участии специалистов по зем- леустройству. В системе землеустройства многих стран важное значение имеет и такая функция управления земельными ресурсами, как государственный контроль (надзор) за использованием и охраной земель, и проведением землеустройства, призванный предотвращать любые нарушения принципов рационального зем- лепользования. 5.2. Землеустройство, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с законами Российской Федерации (как и в большинстве стран мира) земельные участки относятся к недвижимому имуществу. Любое недвижимое имущество и сделки с ним подлежат обязательной государствен- ной регистрации в специально утвержденных для этой цели реестрах. Регистрация прав на земельные участки, по существу, дает точную кар- тину земельных отношений в государстве и служит правовой и информацион- ной основой для управления земельными ресурсами. От землеустройства она отличается тем, что не включает мероприятий, преобразующих землевладение и землепользование в экономическом, техническом и правовом отношениях (землеустройство, напротив, является главным образом преобразовательной де- ятельностью, реорганизующей и устраивающей территорию и использование земель). Таким образом, землеустройство и регистрация прав на земельные участки различны по содержанию и по своему существу независимы друг от друга. Вместе с тем все изменения, вносимые в землепользование землеустрой- ством, должны быть зарегистрированы. Именно поэтому в большинстве стран мира обычно за землеустройством следует кадастровый учёт земельных участ- ков и перерегистрация прав на недвижимое имущество. 88 Даже если при сделках купли-продажи, наследования, дарения, обмена и т. п. площади и местоположение земельных участков не меняются, перед реги- страцией все равно совершаются землеустроительные действия в виде уточне- ния площадей, наличия ограничений и обременении в использовании участков, составления планов участков, подготовки землеустроительных дел и др. В некоторых случаях, впрочем, возможна регистрация землевладений и землепользований или прав на недвижимое имущество до землеустройства и вне всякой связи с ним. Это происходит, как правило, в страна (например, Ве- ликобритании) с хорошо налаженной и законченной системой учета и реги- страции земель, когда при осуществлении сделок с недвижимостью площади, конфигурация и местоположение участков не меняются, а изменяется только их владелец. Это происходит также и благодаря историческим традициям. 5.3. Землеустройство, земельный кадастр (кадастр недвижимости) и мони- торинг земель. В разных странах земельный кадастр существует либо самостоятельно, либо является основной частью кадастра недвижимости, который содержит в себе систематизированный свод документированных сведений о местоположе- нии, площадях, целевом назначении и правовом положении земель, территори- альных зонах, ограничениях и обременениях в использовании земельных участков, а также о наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними других объектов недвижимости. Земельный кадастр (кадастр недвижимости) является, как правило, госу- дарственным и включает в себя государственный кадастровый учет земельных участков с данными их кадастровой и иной оценки. Кадастр недвижимости при этом дополняется сведениями технического учёта (технической инвентариза- ции) и иных объектов недвижимости. Для земель сельскохозяйственного назна- чения кадастр содержит материалы бонитировки почв, классификации земель по продуктивности и др. В последние годы данные земельного кадастра вклю- чаются в состав компьютерных земельно-информационных систем. 89 При государственном кадастровом учете земельных участков осуществ- ляются их описание и индивидуализация (с присвоением кадастрового номера) в Едином государственном реестре земель. В результате каждый земельный участок получает характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других, и дать ему государственную кадастровую оценку. Взаимоотношения между земельным кадастром и землеустройством двоякие. С одной стороны, в данные земельного кадастра, так же как и в дан- ные регистрации прав на земельные участки, после проведения землеустрой- ства немедленно вносятся соответствующие исправления. С другой стороны, данные земельного кадастра являются информационной основой при проведе- нии землеустроительных действий. Это касается кадастровых планов, дежур- ных земельно-кадастровых карт, сведений о территориальных зонах, ограниче- ниях и обременениях в использовании земель, площадях, землевладельцах и землепользователях, и т. п. Встречается неправильное мнение, что формирование земельных участ- ков (объектов земельной собственности) - это функция кадастра, а не земле- устройства. Однако это не так. Во-первых, земельный кадастр - это системати- зированный свод сведений о земельных участках, а не процесс, определяющий изменение их формы, местоположения и площадей. Во-вторых, осуществление земельного кадастра - это чисто техническое действие, связанное с поддержа- нием в нормальном состоянии документации государственного кадастрового учета, а не мероприятие, направленное на реорганизацию земельных площадей, имеющее природоохранный, организационно-экономический и правовой ха- рактер. В-третьих, основная задача земельного кадастра - это обеспечение доб- рокачественной информацией государственных органов, осуществляющих управление земельными ресурсами, включая контроль за оборотом и использо- ванием земельных участков. При землеустройстве же важно организовать ра- циональное использование и охрану земель, то есть осуществить другую, по су- ти главную, функцию управления земельными ресурсами. 90 По результатам землеустройства, земельного кадастра (кадастра недви- жимости) и регистрационных действий землевладельцы и землепользователи получают документы (свидетельства о государственной регистрации их прав, свидетельства на право собственности на землю, госакты и т. п.), дающие воз- можность приступить к использованию земельных участков на законных осно- ваниях. Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений. Наиболее целесообразно осуществлять мониторинг в си- стеме землеустройства, потому что основным его содержанием являются ком- плексные работы: съемки, изыскания, наблюдения, маршрутные и площадные обследования, которые лучше всего могут сделать землеустроители. Кроме то- го, мониторинг земель проводится по всем категориям земель, землевладельцам и землепользователям, земельным участкам и угодьям, формируемым и органи- зуемым в процессе землеустройства; при этом широко используются архивные материалы и технические средства не только министерств и ведомств, но и зем- леустроительных организаций, частных землемеров и кадастровых инженеров. 5.4. Землеустройство и оценка земель. Землеустройство тесно связано с земельно-оценочной деятельностью, без которой невозможны планирование и организация рационального исполь- зования и охраны земли. При этом используют следующие виды оценочной деятельности: - оценку качества земли в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве; - оценку уникальных территорий и ландшафтов (для Российской Феде- рации – это оценку качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ре- сурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных 91 малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде- рации); - государственную кадастровую оценку земель с данными по кадастро- вой стоимости земельных участков; - другие виды оценочной деятельности, в том числе содержащие данные по рыночной стоимости земельных участков. В Российской Федерации согласно ст. 12 Федерального закона «О зем- леустройстве» первые два вида деятельности входят в состав землеустроитель- ных работ. Взаимосвязь землеустройства с различными видами оценочной деятель- ности обусловлена следующими причинами. С одной стороны сведения по оценке земли служат информационной основой для принятия многих земле- устроительных решений (в частности, по территориальной организации и раз- мещению производства в схемах и проектах землеустройства с целью наиболее полного учета плодородия почв и экономического потенциала земли). Данные оценки качества земель используют для экономического обоснования принима- емых землеустроительных решений и выбора наилучшего из возможных вари- антов. С другой стороны, сами проекты землеустройства создают оценочную базу в виде определенного каркаса земельных участков, подлежащих оценке или переоценке. Например, при межхозяйственном землеустройстве образуют- ся новые и упорядочиваются существующие землевладения и землепользова- ния, устраняются недостатки в использовании земли (чересполосица, вкрапли- вания, вклинивания и др.). Это влияет на размер, качество и местоположение земельных участков, находящихся в собственности, владении или пользовании юридических и физических лиц, а следовательно, на величину земельного налога и арендной платы, что определяется в ходе государственной кадастро- вой оценки земель. При внутрихозяйственной оценке качества земель, базирующейся на проектах внутрихозяйственного землеустройства, появляется возможность 92 сравнить земли, закрепляемые за различными производственными подразделе- ниями (бригадами, отделениями, цехами, звеньями), занятые разными севообо- ротами, полями и, угодьями, с тем чтобы установить планируемую урожай- ность сельскохозяйственных культур, рассчитать себестоимость продукции, дифференцировать норму выработки, расход топлива и смазочных материалов и использовать эти данные для совершенствования внутрихозяйственных рас- четов. Таким образом, в ходе подготовительных работ к составлению любого проекта землеустройства обязательно собирают и анализируют материалы оценки земель, в том числе: - данные четырех туров экономической оценки земли, проводившихся в России с конца 1960-х до начала 1990-х годов, а также, если имеются, материа- лы оценки качества земель, включая данные почвенных обследований, послед- них лет; - сведения по внутрихозяйственной оценке земель сельскохозяйственных предприятий, проводившейся в 1980-х годах; - данные государственной кадастровой и рыночной оценки земель, осу- ществляемой в настоящее время. При проведении землеустройства данные оценки качества земель обяза- тельно уточняют, а при их отсутствии оценку качества земли проводят как са- мостоятельный вид землеустроительных работ . Практика показывает, что после проведения землеустройства ценность земельных участков повышается. Поэтому в России и за рубежом экономиче- ский эффект землеустройства связывают с ростом земельной ренты, а соответ- ственно и цены (стоимости) земельного участка. Известен классический пример расчета экономической эффективности землеустройства, предложенный проф. А. В. Чаяновым (Чаянов В. А. Земле- устройство и таксация в научном наследии А. В. Чаянова/Под ред. и с преди- словием С. Н. Волкова. – М.: ГУЗ, 2000. – С 33-35). 93 Прирост ценности земли (Y), по его мнению, равняется капитализиро- ванному эффекту землеустройства: 1 2 X X Y = P P А A P A B P A B 2 1 1 2 где Х 2 и Х 1 - ценность земли соответственно после и до землеустройства; В - валовой доход хозяйства; А 1 и А 2 - эксплуатационные расходы соответственно до и после земле- устройства; Р - процентная ставка, используемая для капитализации ренты; - приращение земельной ренты за счет землеустройства (эффект землеустройства). Предположим, что земельная площадь хозяйства составляет 200 га. ва- ловой доход В=15 тыс. руб., издержки производства , A 1 = 13 тыс. руб., затраты на землеустроительные работы К= 1500 руб. В результате проведения земле- устроительных работ ежегодные издержки сокращаются до А 2 = 12500 руб. То- гда земельная рента до землеустройства будет равна Х 1 = В - А 1 = 15000-13000=2000 руб. После землеустройства Х 2 = В – А 2 = 15000-12500=2500 руб. Эффект землеустройства составит α = Х 2 - Х 1 = А 1 - А 2 = 500 руб. Стоимость земель до землеустройства, принимая процент капитализа- ции Р= 5 %, составит 40000 05 , 0 1 1 руб Х У а после землеустройства 50000 05 , 0 2 2 руб Х У Таким образом, стоимость земли увеличится на Z= У 2 -У 1 =10000 руб. Если считать, что затраты на землеустроительные работы (К) составят 1500 руб., то экономический эффект землеустройства можно оценить двояко: а) по приросту дохода на дополнительно вложенный капитал, в %: 94 % 3 , 33 100 1500 500 1 2 К Х Х б) по приросту стоимости по отношению к этим вложениям: 67 , 6 1500 10000 К 1 2 Y Y В данном случае землеустройство оказалось исключительно выгодным, так как ставка дохода 33,3 % на вложенный капитал намного выше любой мыс- лимой нормы, а на рубль вложенных затрат стоимость земли увеличивается на 6,67 руб. 5.5. Землеустройство, геодезические, картографические и обследова- тельские работы. Проведение землеустройства немыслимо без производства геодезиче- ских, картографических и других съемочных работ. Эти работы обычно пред- шествуют землеустройству, так как их результатом является план землеустраи- ваемой местности. Они нужны и по завершении землеустройства, когда состав- ляется технический проект, который затем выносится в натуру. В ходе землеустройства получают обширный съемочный материал в ви- де планов и сети точек местности, соответствующим образом обозначенных и закрепленных. Этот материал можно использовать как для земельно- кадастровых, так и для топографо-геодезических и картографических целей, что требует увязки съемочных землеустроительных работ по точности и техно- логиям измерений с аналогичными действиями в области кадастра недвижимо- сти, геодезии и картографии. Основой качественной характеристики земель, используемой при земле- устройстве, являются материалы крупномасштабных почвенных, геоботаниче- ских и других обследований и изысканий. Поскольку в ходе землеустройства земля чаще всего организуется не только как природный ресурс и объект зе- мельно-имущественных отношений, но и как главное средство производства в сельском хозяйстве, эти материалы абсолютно необходимы при организации рационального использования и охраны земли. 95 Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания прово- дятся в целях получения информации в состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, се- лям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплот- нению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям. Землеустроительные организации и частные землемеры при наличии оборудования и соответствующих знаний самостоятельно проводят эти обсле- дования и изыскания или используют имеющиеся данные других профильных организаций (например, агрохимической службы и др.). 5.6. Землеустройство и земельно-информационные системы. В последнее время в мире и в нашей стране широкое применение в практике управления природопользованием получили географические инфор- мационные системы (ГИС, GIS) и земельно-информационные системы (ЗИС, LIS). Географическая информационная система - это специализированная вы- числительная система, включающая определенные технические средства, про- граммное обеспечение и совокупность процедур, предназначенных для сбора, хранения, обработки и воспроизведения большого объема графических и тема- тических данных, имеющих пространственную привязку. Основу ГИС состав- ляют электронные карты (планы) местности, базирующиеся на цифровых моде- лях рельефа (ЦМР), характеризующих трехмерное расположение объектов в пространстве. Изначально геоинформационные технологии и ГИС были ориентирова- ны на принятие управленческих решений, связанных с различными территори- ями. В странах Европейского Союза, США и Канаде ими оснащались в первую очередь администрации городов и муниципальные власти. К основным задачам, решаемым на территориальном уровне с использованием ГИС, относятся: - картирование земель; 96 - совершенствование учета недвижимости, составление реестров соб- ственности (земельных участков, зданий, сооружений) с привязкой к террито- рии и точным определением местоположения; - научно обоснованное перспективное и оперативное планирование раз- вития территории городов, районов, отдельных территорий на основе разработ- ки генеральных планов использования и охраны земель; - изучение состояния природных ресурсов, экологического состояния территории и эколого-экономическая оценка окружающей природной среды; - контроль за наводнениями, селями, пожарами и другими природными катаклизмами; - получение достоверной информации о местоположении и эксплуата- ции дорог, инженерных сетей коммунального хозяйства, запасах полезных ис- копаемых и т. д.; - принятие разного рода решений по управлению муниципальным хо- зяйством (размещение объектов производственной и социальной инфраструк- туры, организация текущего ремонта зданий и сооружений, разработка марш- рутов и расписаний движения общественного транспорта, налогообложение, планирование инвестиций, разработка планов эвакуации в чрезвычайных ситу- ациях и др.); - контроль за состоянием муниципального хозяйства (мониторинг зе- мель, состояния энерго-, тепло-, водообеспечения). Начало развития ГИС относится к концу 1960-х годов, но только в 1990- х годах они получили широкое распространение, что было вызвано очень быст- рым развитием компьютерной техники и снижением ее стоимости, появлением мощных периферийных устройств ввода, вывода, хранения и обработки ин- формации. Развитие систем автоматизированного картографирования (AM - от англ. Automapping), используемых в земельном кадастре для учета и оценки земли и связанной с ней недвижимости, систем автоматизированного проекти- рования (САПР) привело к появлению специальных земельно- 97 информационных систем (ЗИС – Land Information system) широко используе- мых во всем мире при проведении землеустроительных работ. Основное их от- личие от ГИС заключается в следующем: - земельно-информационные системы содержат прежде всего сведения о земельных ресурсах и объектах, прочно связанных с землей; - информация о земельных участках, содержащаяся в ЗИС, отвечает определенным требованиям к точности измерений, ввода и вывода данных, что обеспечивает точную геодезическую привязку земель на местности и отраже- ние их на планах (картах), то есть земельно-информационные системы являют- ся более точными, чем ГИС; - в общую структуру земельно-информационной системы как специаль- ного информационно-вычислительного комплекса в качестве самостоятельных подсистем входят блоки автоматизированного картографирования, автоматизи- рованного проектирования, управления базами данных, позволяющие не только строить в различном масштабе карты с использованием средств цифровой фо- тограмметрии и картографии, но и производить различные геодезические дей- ствия (вычисление площадей, измерение расстояний, определение координат и др.) с требуемой точностью; - основное назначение земельно-информационной системы - служить информационной базой управления земельными ресурсами. Таким образом, землеустройство и ведение земельно-информационных си- стем относятся к одной сфере деятельности - к управлению земельными ресур- сами. Однако землеустройство - понятие более широкое и емкое. Во-первых, ЗИС являются только «аппаратными», технологическими средствами для при- нятия качественных решений в области организации землепользования. Други- ми словами, ЗИС используются как своего рода метод землеустроительного ав- томатизированного проектирования, дающий возможность быстро получить тот или иной вариант организации территории. Во-вторых, землеустройство всегда имеет правовое и социально- экономическое содержание. Поэтому любое землеустроительное решение, в 98 том числе и полученное с использованием земельно-информационных систем, должно быть в соответствии с определенной правовой процедурой рассмотре- но, согласовано и утверждено. Только после этого оно имеет право на суще- ствование, переносится в натуру и становится частью землеустройства. Тем не менее развитие земельно-информационных систем и технологий в Российской Федерации уже в ближайшем будущем во многом будет опреде- лять облик землеустройства. 5.7. Землеустройство, переселение и расселение Практически во всех странах мира время от времени происходит пере- мещение населения из одних мест проживания в другие. Если это перемещение носит локальный характер и осуществляется в пределах небольшой территории (например, сельскохозяйственных организаций, муниципальных образований и т.п.), оно называется расселением. Если же речь идет о переброске массы лю- дей на большие расстояния, что связано не только с изменением их места жи- тельства, но также природных и экономических условий их обитания, соответ- ствующие действия называют переселением. В обоих случаях, однако, возни- кают сходные проблемы, связанные со строительством жилья, объектов инфра- структуры, с транспортом и т. д. В землеустроительной литературе встречается также термин «колониза- ция», означающий заселение недостаточно освоенных и заселенных про- странств; мероприятия по переселению и расселению в этом случае относятся к внутренней колонизации. Такие действия всегда сопровождаются землеустройством, в ходе кото- рого распределяются (делятся) новые земли, устраивается новая территория. Не случайно землеустроительные органы часто имели отделы землеустройства и переселения, а в 1920-х годах в нашей стране даже действовал научно- исследовательский институт «Госземколонит», занимающийся вопросами зем- леустройства и переселения. Вопросы переселения всегда относились к сфере земельной политики государства. 99 Землеустройство и переселение (расселение) связаны теснейшим обра- зом. Это объясняется следующими причинами: - переселению всегда предшествуют землеустроительные работы по изучению и обследованию земель; землеустроитель и геодезист всегда ступают первыми на осваиваемую территорию; - само переселение сопровождается распределением и устройством тер- ритории, то есть непосредственно землеустройством; - в ходе землеустройства всегда определяется размещение мест строи- тельства новых населенных пунктов, хозяйственных и производственных цен- тров, составляющих систему расселения на данной территории или систему мер по ее совершенствованию; - при землеустройстве обязательно решаются вопросы размещения объ- ектов социальной и производственной инфраструктуры, обеспечивающих нор- мальную жизнь и работу населения, строительства дорог, организации водо- снабжения, энергообеспечения и т. п. В последние годы ряд работников министерств, ведомств и организаций градостроительного и жилищно-коммунального комплексов выдвигают градо- строительные и расселенческие мероприятия по территориальному планирова- нию, градостроительному зонированию, архитектурно-строительному проекти- рованию в число приоритетных, определяющих устройство не только городских, но и других территорий. Землеустроительная наука, однако, свидетельствует о том, что организация рационального использования и охраны земель логически предшествует любым градостроительным и переселенческим действиям. Во-первых, при землеустройстве всегда определяют перспективы разви- тия земель населенных пунктов, но взятых не изолированно, а с учетом всех ка- тегорий земельного фонда и всех видов угодий во взаимосвязи. Во-вторых, только при землеустройстве происходит одновременная увязка вопросов регулирования землепользования, развития производства и со- вершенствования расселения, которая затрагивает не только городские, приго- родные, но и межселенные территории. 100 В-третьих, при решении вопросов планировки и застройки населенных пунктов всегда учитывают местоположение городской черты, которая затраги- вает не только внутреннюю часть селения, но и окружающую территорию. К ней привязывают элементы планировочной структуры (выходы улиц, проездов, коллекторов и др.). Размещение функциональных зон застройки соотносят с со- ответствующими элементами организации территории (дорогами, инженерны- ми сетями, ландшафтными особенностями), имеющимся за пределами селений, то есть учитывают землеустроительные требования и землеустроительную до- кументацию. Таким образом, составлению градостроительной документации должна предшествовать разработка схем использования и охраны земель различных территорий, схем использования и землеустройства, проектов земельно- хозяйственного устройства городов, а для сельской местности - проектов межх- озяйственного землеустройства с формированием новых или упорядочением существующих землевладений и землепользовании, а также проектов внутри- хозяйственного землеустройства. В ряде случаев землеустроительная и градо- строительная документация должны разрабатываться одновременно. 5.8. Землеустройство и мелиорация земель Мелиоративные мероприятия по орошению и осушению земель и более широко по улучшению физико-химических и биологических свойств земель- ных участков имеют огромное хозяйственное значение для большинства стран мира. Опыт показывает, что организация рационального использования земель невозможна без одновременного осуществления мелиоративных мероприятий и землеустройства. Это обусловлено тем, что проведение мелиоративных мероприятий (по орошению, осушению, улучшению земель) осуществляется не вообще на ка- ких-то абстрактных участках, а на конкретных земельных массивах, принадле- жащих определенным землевладельцам и землепользователям. Поэтому мелио- рируемые земли должны не только вписываться в общую систему ведения хо- зяйства, учитываться при планировании урожайности и структуры посевов, ра- 101 ционов кормления, способов содержания скота и т. п., но и входить в общую организационно-территориальную структуру сельскохозяйственного предприя- тия (то есть соединяться дорогами с хозяйственными центрами, определять размещение угодий и севооборотов, полей и рабочих участков, скотопрогонов и т.д.). В этой связи мелиоративные мероприятия с технической и технологиче- ской точек зрения должны осуществляться на основе проектов мелиорации (технико-рабочих проектов), а с организационно-хозяйственной и землеустрои- тельной - на основе проектов землеустройства, которые должны составляться первыми и предшествовать проектам мелиорации. Мелиорация и землеустройство, безусловно, различаются, поскольку объектом мелиорации является земля как физическое тело. Цель мелиорации - улучшить производительные свойства конкретного земельного участка, что требует определенных капиталовложений и увеличения эксплуатационных за- трат. Напротив, объектом землеустройства является территория, а главная его цель - улучшение ее организации. В процессе землеустройства изменяются в первую очередь территориальные свойства земли (состав и площади угодий, размещение угодий и севооборотов, границы, форма и конфигурация земель- ных массивов и т. д.). Такое изменение не может рассматриваться вне процес- сов хозяйственной деятельности; поэтому при землеустройстве обязательно решаются две важнейшие задачи: - приспособление территории к производству (отвод земель для соответ- ствующих нужд, установление состава и площадей угодий, формирование зе- мельных массивов, размещение их границ и т.д.); - приспособление производства к территории (установление специали- зации, структуры посевов с учетом качества земель, проектирование различных типов и видов севооборотов, дифференцированное размещение культур и т. п.). Землеустройство в отличие от мелиорации имеет помимо технической также экономическую, экологическую и юридическую стороны. Соответствен- 102 но при землеустройстве не только наводят порядок в существующем использо- вании земли (ликвидация меж, клиньев, введение севооборотов, проектирова- ние рабочих участков), но и устанавливают наилучшие способы развития хо- зяйства (мелиорация, культуртехнические мероприятия, производственное строительство, размещение дорог и т.д.). Во избежание ошибок решение всех перечисленных вопросов должно осуществляться при непосредственном уча- стии землеустроителей. 5.9. Землеустройство и организация производства в сельскохозяйственных предприятиях Все главные вопросы организации производства в сельскохозяйствен- ных предприятиях связаны с использованием земли. Земельные массивы в обо- значаемых границах отводятся внутрихозяйственным производственным под- разделениям; территориальные особенности землепользования и система рас- селения определяют организационно-производственную структуру предприя- тий. Специализация, сочетание отраслей, тип кормопроизводства и содержа- ния скота, структура посевных площадей зависят от качества, местоположения и площадей земельных участков хозяйства; размещение севооборотов и полей, сенокосооборотных и пастбищных участков, кварталов и клеток многолетних насаждений влияет на организацию труда и его производительность и т.д. Таким образом, эффективная система ведения хозяйства и организация производства сельскохозяйственного предприятия немыслимы без рациональ- ной организации его территории, то есть без землеустройства. Рациональная организация территории должна лежать и в основе внед- рения прогрессивных систем земледелия. Они опираются на технологии возде- лывания сельскохозяйственных культур, ориентированные на агротехнические однородные рабочие участки, выделяемые в ходе землеустройства. Поэтому никакая система земледелия не будет эффективной и действенной, если она не учитывает качественных особенностей конкретных участков, организации тер- ритории и производства в хозяйстве. 103 Идеальным является вариант, когда проект внутрихозяйственного зем- леустройства разрабатывается одновременно с бизнес-планом (планом органи- зационно-хозяйственного устройства) сельскохозяйственного предприятия или лежит в его основе. Правильно составленный проект землеустройства, в подго- товке которого участвуют специалисты разного профиля (землеустроители, аг- рономы, экономисты, почвоведы и др.), включающий комплексные расчеты по агроэкономическому обоснованию, дает полную информацию об организации производства и территории хозяйства. 5.10. Землеустройство и религия Люди древних цивилизаций придавали очень большое значение земле- устройству. Границы между участками строго охранялись законами и указами правителей. Межевые (пограничные) знаки были освящены религией. На них часто наносили тексты, славшие проклятия на головы нарушителей межевых знаков, например: «Cursed is he that removed his neighbors land-mark» [«Будь проклят тот, кто передвинет межевой знак (камень) соседа» - англ. См.: Тетерин Г. Н. История развития геодезии. - Новосибирск: СГГА, 1999.-С. 86]. Закладка межевых камней сопровождалась религиозными обрядами, жертвоприношениями. У римлян был бог границ Терминий. Ежегодно 13 фев- раля у пограничного камня отмечался день, посвященный этому богу. Древние, наделявшие своих богов разными качествами и способностя- ми, включали в последние и землемерие. Так, египетский бог Тог именовался строителем храмов, каналов, указывающим границы полей, измерившим землю сию, владыкой начертания и т.д. Упоминание о землемерии есть в Библии. Известно, что земледелие в древности было одним из главных источников средств к существованию и ос- новной сферой деятельности населения. Это занятие пользовалось всеобщим уважением, и его не чуждались даже люди богатые и знатные. Моисей, который был обучен всей премудрости Египетской (Деян.: 7, 22), при занятии израильтянами земли Обетованной сделал земледелие одним из оснований закона Моисеева. Земля принадлежала Иегове. «Моя есть земля», 104 - говорил сам Бог о себе (Лев.: 25, 23) и даровал землю своему народу. Он по- велел равномерно разделить ее по числу лиц мужского пола. Сообразно с этим при Иисусе Навине земля была разделена на участки и каждый «по особому размежеванию» получил известный участок (Нав.: 27, 5; Ам.: 7, 17 и др.). В Библии также сказано: «Не нарушай межи ближнего твоего, которую положили предки в уделе твоем. Доставшемся тебе в земле, которую Господь, Бог твой, дает тебе во владение (Вт.: 19, 14). Относительно земли и межевания некоторые притчи Соломоновы гла- сят: «Кто возделывает землю свою, тот будет насыщаться хлебом; а кто идет по следам празднолюбия, тот скудоумен» (12, 11); «Много хлеба бывает и на ниве бедных, но некоторые гибнут от беспорядка» (13, 23); «Не передвигай межи давней и на поля сирот не заходи» (23, 10). Пророк Исайя сказал: «Горе вам, прибавляющие дом к дому, присоединяющие поле к полю, так что другим не остается места, как будто вы одни поселены на земле» (Ис: 5, 8). В Коране, - священной книге мусульман, также есть аяты (фразы или их фрагменты), которые предписывают уважительное отношение к земле и указы- вают на наличие определенных территорий и границ, в рамках которых живут народы. Например, сура (глава) вторая, аят 269 (267) гласит: «О вы, которые уве- ровали! Расходуйте лучшее из того, что приобрели, и того, что извели Мы вам из земли. И не устремляйтесь к дурному из этого, чтобы расходовать...». В трех предыдущих аятах есть образные сравнения силы веры с садом на холме: «...его постиг ливень, и он принес свои плоды вдвойне. А если не постиг его ливень, то роса». И наоборот, кто верует «... подобен он скале, на которой земля: но по- стиг ее ливень и оставил голой» (Коран. Перевод и комментарии И. Ю. Крач- ковского. - М.: Наука, 1990.- С. 57-58). Очевидно, уже в эпоху Мухаммеда ара- бы имели представление об эрозии, о рациональном составе земельных угодий на склонах (не пашня, а сад) и необходимости целесообразного использования земель. 105 В Исламе очень рано появляются правовые термины «вакф» (вакуф) - имущество, переданное для нужд общины, государства или частного лица (в состав которого может входить и земля), и «аз-зар» - договор об аренде земли, а также другие, характеризующие земельные отношения. Например, в VIII-IX вв. вводятся понятия «дар ас-сульх» (или «дар аль-ахд») - земля (мирного) догово- ра, «харадж» - поземельная подать, взимавшаяся за использование земель в ви- де доли урожая или по твердой ставке натурой или деньгами и др. (Ислам. Краткий справочник. - М.: Наука, 1983. - С. 32-44,47-116). В Коране словом «ризк» называются средства существования, которые Аллах дает человеку. С XVI в. в Османской империи этим словом называли участок земли, приносящий доход. В древнееврейском обществе существовал принцип экономического равен- ства, то есть относительно равного распределения между членами общества мате- риальных благ. В качестве основного вида собственности и главного средства су- ществования людей выступила земля. Поэтому основным принципом Моисеева государства являлось равное право всех членов общества на землю. Земля, представляющая собой главное богатство общества, должна была быть распределённой между членами древнееврейского общества так, чтобы она могла стать источником всеобщего благосостояния, а не отдельных приви- легированных персон и каст. И равенство, и распределение земли не означало одинакового уровня благо- состояния в последующем. Одни землевладельцы в силу ряда причин могли пре- успевать и благосостояние их возрастало, другие, напротив, могли вести хозяй- ство столь непродуктивно, что оно приходило в упадок, а его собственники разо- рялись. Таков обычный процесс развития экономического неравенства. В Торе предложены эффективные меры борьбы с этим распространенным в древности социальным злом. К их числу, в частности, относится система зна- менитых субботних и юбилейных годов (Спектор М.Д. земельные отношения и землеустройство. Казахский аграрный университет им. С. Сейфуллина. – Аста- на, 2005. – с. 70-71). 106 Тора определяла «субботний год», который есть не что иное, как требова- ние покоя для всего живого, в том числе и для земли: «Шесть лет засевай поле твое... и собирай произведения их, а в седьмой год да будет суббота покоя зем- ли, суббота Господня; поля твоего не засевай и виноградника твоего не обрезы- вай. Что само вырастет на жатве твоей, не сжинай, и гроздьев с необрезанных лоз твоих не снимай: да будет этот год покоя земли». Юбилейный год выступал, по законам Торы о земле и собственности на нее, в качестве следующей градации в субботней системе: «Насчитай себе семь субботних лет, семь раз по семь лет, что было у тебя в семи субботних годах сорок девять лет. И освятите пятидесятый год. Пятидесятый год да будет у вас юбилей.» (Ваикра – Левит. Библейская книга, 25, 8-13). Сущность закона о «юбилейном годе» состояла также в требовании возвращения к тому порядку вещей, задуманному Творцом земли и человека, от которого последний по греховной своей природе отклонился. А поскольку этот порядок состоял, в том числе и в равно- мерном распределении земли между членами еврейского общества, то восста- новление его неизбежно должно было принять форму возвращения и земель- ных наделов тем, кто их потерял в неравной борьбе за существование в течение пятидесятилетнего периода. «В юбилейный год возвратитесь каждый в наслед- ственное владение свое» (Ваикра 25, 13). Собственник - полноправный распорядитель своей земли лишь в пределах пятидесятилетнего периода. Он имеет право продать свой участок, но не далее как до юбилейного года, когда проданное должно бесплатно вернуться к преж- нему владельцу. Таким образом, система«юбилейных» и «субботних» годов была направ- лена против чрезмерного богатства, с одной стороны, и крайней нишеты - с другой. Законы Торы о «юбилейном» и «субботнем» годах восстанавливали утраченное экономическое равенство. Заметим, что буддизм, а также национальные религии Китая и Японии (даосизм, синтоизм, конфуцианство), представляя собой специфические типы 107 мировосприятия, по нашим данным, не придают особого значения отношению человека к устройству земли. В христианских странах землеустройство по-прежнему считается очень важным делом, требующим от землеустроителя не только хороших профессио- нальных знаний, но и особой духовной подготовки и воспитания. Не случайно профессия землеустроителя часто является потомственной, а землемеры США и ряда других стран, принимая профессиональную присягу, клянутся Богом, обещая честно и добросовестно выполнять землеустроительные работы. С 1766 г. землемеры России, а также понятые, участвующие в генераль- ном межевании, также принимали присягу, в которой клялись Всемогущим Бо- гом перед святым Его Евангелием и обещали поступать по чистой совести при составлении землеустроительных дел. В Константиновском межевом институте (ныне Государственном уни- верситете по землеустройству) - центре подготовки межевых инженеров (зем- леустроителей) для всей России - в 1869 г. была введена в действие и освящена домовая православная церковь во имя святых равноапостольных Константина и матери его Елены. В настоящее время она восстановлена и действует в Госу- дарственном университете по землеустройству. Контрольные вопросы и задания. 1. Регулирует ли землеустройство земельные отношения? 2. Как связано земле- устройство с регистрацией объектов недвижимого имущества, земельным кадаст- ром(кадастром недвижимости), мониторингом и оценкой земель? 3. Для чего нужны при землеустройстве геодезические, картографические и обследовательские работы? 4. Как используются в землеустройстве земельно-информационные системы? 5. Почему земле- устроительные мероприятия должны лежать в основе переселенческих, расселенческих и градостроительных действий? 6. Чем землеустройство отличается от мелиорации земель? 7. Почему организация территории определяет организацию производства сельскохозяй- ственных предприятий и должна увязываться с системами ведения хозяйства и системами земледелия? 8. Поясните, какое значение придавали землеустройству различные религии ми- ра. |