Волков Основы Землеустройства. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений
 Скачать 1.78 Mb.
|
|
Глава 4. Возникновение, развитие и понятие землеустройства. 4.1. Объективные причины возникновения и социально-экономическая природа землеустройства. Каждому типу общественного производства, уровню развития производи- тельных сил и производственных отношений соответствуют определенные зе- мельные отношения, обусловленные господствующей формой собственности на землю и другие средства производства, а также свойственные им формы и содержание организации территории (то есть землеустройства). Чтобы правильно понять сущность землеустройства, обосновать его со- держание и вскрыть закономерности развития, необходимо проследить его связь с другими общественными явлениями, изучить конкретный исторический опыт в различных общественно-экономических формациях. На всех этапах развития человеческого общества имело место соединение и взаимоприспособление земли (территории) и различных средств производ- ства. В первобытном обществе это соединение и приспособление сводилось в основном к разграничению сфер использования земли для различных целей. Люди жили небольшими группами главным образом за счет сбора даров при- роды (грибов, плодов, ягод и др.) и охоты, которые осуществлялись коллектив- но при помощи простейших орудий. Земля (территория) была средой обитания человека. В ряде случаев между отдельными группами происходили столкно- вения, так как племенная территория могла прокормить лишь ограниченное население. По этой причине производились раздел территорий, переселение и освоение новых земель. Основой производственных отношений в это время была общинная соб- ственность, которая соответствовала примитивному характеру производитель- ных сил. Практически исключалась возможность выживания в одиночку, что приводило к необходимости коллективного труда, общей собственности на землю и другие средства производства, а также на продукты труда. 61 С появлением частной собственности, развитием скотоводства и земледе- лия возникла необходимость более четко отграничивать земли, то есть устанав- ливать границы используемых территорий, Сначала при этом отграничении ис- пользовались естественные рубежи (реки, озера, границы угодий, балки и дру- гие элементы рельефа). Затем стали применяться специально устанавливаемые предметы (межевые камни, столбы и др.) и обозначаться линии границ в виде насыпей, рвов, пропахиваемых борозд, посадок деревьев или кустарника. В рабовладельческом обществе по мере образования государств прави- тели должны были более чётко определять границы (рубежи) своих и соседних территорий, в том числе для охраны, учёта и обложения данью завоёванных владений. Они посылали людей, способных описывать и разведывать свои и чужие земли и отображать их на карте. Их называли писцами. Это были первые землемеры. Ещё задолго до нашей эры с целью справедливого разделения обрабатыва- емых земель между земледельцами, появилась необходимость достаточно точ- ного измерения площадей земельных участков. Так возникла геометрия (в пе- реводе с греческого – «измерение земли»). Основы её были заложены древними греками в IV-III вв. до н.э. Разнообразные геометрические задачи решались также в Древнем Египте, Месопотамии, Китае. Позднее греки выделили из геометрии геодезию, оставив первой логиче- ски отвлеченную научную часть, а второй - прикладные задачи по переделу зе- мель (геодезия в буквальном переводе с греческого означает «землеразделе- ние»). Таким образом, геодезия стала как бы «практической геометрией», но еще очень долго, вплоть до конца XIX в., в европейских странах (Германии, Италии, Франции, Швейцарии), специалистов по измерению и разделению зе- мель считали «геометрами». В России проведение геодезических измерений называли «землемерием», а самих исполнителей этих работ – землемерами. Говоря о возникновении землемерных работ, древнегреческий историк Ге- родот (484-425 гг. до н.э.) после упоминания о египетской системе каналов, со- зданных Сесострисом (Сенусерт III, 1878-1841 гг. до н. э.), приводил слова 62 жрецов, что этот фараон с привлечением землемеров-писцов поделил землю страны между египтянами, дав каждому из них равные квадратные участки. За это он заставил их платить установленную ежегодную поземельную подать. Если чья-либо земля разрушалась во время паводка, то о случившемся хозяин сообщал царю. Для измерения участка посылали землемеров, чтобы установить, насколько она меньше, и снизить размер подати. Геродот писал, что «…при этом было изобретено землемерное искусство и затем перенесено в Элладу». (Геродот. История в девяти книгах. – Л.: Наука, 1972. – с. 112). При феодальном строе основу земельных отношений составляли соб- ственность феодалов (дворян, духовенства и др.) на землю и надельное кре- стьянское землепользование, носившее, как правило, наследственный характер. За пользование землей крестьяне платили ренту – отработочную (барщина), продуктовую (оброк) и денежную в том или ином их сочетании. Государство охраняло исключительное право собственности феодалов на землю и всячески способствовало ее укреплению, подавляя любые выступления крестьян против социального гнета. Истории известны крупные крестьянские восстания – Жакерия во Франции (XIV в.), под руководством Уота Тайлера в Англии (конец XIV в.) и Томаса Мюнцера в Германии (XVI в.), Степана Разина (XVII в.) и Емельяна Пугачева (XVIII в.) в России и др. Особо мощные по своим масштабам и продолжитель- ности восстания крестьян имели место в Китае на протяжении практически все- го средневековья. Так, восстание тайпинов (XIX в.) охватило многомиллионные массы; крестьяне провозгласили равенство в пользовании землей и другим имуществом. Общими требованиями, выдвигавшимися в ходе всех этих вы- ступлений, было освобождение крестьянства от крепостной зависимости и справедливое распределение земель сельскохозяйственного назначения. Поземельное устройство в средние века стало носить общественный, госу- дарственный характер, то есть проводилось по инициативе государства, им ор- ганизовывалось и большей частью финансировалось. Это происходило, в первую очередь, в интересах крупных землевладельцев, помещиков, религиоз- 63 ных организаций. Оно было связано с разделением земель между земельными собственниками и отграничением (установлением, восстановлением и закреп- лением границ) земельной собственности. Уже в это время при землеустрой- стве использовались сложные математические расчёты и самые современные для той эпохи приборы и оборудование (Государственный университет по зем- леустройству. Искусство землемерия / Под ред. С.Н. Волкова. – М.: Позитив, 2010. – 152 с.). В капиталистическом обществе землеустроительные действия стали приобретать все более регулярный характер и были направлены не только на перераспределение земель в пользу владельцев крупного капитала и укрепле- ние прав земельной собственности частных землевладельцев, но и на организа- цию использования земель в крупных товарных хозяйствах с целью примене- ния прогрессивных систем земледелия, новых высокопроизводительных машин и механизмов для получения максимальной прибыли. Развитие отраслей промышленности и инфраструктуры требовало посто- янных отводов и перераспределения земель для этих целей, а необходимость свободной реализации прав частной земельной собственности (аренды, купли- продажи, залога земельных участков, их раздела при передаче по наследству, дарения и др.) создала постоянную потребность в осуществлении землеустрои- тельных и земельно-кадастровых работ. В государствах, осуществлявших в XX в. социалистические преобра- зования, землеустройство было направлено на охрану общественных земель от разбазаривания, организацию их перераспределения между отраслями народно- го хозяйства, внутреннее устройство территории крупных социалистических сельскохозяйственных предприятий (госхозов, производственных кооперати- вов). Таким образом, рост народонаселения, развитие производства и усложне- ние общественной структуры были объективной причиной возникновения и изменения содержания землеустройства на разных этапах исторического разви- тия. 64 В любом обществе землеустройство было призвано в первую очередь во- площать в жизнь интересы господствующих слоев населения, будучи в их ру- ках важнейшим орудием земельной политики, направленной на укрепление прав собственности на землю и организацию её рационального использования. Это предопределило социально-экономическую (а не только техническую или юридическую) природу землеустройства, его значение в механизме регулиро- вания земельных отношений. 4.2. Происхождение понятия «землеустройство» в России. Термин «землеустройство», по данным профессора Ф.Г. Некрасова, по- явился в русском лексиконе только в 1906 г. До этого при осуществлении зем- леустроительных действий употребляли слова «землемерие», «землемерство», «межевание», позже – «геодезия» (как высшее землемерие), «поземельное устройство». В Толковом словаре живого великорусского языка В. Даля (2-е издание, опубликованное в 1880-1882 гг.) статья «землеустройство» отсутствует. «Земле- мерие» и «землемерство» определяется в этом словаре как «наука и самое занятие землемера, геодезиста, межевщика, измеряющего вид и пространство земельных участков» (Т. 1, с.680). В этом же словаре «геодезия» понимается как высшее землемерие, прикладная тригонометрия, землемерная математика, наука и съемке и вычислении земель, а «геодезист», изучающий эту науку или применяющий ее к делу, обозначается также как «геодезист, межевщик, съемщик, землемер, планщик (Т.1, с.348). Межевать означает делить межою, означать рубеж, грань; делить и отводить земли по межевому искусству (Т. 2, с. 314). Анализ исторических источников свидетельствует о том, что понятия «землемерие» и «межевание» появились в России примерно в одно и то же время. Так уже в 1556 г. Иван Грозный в специальном положении о государ- ственной службе повелел « в поместьях землемерием уверстати…». В этом же году был составлен «Писцовый наказ» с приложением «землемерных начерта- ний». Однако если землемерие подразумевало включение в себя технических действий по составлению планов и карт, измерению и делению земель, вычис- 65 лению площадей, то межевание заключалось, в первую очередь, в определении (установлении, восстановлении) границ землевладений и землепользований с постановкой межевых знаков и выдачей правоустанавливающих документов. Уже Соборное уложение 1649 г., первый свод законов России, - призна- вало межевание как самостоятельное юридическое действие. В этом документе были названы два основных вида межевания: - спорное и бесспорное межевание земель, еще не межеванных писцами; - спорное и бесспорное восстановление межевых знаков. Межевые работы, проведенные в соответствии с Соборным уложением 1649 г., имели новые признаки рациональной организации территории. Так, при межевании уничтожалась чересполосица, не устанавливались новые въезды в чужие леса, размещались новые дороги для проезда на земельные участки, а озера и места для рыбной ловли включались только в те дачи (участки), внутри которых они находились, чтобы избежать вкрапливаний. Эти действия не подпадали ни под определение землемерия, ни межевания. В мае 1754 г., когда в России была утверждена «Инструкция межевщи- кам», землемерие и межевание стали пониматься по-разному. Так при произ- водстве работ впервые юридическая сторона дела была строго отделена от тех- нической: межевщик ведал юридической частью дела, а состоящей при нем геодезист (землемер) производил измерение земель и составлял межевые акты. Еще более четко это разделение прошло в ходе Генерального межевания (1766- 1861 гг.), когда межевание получило самостоятельный правовой статус. В первой половине Х1Х века сложились более или менее четкие понятия «землемерия» и «межевания». К землемерию относились в основном техниче- ские работы, связанные с составлением планов и карт, измерениями и вычисле- ниями площадей, а также их делением на участки с определением границ. Ме- жевание понималось как формальное установление юридических границ зе- мельной собственности (меж). Считалось, что после производства межевания и вступления его в законную силу, то есть после выдачи документов на право собственности, земельная собственность приобретает юридические границы – 66 важнейший элемент организации территории, а землевладелец (собственник) – получает право владеть, пользоваться и распоряжаться землей. Межевым актом не только устанавливалось право земельной собственно- сти; оно формально укреплялось, узаконивалось, становилось устойчивым. В случае нарушения этого права оно могло быть восстановлено на основании ме- жевых документов - планов, книг, знаков. С последней четверти ХVIII в. в Европе начали решаться не только юри- дические и технические вопросы перераспределения земель между различными землевладельцами, но и задачи организации территории внутри самих земле- владений. Это было обусловлено, прежде всего, заменой экстенсивных систем землевладения более прогрессивными, необходимостью введения в сельскохо- зяйственный оборот новых земель путем проведения мелиорации и культур- технических работ (осушению и орошению, удалению мелколесья, кустарника, камней, кочек и т.п.). В России в это время также стали уделять больше внимания росту куль- туры земледелия и поземельному устройству, особенно крупных помещичьих хозяйств. Большая территория, разнообразие природных и экономических условий, климата и почв требовали учета при ведении сельского хозяйства осо- бенностей территории, правильной ее организации, установления рационально- го соотношения пахотных земель, кормовых угодий, лесов, организации чере- дования культур на полях и разбивки участков на севообороты. Говоря о важности землеустроительных действий по обустройству терри- тории, приспособлению ее для нужд сельскохозяйственного производства, из- вестный русский историк, исследователь-натуралист, крупнейший деятель сельскохозяйственной науки Андрей Тимофеевич Болотов (1738-1833) писал: «Разделение полей может по справедливости почесться наиважнейшим пунк- том в сельском домостроительстве, потому что оно имеет содействие во всех почти частях оного и может производить либо многие выгоды, либо не- удобности» (А.Т. Болотов. Избранные сочинения по агрономии, плодоводству, 67 лесоводству, ботанике. – М.: Изд-во Московского общества испытатели приро- ды, 1952. – с.68–69). Выдающийся русский агроном и почвовед Павел Андреевич Костычев (1845-1895) считал, что главной задачей земледельца при организации и веде- нии сельского хозяйства является рациональное использование земли, приво- дящее к неуклонному росту плодородия почв. Говоря о необходимости интен- сификации земледелия, перехода от менее интенсивных к более интенсивным системам ведения хозяйства, о дифференциации их применительно к различ- ным почвенно-климатическим условиям, он в 1884 г. писал: «Со временем народ умножился, и каждый нуждался в земле, земля же была вся разобрана, и переносить пахоту с одного места на другое теперь уже нельзя. Тогда, не сра- зу конечно, а мало-помалу, перешли к нашему, трехпольному хозяйству, при котором через два года в третий земля не засеивается, и землю стали удоб- рять. Такое хозяйство требует уже гораздо больше забот и труда: землю нужно обрабатывать лучше прежнего и нужно заготовлять много навоза; без этого урожаи будут делаться все хуже и хуже, потому что земля постоянно мало-помалу выпахивается, делается тощею, или - что то же самое - исто- щается. Между тем народу становится все больше и больше, а стало быть, и хозяйничать становится труднее: чтобы накормить всех, нужно с десятины получить больше прежнего, а для этого нужно уметь делать землю плодород- нее» (Костычев П. А. Общедоступное руководство к земледелию. - М.: Новая деревня, 1992. - С. VI-VII). Это привело впоследствии к использованию плодо- сменной системы хозяйства. Видный деятель русской науки и культуры Александр Николаевич Эн- гельгард в своем небольшом имении в с. Батищево Смоленской губернии од- ним из первых обустроил свои земли. В своих «Письмах из деревни» он отме- чал, что рациональное использование земли должно основываться на всесто- роннем изучении природных условий. Особое значение при этом он придавал исследованиям В. В. Докучаева (1846-1903), который считал, что основой орга- низации рационального использования земель является «выработка норм, 68 определяющих относительные площади пашни, лугов, леса и вод; такие нормы, конечно, должны быть соображены с местными климатическими, грунтовым и почвенными условиями, а равно и с характером господствующей сельскохо- зяйственной культуры» (Докучаев В. В. Избранные труды/Под ред. академика Б. Б. Полынова. - М: Изд-во АН СССР, 1949. - С. 423). Таким образом, к началу XX в. в России стали систематически прово- диться работы, не укладывающиеся в традиционные рамки межевания и земле- мерия. В этой связи и возник новый термин - «землеустройство», под которым понимали любые действия по перераспределению земель и обустройству тер- ритории, дающие землевладельцу экономическую выгоду. В частности, к зем- леустройству относились работы по сведению мелких чересполосных участков землевладельцев в отдельные крупные земельные массивы, по выделению ху- торов и отрубов, по внутреннему устройству территории (размещению севооб- оротов, строительству дорог, усадеб, новому освоению земель) и др. А некото- рое время спустя межевые и землемерные работы также были включены в со- став землеустройства, так как они проводились, как правило, одновременно и на основе проектов землеустройства. Вот как писал об этом в 1915 г. профессор И. А. Иверонов: «...Между терминами землеустройство и межевание стирается грань, так как каждая из крупных русских разграничительных работ преследовала как цели юридиче- ского укрепления границ поземельной собственности, обыкновенно называюще- гося межеванием, так и цели экономического устройства землевладения, како- вые преследуются землеустройством». Вместе с тем «межевание... являлось всего лишь частью заключитель- ною более или менее сложных землеустроительных операций, преследующих цели устройства земельной собственности в том или ином районе в самых разнообразных отношениях и с различными целями» (Иверонов И. А. Основы землеустроительного дела – М.: Изд-во книжного магазина «Высшая школа», 1915. - С. 8). 69 С этих пор понятие «землеустройство» прочно входит в землеустрои- тельную практику, науку и литературу. Более подробно история землеустрой- ства в России изучается в соответствующем учебном курсе (Волков С.Н. Исто- рия землеустройства в России: опыт тысячелетия. Учебное издание. – М.: ГУЗ, 2011. – 656 с. – Ил. 370). 4.3. Научные теории землеустройства. С момента появления понятия «землеустройство» учёные-экономисты, юристы и землеустроители пытались дать этому явлению однозначное опреде- ление. Особенно острые споры в землеустроительной науке о роли и содержа- нии землеустройства разгорались в периоды крупных земельных преобразова- ний: Столыпинской земельной реформы (1906-1914), национализации земли и военного коммунизма (1917-1921), коллективизации сельского хозяйства (1928- 1932), освоения целинных и залежных земель (1954-1965), земельной реформы в новой России (1991-2012). При этом возникали различные теории землеустройства, большинство из которых можно свести к следующим видам: - административно-правовая; - социально-техническая; - организационно-хозяйственная; - социально-экономическая 3 Административно-правовая теория появилась в период с 1910 по 1927 гг. Её основоположники (профессора права Б.С. Мартынов, О.А. Хауке, Н.П. Рудин) считали, что землеустройство – это деятельность государства, направ- ленная на преобразование земельных прав землевладельцев и землепользовате- лей; следовательно, оно регулирует только земельные отношения и не затраги- вает процессы хозяйственной деятельности. Позже этой теории придерживались некоторые ученые-юристы. Например, профессор Б.В. Ерофеев в 1971 г. писал: «Землеустройство – это система гос- 3 Более подробно см. Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т. 1. – М.: Колос, 2001. – с. 97-108. 70 ударственных мероприятий по обеспечению земельных прав, а также по предоставлению, размежеванию и внутрихозяйственному устройству». Его коллега П.Д. Сахаров определял землеустройство как «… систему обществен- ных отношений». Даже в трудах учёных землеустроителей сохранялись отго- лоски административно-правовой теории землеустройства. Так, профессор А.П. Вервейко считал, что землеустройство направлено «… на претворение в жизнь ленинской аграрной политики в области пользования землей» (1980 г.), профессор М.А. Гендельман определял землеустройство «как систему государственных (а также частнохозяйственных) мероприятий по осуществлению земельного законодательства…» (1995) и т.д. Социально-техническое и математико-геодезическое направления землеустройства сформировались в первой трети XX в. Их развивали профес- сора Ф.Г. Некрасов (1925), К.Н. Сазонов (1930), В.И. Киркор (1925) и др. Не от- рицая правовой стороны землеустройства, они считали, что в его основе долж- ны лежать, прежде всего, технические действия по приспособлению земельных площадей в отношении их размеров, местоположения, качественных характе- ристик к социально-производственным задачам. Например, профессор Ф.Г. Некрасов в 1925 г. определял землеустройство как «социально-техническую организацию (или реорганизацию) земельных еди- ниц – земельных участков или их совокупностей». Придерживаясь этого понимания, в середине 1970-х годов В.П. Прошляков писал, что «… границы землеустройства кончаются там, где кончаются кон- кретные представления о границах, размерах, конфигурации». Даже законодатели, не вникая в сложность землеустроительных процессов, приняв Федеральные законы: - от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изме- нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части со- вершенствования земельных отношений» и от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, …», положили примитивные технические (геометрические) действия по разделу, выделу, объединению, перераспределе- нию земельных участков в основу землеустройства. 71 Развитие социально-технического направления в землеустройстве, без- условно, способствовало его прогрессу. Землеустройство стало переходить от чисто правовых действий и механического закрепления площадей за землевла- дельцами к организационно-территориальным мероприятиям, базирующимся на технических проектах. Следует признать, что зарождение землеустроитель- ного проектирования связано именно с этой теорией. Вместе с тем социально-техническая теория привела, в том числе и в настоящее время, к замене экономического и природоохранного содержания землеустройства чисто геометрическими закономерностями, к недооценке по- литической, экономической и экологической роли землеустройства в земель- ных преобразованиях. Этим объясняются и неутешительные итоги земельной реформы в России (1990-2012 гг.), в ходе которой из сельскохозяйственного оборота были выведены огромные площади обрабатываемых земель (более 30 млн. га). Организационно-хозяйственная теория землеустройства возникла ещё в ходе Столыпинской земельной реформы, когда в России происходило разру- шение общинного землепользования и образовывалось индивидуальное кре- стьянское хозяйство (хутора, отруба), изменялись система расселения органи- зация сельскохозяйственного производства. Крен в землеустроительных дей- ствиях был взят на развитие сельского хозяйства Основоположниками данной теории были Н.П. Огановский, К.А. Кофод, И.В. Мозжухин, П.А. Кожеуров, ее поддерживали также И.Е. Герман, Б.Д. Бруцкус, позднее – И. Д. Шулейкин и В.В. Редькин. Говоря об организационно-хозяйственной роли землеустройства, профес- сор И. Д. Шулейкин в 1929 г. также подчеркивал, что «...землеустройст-во ор- ганизует территорию для хозяйства в формах, наиболее отвечающих содер- жанию и направлению хозяйства в целях создания для этого последнего благо- приятных условий для дальнейшего развития. Но также совершенно ясно, что без наполнения земельных форм, дающихся землеустройством, агроэкономиче- ским содержанием, землеустройство в значительной мере теряет эффект и 72 качество реконструктивного мероприятия и без наполнения его агроэкономи- ческим содержанием – различными агроэкономическими мероприятиями – от него остается геометрически-граничный скелет, сетка, а иной раз и внутрен- ней сетки не остается» (Шулейкин И.Д. Землеустройство колхозов. - Л.: Но- вая деревня. 1929. – С. 115). Рассматривая данную теорию, нельзя не видеть ее положительных сторон, и прежде всего организующей роли для сельского хозяйства. Эта теория послужила основой для возникновения в 1930-х годах внутрихозяйственного землеустрой- ства – системы мер по организации территории конкретных колхозов и совхозов, повышению эффективности использования и охране земель в них. Вместе с тем, создавая благоприятные организационно-территориальные условия для развития сельского хозяйства, при землеустройстве нельзя не уде- лять внимания организации рационального использования земель населенных пунктов, лесного и водного фондов, запаса, природоохранного назначения и др., что делает объектами землеустройства не только земли сельскохозяйствен- ного назначения, но и весь земельный фонд страны. Кроме того, постепенно снизилось значение землеустройства как техниче- ского мероприятия. Землеустроители стали меньше уделять внимания точности измерений, вычислений, а само землеустройство с середины 30-х годов стало приобретать организационно-хозяйственное содержание, направленное на раз- мещение производственных подразделений и хозяйственных центров, дорог, организацию угодий и севооборотов, устройство их территории в конкретных колхозах и совхозах. Социально-экономическая теория землеустройства стала доминирующей в отечественной науке со второй половины 1930-х годов. Её окончательно сфор- мулировал и развивал вплоть до начала 1970-х годов академик ВАСХНИЛ С.А. Удачин, и созданная им научная школа. В основе этой теории лежали научные труды профессора, впоследствии академика АН Украины П.Н. Першина. Его ключевой работой, определившей развитие социально-экономического направ- ления в землеустроительной науке, была большая статья «Социально- 73 экономическая теория землеустройства (Введение в экономику землеустрой- ства)», вышедшая в журнале «На аграрном фронте» в 1925 г. Гораздо позднее, в 1959 г., им была опубликована работа «Теоретические предпосылки изучения истории земельных отношений и землеустройства» (Записки ХСХИ. - Т. XII. - Харьков, 1959. - С. 3-14), в которой он обобщил результаты своих теоретических исследований. Главный тезис П.Н. Першина - то, что землеустройство является составной частью общественного способа производства, а его содержание «охватывает в неразрывном единстве организацию земли, как средства произ- водства, и те общественные отношения, которыми характеризуется владение и пользование землей». В 1980-2010 гг. эту теорию развивали академики Россельхозакадемии С.Н. Волков, Н.В. Комов, В.Н. Хлыстун, члены-корреспонденты Россельхозакаде- мии А.А. Варламов, П.Ф. Лойко, А.П. Огарков, А.З. Родин, профессора Н.Н. Бурихин, М.А. Гендельман, Г.И. Горохов, В.Я. Заплетин, Г.А. Кузнецов, Н.А. Кузнецов, А.А. Соломонов, М.Д. Спектор, Ю.М. Рогатнёв, М.А. Сулин, А.А. Тарасов, В.П. Троицкий, Я.М. Цфасман, А.Д. Шулейкин и др. Большинством авторов доказывалось, что землеустройство является ос- новным механизмом управления земельными ресурсами на различных уровнях, что оно должно иметь государственный характер и служить непременным условием повышения экономической эффективности производства. Вместе с тем, последние учебники по землеустройству (см. Сулин М.А. Землеустрой- ство. – М.: Колос, 2009. – 402 с.) так и не содержат определение понятия земле- устройства. С конца 1970-х годов землеустройство все больше стало приобретать при- родоохранную, экологическую направленность, что нашло отражение в трудах А.А. Варламова, С.Н. Волкова, В.Д. Кирюхина. Н.Г. Конокотина, В.В. Косин- ского, М.И. Лопырева, С.И. Носова и др. Обобщение рассмотренных теорий землеустройства, неоднозначно трак- тующих его сущность, показывает, что их возникновение объясняется многооб- разным содержанием землеустроительных действий, проявляющихся в различ- 74 ных сферах: правовой, социально-экономической, инженерно-технической, экологической, организационно-хозяйственной и др. По этому поводу еще в 1930 г. профессор К.Н. Сазонов писал, что «...каждый автор трактует о зем- леустройстве со своей специальной точкой зрения; поэтому вполне есте- ственно, что юрист видит в землеустройстве преимущественно правообра- зующий акт, экономист – хозяйственный акт, социально вырастающий в бо- лее или менее сложное экономическое явление, техник рассматривает земле- устройство как мероприятие, направленное к изменению (преобразованию) землепользования, политик видит в землеустройстве прежде всего его соци- альные сущности и последствия и т.д.» (Сазонов К.Н. Землеустроительное проектирование. – М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. – С. 27). Поэтому многие доводы различных теорий землеустройства достаточно понятны и имеют право на су- ществование. Оценивая административно-правовую теорию, например, можно считать отдельные её положения правильными в той части, где землеустройство носит государственный и правовой характер и которая организуется и реализуется государством посредством законодательной деятельности, определения земле- устроительных норм и правил, содержания землеустроительного процесса. Вместе с тем хозяйственное, экономическое существо землеустроительных действий, проявляющееся в организации территории, в этой теории не раскры- вается, оно заменяется «нормой» закона, правилами действия и поведения, оставляя вне поля зрения объективные экономические законы. Если следовать таким определениям, землеустройство потеряет свое социальное и экономиче- ское содержание и будет сведено к межевым работам по формированию зе- мельных участков и установлению их границ как объектов права собственно- сти, аренды и т. п. Землеустроительные действия будут лишь поддерживать зе- мельный оборот: разделение земель при передаче по наследству, операции по купле-продаже, залоге, аренде земель, предоставлению земельных участков для общественных нужд с изменением целевого назначения земель. Все эти опера- ции – только малая часть землеустройства. 75 Известно, что отдельные землевладения и землепользования нельзя рас- сматривать обособленно. Они граничат с другими земельными участками, имеют общие дороги, часто связаны природоохранными и мелиоративными объектами. Поэтому любое перераспределение земель затрагивает экономиче- ские интересы нескольких собственников и пользователей земельными участ- ками. Да и внутри каждого участка только полный комплекс землеустроитель- ных действий (оптимизация состава угодий, установление эффективного режи- ма их использования, правильное размещение дорог, планировка селений и др.) позволит получить необходимый социальный и экономический эффект. Поэто- му нельзя сводить землеустройство только к операциям или деятельности, направленной на преобразование существующих земельных прав и земельных отношений; это лишь одна его сторона. Кроме того, ни в коем случае нельзя считать, что осуществленное земле- устройство, исчерпав свое содержание при наделении землевладельцев и зем- лепользователей правами на земельные участки, прекращает свое существова- ние (как говорил профессор Б.С. Мартынов). Оно неповторимо, так как нет двух абсолютно одинаковых земельных участков или их владельцев. Но эти участки сами находятся в движении: изменяется характер землепользования, могут смениться землевладелец и землепользователь, что потребует нового землеустройства. Поэтому землеустройство представляет собой систему мероприятий по ре- гулированию землепользования, осуществляемую постоянно. Тезис о ненужности землеустройства провозглашается и в настоящее вре- мя. Под влиянием этой позиции, активно пропагандирует некоторыми специа- листами Минэкономразвития России, исчезло проектно-сметное дело в земле- устройстве, фактически не осуществляются: контроль за проведением земле- устройства, экспертиза землеустроительной документации, лицензирование права на ведение землеустроительных работ, выхолащивается их содержание. Последствия этого наносят существенный вред экономике нашего госу- дарства, земельный оборот становится нецивилизованным и коррумпирован- 76 ным, участки земель сельскохозяйственного назначения безвозвратно теряются, выводятся из сельскохозяйственного использования или деградируют. По этой причине землеустройство является необходимым. Анализ опыта землеустроительных работ на всех исторических этапах раз- вития общества показывает, что нельзя абсолютизировать какую-либо из теорий землеустройства, так как это влечет за собой перекосы в области практики зем- лепользования. Нельзя, например, организовать экономически выгодное исполь- зование земель без учета экологических проблем, политические задачи земле- устройства решать в ущерб социально-экономическим, ставить во главу угла технические цели при решении организационно-хозяйственных вопросов и т. п. Таким образом, в краткое определение землеустройства ученые пытаются включить все его многообразное содержание. Получаются сложные конструк- ции, которые тем не менее не дают четкого представления о землеустройстве как о сфере практической деятельности, отрасли научного знания, системе гос- ударственных мероприятий по регулированию землепользования и т.д. По нашему мнению, определение землеустройства вообще не может быть одно- значным; его следует искать в различных функциональных частях этого много- образного явления. 4.4. Определение землеустройства. Если дифференцировать содержание землеустроительных мероприятий по функциональному назначению, землеустройство можно рассматривать со следующих позиций: - в буквальном смысле слова; - как механизм осуществления земельной политики государства; - как сферу практической деятельности; - как составную часть общественного способа производства: - как составную часть хозяйственного механизма страны; - как отрасль научной деятельности (науку). С этих же позиций следует рассматривать определение землеустройства; очевидно, что оно не может быть единообразным. 77 Землеустройство в буквальном смысле слова можно определить как дей- ствия по наведению порядка на земле, устройству территории. Рассматривая землеустройство в качестве механизма осуществления зе- мельной политики государства, необходимо учитывать следующее. Земельная политика вырабатывается и осуществляется различными ор- ганами законодательной и исполнительной власти, министерствами, ведом- ствами и т. п. Для объединения функций государства по управлению земель- ными ресурсами нередко создаются специальные землеустроительные органы (землеустроительная служба). Цель землеустроительной службы - обеспечить ясность и порядок в ис- пользовании земель, охранять и закреплять право собственности на землю, об- легчать переход права собственности от одного лица (учреждения, организа- ции) к другому, при необходимости определять ставки земельного налога, изы- мать земельную ренту, организовывать хозяйственно целесообразное использо- вание земли. На эти органы возлагаются задачи ведения государственного зе- мельного кадастра, оценки земельных участков, предоставления и изъятия зе- мель, разрешения земельных споров, внутрихозяйственной организации терри- тории, планирования и контроля за использованием земель, реализации земель- ного законодательства. Таким образом, с рассматриваемой точки зрения землеустройство пред- ставляет собой деятельность государственных органов по отводу и оформле- нию земельных участков, установлению, обеспечению и охране прав земле- пользования (землевладения), целенаправленному регулированию использова- ния земли. Другими словами, землеустройство - это определенный законом процесс по техническому, экономическому и юридическому оформлению предо- ставления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению существующих и определению границ специальных земельных фондов, землевладений и земле- пользований, внутреннему устройству их территории, призванный привести использование земли в соответствие с существующим земельным строем. 78 Государственный характер землеустройства определяет и соответству- ющий землеустроительный процесс, и землеустроительное делопроизводство, которые имеют юридическую, техническую и экономическую стороны. Юридическая сторона землеустроительного процесса определяет поря- док возбуждения, исполнения, утверждения и движения землеустроительного дела; техническая - порядок составления, оформления, выдачи документов и их содержание; экономическая - организацию и технологию землеустроительных работ, их финансирование, стоимость и т.д. Осуществление земельной политики государства наиболее эффективно в случае, если землеустроительные органы находятся в составе и действуют сов- местно с органами государственной власти или же наделены соответствующи- ми полномочиями и правами от имени государства. В ряде случаев обычных правовых, экономических и организационных мер, осуществляемых в процессе землеустройства или контролируемых землеустроительными органами, бывает недостаточно для регулирования земельного строя. Тогда государство, исполь- зуя политические меры, берет в свои руки непосредственное распоряжение зе- мельным фондом, осуществляя крупные аграрные преобразования или земель- ные реформы. Например, при переходе от феодализма к капитализму в странах Запад- ной Европы с помощью землеустройства производилось обезземеливание мел- ких производителей. Во время так называемого огораживания (Enclosure) в Ан- глии (XV-XVII вв.) земли, с которых насильственно сгонялись крестьяне, объ- единялись в крупные земельные массивы для ведения предпринимательского сельского хозяйства. В Германии и России в период освобождения крестьян- ства от крепостной зависимости аналогичным образом с помощью земле- устройства помещики укрепляли свое землевладение, оставляя крестьянам худшие участки. И в наше время в рамках различного рода сельскохозяйствен- ных программ и специальных земельных законов в ходе землеустройства про- исходит государственное регулирование земельного строя. 79 Широко известны, например, «Программа консервации земель США» (Conservation Reserve Program) или Национальные планы использования земли в Японии, которые способствовали сохранению площадей сельскохозяйствен- ных угодий и усилению природоохранной роли сельского хозяйства, законы о землеустройстве в Германии. Так, введение в действие закона «О ликвидации чересполосицы» в ФРГ привело к сокращению числа фермерских хозяйств на 600 тыс. ед. (Волков С.Н. Землеустройство. Т. 7. землеустройство за рубежом. – М.: КолосС, 2005.-408 с.: ил.). Государственный характер землеустройства в современной России обу- словлен необходимостью использовать единый земельный фонд не только в интересах отдельных лиц и коллективов, но и в интересах всего народа. Поэто- му ведомственный подход к организации и функционированию землеустрои- тельных органов является нецелесообразным. Для повышения эффективности землеустроительных работ, управления земельными ресурсами, и особенно их охраны, землеустроительная служба должна иметь соответствующий статус и быть самостоятельной. Землеустройство является также сферой сугубо практической деятель- ности. Чтобы перейти от одной формы организации территории к другой, бо- лее прогрессивной, необходимо осуществить ряд действий: проложить дороги, заложить многолетние насаждения, лесополосы, разместить севообороты, поля, рабочие участки, скорректировать границы и т.д., что возможно только на ос- нове соответствующих землеустроительных проектов. Кроме того, для того чтобы претворить в жизнь все эти действия, необ- ходимо иметь данные, характеризующие природные и экономические условия землевладений и землепользований, провести инвентаризацию земель, топо- графо-геодезические, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, наметить определенный порядок переустройства территории, соста- вить проект, рассмотреть и утвердить его, перенести в натуру, осуществить экспертизу и авторский надзор. В этом смысле землеустройство - это система мероприятий (государственных, муниципальных, хозяйственных) по организа- 80 ции рационального использования и охране земель, созданию культурных и устойчивых ландшафтов. В связи с тем, что землеустройство является частью общественного про- изводства, его не следует связывать исключительно с государством. Это объяс- няется рядом причин. Во-первых, какова бы ни была степень активности государства в области управления земельным фондом и осуществления земельной политики, земле- пользование (землевладение) в значительной степени самоорганизуется; это связано с различными внутренними процессами, развитием производительных сил и производственных отношений. Например, говоря о парцеллярном землевладении в эпоху перехода от феодализма к капитализму, К. Маркс писал «...форма, в которой находит зе- мельную собственность зарождающийся капиталистический способ произ- водства, не соответствует этому способу. Соответствующая ему форма впервые создается им самим посредством подчинения земледелия капиталу; таким образом, и феодальная земельная собственность, и кастовая собствен- ность, и мелкая крестьянская собственность с земельной общиной... превра- щается в экономические формы, соответствующие этому способу производ- ства, как бы ни были различны их юридические формы» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 25, ч. II. - С. 166). Во-вторых, у землепользователей по тем или иным причинам может воз- никать потребность в сведении земель в крупные и компактные массивы удоб- ной конфигурации, в трансформации и улучшении угодий в целях повышения эффективности своего хозяйства. Например, английские хлебные законы (конец XVIII - начало XIX в.) вынуждали землевладельцев манипулировать составом угодий. Ф. Энгельс по этому поводу писал: «С одной стороны, низкие цены на зерно... с другой, высо- кие цены на мясо способствовали превращению многих пашен в пастбища. С повышением цен на зерно в связи с ростом промышленности и народонаселения 81 в Англии большая часть земель, недавно превращенных в пастбища, снова была отведена под зерновые культуры» (Там же. Т. 4. - С. 515). В-третьих, землеустройство реализуется в определенных формах органи- зации территории, соответствующих данному уровню развития производства. В частности, система земледелия всегда отражает имеющиеся технологии, воз- можности использования земли как основного средства производства в сель- ском хозяйстве. В качестве примера можно привести самую примитивную - подсечно- огневую систему земледелия, существовавшую в свое время во многих странах. Единственным способом восстановления плодородия почв тогда было забрасы- вание земельных участков после значительного снижения урожаев. В лесных районах ранее вспаханные земли обычно пускали под залежь на 30-35 лет, а в степных - на 15-20 лет. Заброшенные участки зарастали травой, кустарником и лесом, в результате чего в почве вновь накапливались питательные вещества, необходимые для растений, и участки осваивались вновь. В результате пахот- ные участки «кочевали» по территории, отражая своеобразную систему ее ор- ганизации. Переход от залежной системы земледелия к навозно-паровой, при кото- рой восстановление плодородия почв достигалось регулярным чередованием пара, озимых и яровых культур, внесением органических удобрений, более со- вершенной обработкой почвы в паровом поле, привело к изменению состава и структуры угодий, увеличению доли пахотных земель, их приближению к селе- ниям; пастбища и сенокосы перемещались на более удаленные участки и т. д. Позднее внедрение паропропашных, плодосменных и травопольных си- стем земледелия привело к новой перестройке: введению севооборотов, соот- ветственному размещению полей и рабочих участков, трансформации угодий. Освоение почвоводоохранной системы земледелия и районах эрозии почв по- требовало контурно-мелиоративной или контурно-полосной организации тер- ритории. 82 На взаимосвязь организации производства и территории, развития хозяй- ства и реорганизации его земель обращали внимание многие ученые. Так, ака- демик П. Н. Першин писал: «В общем можно сказать, что экстенсивным си- стемам различных отраслей хозяйства соответствуют, если можно так вы- разиться, экстенсивные типы организации территории, характеризующиеся большими размерами площади, разбросанностью ее и преобладанием в ней уго- дий, используемых с малыми затратами труда и средств производства. Ин- тенсивным системам хозяйства сопутствуют интенсивные типы организа- ции территории, то есть отличающиеся сравнительно меньшими размерами, концентрированностью ее в непосредственной близости к усадьбе и наиболь- шим составом угодий, используемых с большими затратами» (Першин П. Со- циально-экономическая теория землеустройства. Введение в экономику земле- устройства. - На аграрном фронте. Изд-во Коммунистической академии. - М., 1925. - № 5, 6. - С. 41 - 51). Академик С. А. Удачин отмечал: «В процессе производства любого предприятия рабочая сила и средства производства находятся в форме опре- деленной организации и размещения. Организация средств производства и ра- бочей силы в сельском хозяйстве связана с большим пространством обраба- тываемых земельных массивов. Всякого рода изменения в организации средств и рабочей силы неизбежно обусловливают внесение изменений в организацию территории. Другими словами, определенная организация средств производ- ства и рабочей силы обусловливает создание определенной сферы деятельно- сти, производственных процессов, соответствующих организации террито- рии... Организация же последних (средств производства и рабочей силы. - С. Волков) должна проводиться с учетом свойств земли как основного средства сельскохозяйственного производства» (Землеустроительное проектирование / Под ред. С. А. Удачина. - 2-е изд.. перераб. и доп. - М.: Сельхозгиз, 1951). Исходя из вышеизложенного, можно дать такое определение: земле- устройство - это социально-экономический процесс целенаправленной органи- зации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, 83 происходящий под воздействием изменения производительных сил и производ- ственных отношений общества. Из данного определения вытекают следующие выводы. Во-первых, землеустройство носит не только субъективный (государ- ственный), но и объективный характер. Следовательно, оно находится под вли- янием объективных законов развития природы и общества. Во-вторых, как известно, любой процесс представляет собой последова- тельную смену явлений. Поэтому землеустройство не может быть одноразовым или статическим, оно находится в постоянном развитии. В-третьих, землеустройство заключается в организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей. Такая организация представляет собой социально-экономическое явление, которое может изучать- ся с различных сторон, а также регулироваться (управляться) путем целена- правленной деятельности людей, их воздействия на сложившуюся организацию территории. Следовательно, землеустройство может рассматриваться как со- ставная часть хозяйственного механизма любой страны. С этой точки зрения землеустройство - это система инженерно- технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий по регулированию землепользования на территории государства. В ходе исторического развития землеустройство, оставаясь всё время практической сферой деятельности, вместе с тем превратилось в самостоятель- ную научную дисциплину, имеющую определенную структуру, предмет и объ- ект исследования. В этом смысле землеустройство – это систематизированное знание об организации рационального использования и охраны земель, то есть землеустройство – это отрасль научной деятельности (наука). Наконец, в Федеральном законе «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ (в редакции от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ) дано следующее опреде- ление: «Землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, пла- нированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объек- 84 тов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяй- ственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Восто- ка Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обес- печения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустрой- ство)». Приведенные выше определения землеустройства сведены в табл. 6. Таблица 6. Система определений землеустройства. Сторона (аспект) земле- устройства Определение землеустройства Буквальный смысл Действия по наведению порядка на земле, устройству терри- тории Механизм осуществления земельной политики госу- дарства Установленный законом процесс технического, экономиче- ского и юридического оформления предоставления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению существующих и определению границ специальных земельных фондов, земле- владений и землепользований, внутреннего устройства их территории, призванный привести использование земли в со- ответствие с новыми земельными нормами Сфера практической дея- тельности Система мероприятий (государственных, муниципальных, хо- зяйственных и др.) по организации рационального использо- вания и охране земель, созданию культурных ландшафтов Часть общественного спо- соба производства Социально-экономический процесс целенаправленной орга- низации территории и средств производства, неразрывно свя- занных с землей, происходящий под воздействием изменений в производительных силах и производственных отношениях Составная часть хозяй- ственного механизма страны Система инженерно-технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий по регулированию землевладения и землепользования на территории страны Отрасль научной деятель- ности (научная дисципли- на) Систематизированное знание об организации рационального использования и охране земель Контрольные вопросы и задания. 1. Каковы объективные причины возникновения землеустройства? 2. Чем отличается понятие «землеустройство» от понятий «межева- ние» и «землемерие»? 3. Каково основное содержание землеустройства в различных обще- ственно-экономических формациях? 4. Как изменилось понимание землеустройства в Рос- сии на различных исторических этапах развития страны? 5. В чем заключается экономиче- ская, правовая, техническая, организационно-хозяйственная, экологическая сущность земле- устройства? 6. Перечислите основные теории землеустройства и назовите их положи- |