Волков Основы Землеустройства. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений
 Скачать 1.78 Mb.
|
|
Глава 6. Закономерности развития землеустройства 6.1. Землеустройства как составная часть общественного способа производства Социальная природа землеустройства обусловливает влияние на него объективно действующих экономических законов (см. т. 5 настоящего изда- ния). Определенное действие совокупности экономических законов проявляет- ся в виде закономерностей, которые тоже являются объективными, то есть не зависят от воли и сознания людей и выявляются в ходе общественного разви- тия. Землеустройство направлено на организацию рационального использова- ния и охрану земли. При этом земельное пространство (территория) измеряется и делится на различные по форме, местоположению и площади участки, пред- назначенные для использования в отраслях производственной и непроизвод- ственной сфер. На этих участках размещаются также связанные с землей ос- новные средства производства (дороги, каналы, здания, многолетние насажде- ния, населенные пункты и т. д.). В этих действиях проявляется активное отно- шение человека к земле; они направлены на освоение и приумножение богатств природы. Поэтому устройство земли как средства производства вполне можно отнести к процессу размещения и развития производительных сил общества. В ходе общественного развития под воздействием производительных сил земельные отношения неизбежно меняются. Но эти изменения происходят не произвольно, а с помощью системы социально-экономических, правовых и ад- министративных мер, осуществляемых государством. Среди этих мер видное место занимает землеустройство. Землеустройство способствует, с одной стороны, укреплению существу- ющих земельных отношений, с другой - ликвидации отживших, развитию но- вых земельных отношений и их регулированию. Например, границы, устанав- ливаемые в результате землеустройства, определяют на местности территори- альные пределы прав собственника или пользователя по распоряжению землей и ее эксплуатации для тех или иных целей. Предоставление и отвод на местно- 109 сти земельных участков для различных отраслей народного хозяйства стано- вятся территориальным выражением общественного разделения труда. Соеди- нение или разделение земельных участков создает материальную базу для удо- влетворения хозяйственных интересов отдельных граждан и предприятий, раз- вития прогрессивных форм организации производства. Иначе говоря, посред- ством землеустройства реализуется широкий спектр общественных отношений. Таким образом, землеустройство - это одновременно элемент и произ- водительных сил, и производственных отношений, в совокупности образую- щих, как известно, общественный способ производства. Обе эти стороны в зем- леустройстве тесно связаны и обусловливают его зависимость от социально- экономических процессов, происходящих в обществе. В этом смысле земле- устройство - составная часть общественного способа производства, на него влияют в полной мере все законы и закономерности экономического развития. Каждый общественный способ производства, создавая свойственную ему форму земельной собственности и свой земельный строй, определяет и соот- ветствующее этой форме содержание землеустройства. Правильное раскрытие понятия и выявление закономерностей развития землеустройства имеют большое теоретическое и практическое значение. Толь- ко на этой основе можно уяснить его характер и содержание, наметить пер- спективы дальнейшего совершенствования. Обобщение научных исследований в области землеустройства позволяет сформулировать следующие основные закономерности его развития: - соответствие содержания, видов и форм землеустройства характеру производительных сил и производственных (земельных) отношений; - государственный характер; - влияние на эффективность хозяйствования; - соответствие содержания и методов землеустройства уровню научно- технического прогресса. 110 6.2. Соответствие содержания, видов и форм землеустройства харак- теру производительных сил и производственных (земельных) отношений Использование земли как природного ресурса определяет воспроизвод- ство условий существования человека, изменение в лучшем или худшем направлении среды его обитания. Во всех общественно-экономических форма- циях земля остается также всеобщим условием труда и средством производ- ства, а в классовых обществах – объектом земельно-имущественных отноше- ний. Поэтому всегда осуществлялись и были необходимыми действия по целе- направленной организации территории. Главная задача землеустройства как составной части общественного производства - пространственная организация использования земли совместно с размещением других, связанных с ней средств производства. Тем самым устанавливается определенный порядок землепользования, соответствующий конкретным производственным или социальным целям общества и остальных хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц). Причем этот по- рядок устанавливается обязательно с учетом определенных производственных (земельных) отношений и соответствует характеру производительных сил об- щества. При феодальном и капиталистическом способах производства земле- устройство базируется на принципе частной собственности на землю, которая священна и неприкосновенна. При капиталистическом способе производства с помощью землеустрой- ства проводятся всевозможные операции по разделению и соединению земель- ных участков в связи с куплей-продажей, арендой и другими сделками. Земле- устройство способствует развитию рыночного оборота земли, укреплению частной собственности на нее, которая является основой земельных отношений. В этой связи главными землеустроительными действиями являются перерас- пределение земель при совершении земельных сделок; установление и закреп- ление границ землевладений и землепользовании; оформление правоустанавли- 111 вающих документов на землю; создание базы данных, обеспечивающей зе- мельный рынок; определение ограничений и обременении в использовании зе- мель целевого назначения и природоохранных правил землепользования, гра- ниц территориальных зон, то есть работы, относящиеся к межхозяйственному землеустройству. Работы по внутрихозяйственному землеустройству (внутри границ землевладений) на землях собственников являются их частным делом и практически не проводятся. В странах бывшего социалистического лагеря, и прежде всего в СССР, работы не ограничивались межхозяйственным землеустройством. За государ- ственный счет проводились также работы по внутрихозяйственному земле- устройству. Широко осуществлялись мероприятия по планированию размеще- ния и развития отраслей народного хозяйства, а вместе с этим и работы по пла- нированию использования и охраны земель. Землеустройство было направлено на укрепление производственных отношений социалистического типа и разви- тие государственной и колхозно-кооперативной собственности. Спектр земель- ных отношений в связи с отсутствием частной собственности на землю был не- достаточным, поэтому землеустройство в меньшей степени работало на их ре- гулирование (за исключением периодов ломки старого земельного строя) и больше организовывало территорию в сфере производства. Следует отметить, что землеустройство возникло, существует и будет существовать как объективное социально-экономическое явление, обусловлен- ное потребностью общественного производства. Содержание, виды и формы землеустройства определяются способом производства, то есть характером производительных сил и производственных (земельных) отношений. Ввиду того что экономические законы, объективно действующие в разных экономических формациях, различны, неодинаковы и характер, и содержание землеустройства. Данная закономерность обусловливает следующее: землеустройство как составная часть общественного способа производства представляет собой диа- лектически и исторически развивающееся явление, служит основным рычагом регулирования земельных отношений и находится под влиянием развития тех- 112 ники, технологии и организации производства, то есть связано с изменениями производительных сил. Кроме того, землеустройство проявляется в конкретных, свойственных соответствующему способу производства формах землевладения и землеполь- зования, в определенной организации территории. Так, в царской России суще- ствовали помещичье, вотчинное, общинное, крестьянское землевладение и зем- лепользование. В период Советской власти преобладала исключительно госу- дарственная собственность на землю, основными землепользователями в сель- ском хозяйстве являлись колхозы и совхозы. Сегодня имеются различные фор- мы собственности на землю (частная, коллективная, государственная). Земле- устройство активно участвовало в создании всех этих форм. 6.3. Государственный характер землеустройства Во всех общественно-экономических формациях землеустройство - ос- новной механизм, призванный укреплять земельный строй, разрушать старые или создавать новые земельные отношения, организовывать использование земли и ее распределение в интересах социальных групп или классов, находя- щихся у власти, а также проводить в жизнь земельную политику государства. Отсюда следует, что землеустройство: - носит государственный характер; - проводится в интересах правящих партий, господствующих классов, выражает волю той части общества, которая формирует власть; - находится в центре политической борьбы. Государственный характер землеустройства обусловлен следующими причинами: - государство обеспечивает суверенитет страны в пределах ее внешних границ; - землеустройство основывается на законах, принятых законодательными органами государственной власти (федеральными, региональными), и направ- лено на их практическое осуществление; 113 - землеустроительные органы, как правило, создаются государством, под- контрольны ему и обязаны проводить государственную земельную политику, даже частные землеустроители аккредитуются, лицензируются и контролиру- ются государством; - предоставление и оформление земель собственникам и землепользова- телям осуществляются по решению органов государственной власти; - государство выделяет бюджетные средства на проведение землеустрои- тельных работ и часто берет на себя инициативу землеустройства; - в ряде случаев государство само является участником землеустройства (например, при выделении земель в федеральную собственность или устрой- стве территории этих земель). Государство, используя механизм землеустройства, всегда учитывало ин- тересы тех людей, идеи и политику которых оно выражает. В феодальном об- ществе, например, землеустройство позволяло феодалам присваивать земли, находившиеся ранее в свободном пользовании крестьян, и тем самым содей- ствовало их закрепощению. Кроме того, с помощью землеустройства феодалы расширяли свои владения за счет завоеванных и незаселенных территорий, от- водили земельные наделы крестьянам в целях их эксплуатации. При переходе от феодализма к капитализму с помощью землеустройства производилось обезземеливание мелких производителей. В России при проведении земельной реформы 1861 г. в связи с отменой крепостного права землеустройство служило инструментом, с помощью кото- рого помещики производили массовые отрезки земель от крестьянских наделов. В результате помещики увеличили свои землевладения, захватив лучшие земли. Это было своего рода «российское огораживание земель». Касаясь политики землеустройства в этот период, В.И. Ленин писал: «... крестьянские земли от- межевывали от помещичьих так, что крестьяне переселялись на «песочек», а помещичьи земли клинком вгонялись в крестьянские, чтобы легче было благо- родным дворянам кабалить крестьян и сдавать им землю за ростовщические цены» (Полн., собр. соч. - Т. 20. - С. 173). 114 В период столыпинской реформы землеустройство способствовало росту землевладений сельской буржуазии, разорению и обезземеливанию широких масс деревенской бедноты. В работе «Землеустройство и деревенская беднота» В. И. Ленин так определяет столыпинское реформирование: «Землеустройство помо- гает только сильным, а голытьбу губит. Землеустройство - это колесница, в которой сидит сильный и давит пораженных» (Полн. собр. соч.-Т. 24.-С. 5). Землеустройство было главным рычагом государства и при осуществле- нии в России социалистических преобразований - в период национализации зе- мель, коллективизации сельского хозяйства, освоения целинных и залежных земель, перехода к социалистическим земельным отношениям после второй мировой войны на территории Прибалтийских республик и т. д. Сегодня в «постиндустриальном обществе», странах Европейского Союза, США, Канаде и др. государственный характер землеустройства усиливается. В ряде случаев частная собственность на землю, несмотря на ее привлекатель- ность, служит тормозом в решении государственных задач в области природо- пользования, мешает отводам земель для государственных и общественных надобностей, не позволяет соблюдать национальные интересы в сфере продо- вольственной безопасности. Поэтому государство через землеустройство вы- нуждено брать на себя инициативу защиты общенациональных (общенародных) интересов. Оно планирует использование земель на перспективу, вводит ограни- чения на развитие частной земельной собственности, предупреждает возмож- ность нерационального землепользования собственниками и арендаторами, кон- тролирует динамику почвенного плодородия и т. д. В мире крепнет понимание роли землеустройства как механизма государ- ства по соблюдению общественных интересов в области рационального ис- пользования и охраны земель. Так 11 мая 2012 г. в Риме (Италия) на 38 специ- альной сессии Комитета по Всемирной продовольственной безопасности ФАО 4 Организации Объединенных Наций были приняты «Добровольные руководя- 4 ФАО – Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (FAO – Food and Agricultural Organiza- tion of the United Nations). 115 щие принципы ответственного государственного регулирования вопросов вла- дения и пользования земельными, рыбными и лесными ресурсами в контексте национальной продовольственной безопасности». В ряде материалов Организа- ции Объединенных Наций отмечается, что XX в. внес существенные изменения в развитие человеческого общества, которые определяют его отношение к зем- ле. В начале века общество было в основном аграрным, характеризовалось мед- ленным ростом городов, культурная жизнь в городах имела существенные от- личия от жизни в деревне, а социальная жизнь, как правило, носила общинный характер. Глобальные проблемы природопользования в это время не представ- ляли интереса для абсолютного большинства населения. Кроме того, проблемы использования таких ресурсов, как земля, вода, полезные ископаемые, в основ- ном имели местный характер, передача их обычно происходила либо по наследству, либо в результате браков, чаще всего не рассматривалась с точки зрения купли-продажи. В XX в. крестьянское общество в большинстве стран было вытеснено го- родским. Во всем мире произошел переход от использования правил, устанав- ливаемых человеком, к правилам, установленным законом, была признана роль женщины в обществе. Стирались экономические и культурные различия между городом и деревней, а использование обществом окружающей среды, биосферы и геосферы достигло критической точки, выдвинув на первый план проблемы устойчивого развития. Средства коммуникации и информационные технологии превратили планету в «виртуальную деревню». Эти изменения в первую очередь повлияли на баланс личных и обще- ственных интересов в пользу последних. В связи с быстрым ростом населения и развитием новых технологий влияние даже отдельных предприятий и людей на состояние планеты может иметь очень серьезные последствия, поэтому обще- ство должно получить больше прав и возможностей для наложения ограниче- ний на использование земли и иных природных ресурсов, тем самым ограничив свободу частной собственности на землю. При этом значительно возрастает роль таких государственных функций управления земельными ресурсами, как 116 землеустройство, государственный кадастр недвижимости, государственный контроль за использованием и охраной земель, государственный мониторинг и государственная кадастровая оценка земель. Не случайно Организация Объединенных Наций стала уделять все большее внимание таким рычагам управления земельными ресурсами, как планирование и организация рационального использования земель (то есть землеустройство), и создала специальную рабочую группу по управлению земельными ресурсами (землеустройству) при Европейской Экономической Комиссии ООН (UN/ECE Working Party on Land Administraition), которая действует с 1996 г. В нашей стране государство заинтересовано в том, чтобы земельный фонд в целом и каждый отдельный участок использовались рационально, обес- печивая интересы развития народного хозяйства страны, всех его отраслей, чтобы каждый гектар сельскохозяйственных угодий давал как можно больше продукции, чтобы земля правильно обрабатывалась, а ее производительные свойства и другие полезные качества непрерывно улучшались. Для решения этой задачи создаются землеустроительные органы, осуществляющие земель- ную политику государства в соответствии с действующими правовыми норма- ми, отражающими объективные требования экономики. Государство через землеустроительные органы и посредством земле- устроительных мероприятий охраняет землю как народное достояние, устанав- ливает формы ее использования, поощряя и развивая наиболее прогрессивные; распределяет землю между отраслями народного хозяйства; создает новые и упорядочивает существующие землевладения и землепользования; устраивает территорию сельскохозяйственных предприятий, организуя использование зем- ли как средства производства для достижения целей экономического развития. В соответствии с этими целями издаются законы и нормативные документы, на основе которых совершаются землеустроительные действия; их строгое соблю- дение обязательно для всех предприятий и организаций. 117 6.4. Влияние землеустройства на эффективность хозяйствования Доказано, что форма землеустройства влияет на эффективность си- стемы хозяйствования. Данная закономерность проявляется в результативно- сти производства хозяйств различных размеров, разной специализации и интен- сивности, работающих в различных природных и экономических условиях. В сельском хозяйстве, например, землеустроенные предприятия экономически более эффективны, чем неземлеустроенные. Преследуя первоначально чисто технические и юридические цели по из- мерениям, отводам, ограничению земель и закреплению прав земельной соб- ственности, землеустройство впоследствии переросло в сложное экономиче- ское явление. Это объясняется следующим. Прежде всего экономические интересы землевладельцев и землепользо- вателей удовлетворяются не только путем закрепления за ними права собствен- ности на землю. Возникают вопросы иного порядка и значения, связанные с плодородием, месторасположением земель, их конфигурацией, составом уго- дий и др. Экономическая сущность землеустройства проявляется не только в зе- мельных отношениях, которые характеризуют использование земли, но и в конкретных формах земельного устройства или организации территории, в ко- торых эти земельные отношения материализуются, например в форме почвоза- щитной организации территории. И наконец, землеустройство, где бы его ни осуществляли, всегда приоб- ретает организационно-хозяйственное содержание и производственное значе- ние, что предопределяет его влияние на экономику хозяйств. Землеустройство как рычаг экономической и аграрной политики государ- ства подкрепляют, как правило, другими экономическими, организационными и техническими мероприятиями: инвестиционной политикой, экономическим и политическим стимулированием, переселением, целенаправленным проведени- ем мелиорации земель и т. д. 118 Более подробно вопросы влияния землеустройства на эффективность хо- зяйствования рассматриваются в курсе «Экономика землеустройства» (см. т. 5 настоящего издания). 6.5. Соответствие содержания и методов землеустройства уровню научно-технического прогресса Проведение землеустроительных работ, содержание и методы земле- устройства на всех исторических этапах соответствовали уровню развития науки, техники, технологии и организации производства в отраслях, связанных с использованием земель и землеустроительным производством. Первоначально землеустройство представляло собой практическую от- расль знания, ремесло, связанное с землемерием и межеванием. Оно проводи- лось с использованием простейших средств (мерной веревки, шеста, цепи, «са- жени», креста и т.д.). С развитием геометрии, планиметрии и других отраслей математики, появлением технологий производства металлов, стекла, формиро- ванием новых отраслей научных знаний в области астрономии, геодезии, карто- графии и др. появились механические и оптические измерительные приборы, изменившие методы землеустройства и обеспечивающие большую точность при выполнении землеустроительных работ. В настоящее время с появлением аэрокосмических средств съемки, методов цифровой картографии и фотограм- метрии, электронных способов наземной топографической съемки, развитием методов автоматизированного проектирования, новых информационных техно- логий, базирующихся на географических и земельно-информационных систе- мах, содержание и методы землеустройства существенным образом измени- лись. С начала XX в. началось формирование землеустроительной науки, кото- рая позволила превратить землеустройство из простых землемерно- технических и юридических мероприятий в сложную систему знаний, имею- щую глубокое социально-экономическое содержание. Постепенно вырабатыва- лась теория землеустройства, открывающая перед землеустроителями новые 119 перспективы, расширяющая их возможности, учитывающая совокупность об- щественных интересов (государства, отдельных коллективов и граждан). Теория и практика землеустройства тесно связаны с научно-техническим прогрессом во всех отраслях народного хозяйства. В частности, землеустрои- тельная наука использует достижения экономических, естественных, техниче- ских, юридических, сельскохозяйственных и других наук. Чем полнее земле- устройство учитывает особенности развития природы и общества, последние достижения науки и техники, потребности производства и социальные условия, тем целесообразнее устанавливаемые им формы организации территории, эф- фективнее использование и охрана земель. Все землеустроительные мероприятия, вносящие изменения и улучшения в организацию территории на основе схем и проектов, должны быть всесторон- не обоснованными. Проект землеустройства соединяет науку с производством. Поэтому так нужны эффективные технологии и методики проектирования и обоснования землеустроительных решений. Разработкой научных методов ре- шения таких задач и занимаются научные дисциплины: землеустроительное проектирование, теоретические основы землеустройства, экономико- математические методы и моделирование в землеустройстве и др. На основе исследований для целей практической работы составляются инструкции, указа- ния, руководства, нормативы, стандарты, которые в дальнейшем обновляются в соответствии с новыми потребностями производства и научными достижения- ми. Контрольные вопросы и задания. 1. Каковы основные закономерности развития землеустройства? 2. Почему землеустройство является составной частью любого обще- ственного способа производства? 3. В чем проявляется государственный характер земле- устройства? 4. Как землеустройство отражает потребности общественного производ- ства? 5. Почему для успешного развития землеустройства нужна специальная землеустро- ительная наука? 6. Расскажите о влиянии землеустройства на эффективность хозяйство- вания. 7. Почему содержание и методы землеустройства определяются уровнем научно- технического прогресса? 8. Как на землеустройство влияют изменения производственных отношений и производительных сил общества? |