Волков Основы Землеустройства. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений
 Скачать 1.78 Mb.
|
|
12.3. Землеустроительный процесс В земельном праве имеются не только материальные земельно-правовые нормы, напрямую регламентирующие проведение землеустройства, но и про- цессуальные нормы, регулирующие и устанавливающие землеустроительный процесс. Процессуальная норма - это установленное или санкционированное госу- дарством правило поведения государственных органов и иных организаций, а также граждан при участии их в юридической процедуре, имеющей целью до- стижение определенного правового результата при применении норм матери- ального права. Землеустроительный процесс - это определенный правообразующий акт, законодательно закрепленный порядок производства землеустроительного де- 219 ла (работы). В любом государстве данный процесс включает следующие ос- новные этапы: - возбуждение землеустроительного дела; - подготовку землеустроительной документации (подготовительные рабо- ты, составление проекта, предъявление его участникам землеустройства и его согласование и экспертиза); - утверждение проекта и приведение его в исполнение (установление на местности пограничных межевых знаков, перенесение основных проектных решений в натуру и т.д.); - оформление землеустроительного дела, составление и выдача участникам землеустройства землеустроительной документации; - авторский надзор за выполнением проектов землеустройства. Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную докумен- тацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся та- кого объекта материалы (заявления, протоколы, справки, акты, данные экспер- тизы, накладные и т.д.). Оно формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. Землеустроительный процесс в нашей стране состоит из подготовительных работ, разработки землеустроительной документации (схем, проектов земле- устройства и др.), согласования и утверждения землеустроительной документа- ции, перенесения проектов в натуру (на местность), оформления и выдачи зем- леустроительных материалов и документов, осуществления авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевла- дельцами, землепользователями и арендаторами. В необходимых случаях проводятся государственная экспертиза земле- устроительной документации и федеральный государственный надзор в обла- сти землеустройства. Землеустроительный процесс предполагает также форми- рование государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. Этот фонд образуется на основе сбора, обработки, учёта, хра- 220 нения и распространения документированной информации о проведении зем- леустройства. На 1 января 2012 г. в этом государственном фонде данных числилось 21,01 млн. землеустроительных дел. Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок использования определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации феде- ральным органом исполнительной власти. Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является феде- ральной собственностью и не подлежит приватизации. Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения земле- устройства. Государственная экспертиза землеустроительной документации прово- дится в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям. Технические условия и требования проведения землеустройства разраба- тываются на основании соответствующих нормативных правовых актов и яв- ляются обязательными для исполнения при проведении землеустройства и осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документа- ции. Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в со- ответствии с законодательством Российской Федерации. 12.4. Землеустроительная документация Землеустроительная документация - это документы (прогнозы, схемы, проекты, технико-экономические расчеты и обоснования, другие материалы), полученные в результате проведения землеустройства и отражающие выпол- нение различных землеустроительных действий, а также обеспечивающие в 221 ходе осуществления намеченных мероприятий организацию рационального ис- пользования и охраны земли на территории страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных и иных административно-территориальных обра- зований, конкретных землевладений, землепользований и земельных участков. Виды землеустроительной документации устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Фе- дерации. Состав, содержание, правила оформления каждого вида землеустроитель- ной документации регламентируются соответствующими техническими усло- виями и требованиями проведения землеустройства. В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» (2001 г.) к видам землеустроительной документации относятся: - генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схемы землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; - карты (планы) объектов землеустройства; - проекты внутрихозяйственного землеустройства; - проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых зе- мель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, под- топления, заболачивания, вторичного засоления; иссушения, уплотнения, за- грязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химиче- скими веществами, заражения и других негативных воздействий; - материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изыс- каний, оценки качества земель, инвентаризации земель; - тематические карты и атласы состояния и использования земель. Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Рос- сийской Федерации и субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и другие виды землеустроительной документации. Например, в соответствии с 222 Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. №435-ФЗ при решении вопросов оборота земель сельскохозяйственного назначения разрабатывают проекты межевания земельных участков. А при резервировании земель для государ- ственных и муниципальных нужд (ст. 70 Земельного кодекса в ред. Федераль- ного закона от 30 ноября 2011 г. № 365-ФЗ) составляют планы обустройства территории. Карта (план) объекта землеустройства - это документ, отображающий в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики (размещение объектов недвижимо- сти, ограниченные в использовании части объекта и др.). Тематические карты и атласы состояния и использования земель состав- ляются для отображения в них характеристик состояния и использования зе- мель, данных зонирования и природно-сельскохозяйственного районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использова- ния земель и их охраны. В связи с осуществлением в Российской Федерации земельной реформы, неодинаковым содержанием землеустройства на различных этапах социально- экономического развития страны, существенным расширением земельных пре- образований в последнее время, а также в связи с современными задачами зем- леустройства архивы, фонды и землеустроительные организации, кроме ука- занной выше, имеют следующую землеустроительную документацию: - прогнозы, федеральные и региональные программы использования и охраны земельных ресурсов, а также другие материалы прогнозирования и пла- нирования использования и охраны земель; - материалы природно-сельскохозяйственного, эколого-хозяйствен-ного, агроэкологического, ландшафтно-экологического и других видов районирова- ния (зонирования, микрозонирования и т.д.); - схемы и проекты перераспределения земель, а также материалы других видов землеустроительных работ, проводимых в ходе реорганизации колхозов и совхозов; 223 - схемы и проекты осуществления противоэрозионных и других природо- охранных мероприятий; - планы земельно-хозяйственного устройства городов и поселков, опреде- ляющие основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель в черте города и поселка, а также земель, переданных в их ведение для развития личного подсобного хозяйства, огород- ничества, сенокосов и выпаса скота граждан, проживающих на их территориях; - материалы по формированию всех земель, дающие необходимую ин- формацию об их фактическом состоянии и целевом использовании земель гражданами и юридическими лицами; - землеустроительные дела по отводам земельных участков для юридиче- ских и физических лиц, предоставлению и изъятию земель, осуществлению зе- мельного оборота; - материалы по определению и организации территории земельных участ- ков, предоставляемых для размещения садоводческих, огороднических и дач- ных некоммерческих объединений граждан; - документы по размещению и устройству территорий особо охраняемых земель; земель, предоставляемых беженцам, вынужденным переселенцам, а также военнослужащим, уволенным в запас; традиционного природопользова- ния в местах проживания коренных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока; - материалы по выявлению неиспользуемых и нерационально используе- мых земель, послужившие основой для подготовки решений о зачислении этих земель в специальный фонд для последующего перераспределения; - землеустроительные дела по делимитации и демаркации государствен- ной границы Российской Федерации, а также по установлению границ субъек- тов Российской Федерации, границ муниципальных образований и границ населенных пунктов; - материалы по выявлению и установлению в натуре (на местности) гра- ниц земельных участков, предоставленных в собственность или пользование, 224 являющиеся основой для изготовления документов, удостоверяющих право на землю граждан и юридических лиц; - материалы кадастровых съемок, дежурные карты ограничений и обре- менении в использовании земель, земельно-кадастровые карты, данные кото- рых являются исходной информацией для землеустроительного проектирова- ния, планирования и прогнозирования; - материалы земельно-оценочных работ, включая данные внутрихозяй- ственной оценки земель сельскохозяйственных предприятий, обеспечивающие получение показателей оценки каждого земельного участка, экономически обосновывающие землеустроительные проектные решения и уточняющие став- ки земельного налога и арендную плату за землю; - документы по осуществлению государственного мониторинга, земель, государственного контроля за использованием и охраной земель, государствен- ной кадастровой оценки земель; - материалы по контролю за проведением землеустройства; - материалы по проведению государственной экспертизы землеустрои- тельной документации; - материалы межевания земель. Землеустроительная документация оформляется, рассматривается, согла- совывается, утверждается, выдается заказчикам и хранится в установленном нормативными правовыми актами порядке. Она хранится в архивах федераль- ного и территориальных органов исполнительной власти, на которые возлага- ются функции землеустройства, а также федеральных государственных унитар- ных предприятий, учреждений и иных организаций, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти, наделенных функциями и полномочиями в сфере землеустройства, других архивах негосударственных организаций, выполняющих землеустроительные работы. 225 12.5. Государственные органы, исполняющие функцию по оказанию государственных услуг в сфере землеустройства Для осуществления землеустройства и других функций, связанных с управлением земельными ресурсами, государство наделяет федеральные органы исполнительной власти соответствующими функциями и полномочиями. Начиная с 1 января 2003 г., в связи с введением в действие «Общероссий- ского классификатора видов экономической деятельности» (ОКВЭД) взамен «Общесоюзного классификатора отраслей народного хозяйства» (ОКОНХ) 5 , землеустройство (Код 74.20.36) вошло в перечень предоставления прочих видов услуг. В соответствии с этим классификатором землеустройство включает в се- бя вид экономической деятельности, связанной с демаркацией и межеванием границ, с разработкой схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства, установлением границ территорий с особыми природоохран- ными, рекреационными и заповедными режимами. Кроме этого, государством осуществляется деятельность по оказанию государственных услуг в сфере землеустройства. Как известно предоставление любой государственной услуги осуществляется на основе соответствующего административного регламента и стандарта государственной услуги, устанав- ливающих необходимый уровень её качества и доступности. При отсутствии стандарта государственной услуги применяются требования, устанавливаемые законодательством Российской Федерации. В настоящее время согласно Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистра- ции, кадастра и картографии» (Росреестр) и одноименного постановления Пра- вительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, которым было утверждено «Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», на этот федеральный орган исполнительной власти возложена функция по оказанию государственных услуг в сфере землеустрой- 5 Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 6 но- ября 2001 г. № 454-ст. (в ред. Приказов Росстандарта от 17.06.2011 № 134-ст. и от 14.12.2011 № 1517-ст.). 226 ства. В соответствии с этой функцией Росреестр должен осуществлять полно- мочия по: организации проведения землеустройства в соответствии с решения- ми федеральных органов государственной власти; подготовке землеустрои- тельной документации для делимитации и демаркации государственной грани- цы Российской Федерации, а также для установления границ субъектов Россий- ской Федерации, границ муниципальных образований; по ведению государ- ственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустрой- ства; по контролю за проведением землеустройства; по проведению государ- ственной экспертизы землеустроительной документации. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и карто- графии находится в ведении Министерства экономического развития Россий- ской Федерации (Минэкономразвития России). Кроме функции по оказанию государственных услуг в сфере землеустройства, она осуществляет другие, со- пряженные с землеустройством функции: по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления гос- ударственного кадастрового учёта недвижимого имущества, кадастровой дея- тельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мо- ниторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, госу- дарственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируе- мых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитраж- ных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляю- щих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности. Росреестр осуществляет также функции по организации единой системы государственного кадастрового учёта недвижимости и государственной реги- страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструкту- 227 ры пространственных данных Российской Федерации, отвечает за наименова- ния географических объектов и ведет государственный реестр саморегулируе- мых организаций, в отношении которых не определён уполномоченный феде- ральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контро- лю (надзору) за их деятельностью. В структуре центрального аппарата Росреестра действует Управление контроля и организационного обеспечения в сферах регистрации прав, кадаст- рового учёта и землеустройства, которое организует исполнение полномочий Росреестра в сфере землеустройства (за исключением полномочий по вопросам создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства), а также проводит разъяснение гражданам и орга- низациям, включая кадастровых инженеров, вопросов землеустройства. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картогра- фии имеет территориальные органы (Управления), размещающиеся в субъектах Российской Федерации, которые состоят из структурных подразделений аппа- рата Управления и территориальных отделов, осуществляющих полномочия Управления на территориях муниципальных образований. В соответствии с Типовым положением о территориальном органе Феде- ральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, утвер- жденным Приказом Министерства экономического развития Российской Феде- рации от 5 октября 2009 г. № 395, на территориальный орган Росреестра возла- гаются функции по оказанию государственных услуг в сфере землеустройства. В числе полномочий территориальных органов Росреестра, имеющих от- ношение к землеустройству, следующие: - ведение государственного фонда данных, полученных в результате про- ведения землеустройства (п. 7.1.15); - контроль за проведением землеустройства (п. 7.1.16); - проведение государственной экспертизы землеустроительной докумен- тации (п. 7.1.23); 228 - организация проведения землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти (п. 7.3.1); - подготовка землеустроительной документации для делимитации и де- маркации государственной границы Российской Федерации, а также земле- устроительной документации для установления границ между субъектами Рос- сийской Федерации, границ муниципальных образований (п. 7.3.3). В структуре аппаратов территориальных органов (управлений) организо- ваны отделы землеустройства и мониторинга земель. В своём составе Росреестр имеет подведомственные учреждения и подве- домственные предприятия. Основным подведомственным учреждением по состоянию на начало 2012 г. является Федеральное государственного бюджетное учреждение – ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной реги- страции, кадастра и картографии». Оно имеет свои филиалы в субъектах Рос- сийской Федерации – всего 82, а последние – отделения в муниципальных рай- онах или на других территориях. В составе филиалов имеются отделы земле- устройства и мониторинга земель. Среди подведомственных предприятий по состоянию на начало 2012 г. действовало 34 федеральных государственных унитарных предприятия (аэро- геодезических, топографо-маркшейдерских, картографо-геодезических, научно- исследовательских и производственных). Среди них: - Российский государственный центр инвентаризации и учёта объектов недвижимости – Федеральное бюро технической инвентаризации (Ростехин- вентаризация); - Государственный проектно-изыскательский институт земельно- кадастровых съёмок им. П.Р. Поповича (ФГУП «Госземкадастрсъёмка» - ВИС- ХАГИ); - Федеральный кадастровый центр «Земля» (ФГУП «ФКЦ «Земля»). ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» состоит из 1120 от- делений в составе 82 филиалов, расположенных на территории всей страны. 229 Штат предприятия – более 14 тыс. человек. Оно осуществляет инвентаризацию объектов недвижимости, а также ведёт землеустроительные работы, имеет ли- цензии на проведение геодезической и картографической деятельности, про- ектных и изыскательских работ и др. До 2012 г. ФГУП «Госземкадастрсъёмка» - ВИСХАГИ» имело 16 филиа- лов в различных регионах России. В предприятии работало 2,5 тыс. человек. Наряду с осуществлением полного комплекса аэросъёмочных работ, изготовле- нием цифровых ортофотопланов, геодезических и картографических работ, оно занималось проведением землеустройства и мониторингом земель, делимита- цией границ, кадастровой оценкой земель и их классификацией. В 2012 г. пред- приятие находилось в стадии приватизации. До 2012 г. ФГУП «ФКЦ «Земля» со своими 12 филиалами поддерживало работу автоматизированной информационной системы государственного ка- дастра недвижимости (АИС ГКН), вело методическое и информационное со- провождение государственной кадастровой оценки земель и участвовало в про- ведении землеустроительных работ. В 2012 г. оно вошло в состав ФГУП «Ро- стехинвентаризация – Федеральное БТИ». Сведения о наличии территориальных органов (управлений) и подведом- ственных учреждений Росреестра в разрезе федеральных округов Российской Федерации приведены в табл. 8. Всего в системе Росреестра работает более 300 тыс. человек. В целях организации рационального использования и мониторинга зе- мель сельскохозяйственного назначения, в том числе земель, находящихся в государственной собственности, а также реализации Указа Президента Россий- ской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры феде- ральных органов исполнительной власти», выработка и реализация государ- ственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере земельных отношений (в части использования земель сельскохозяйственного назначения и государственного мониторинга таких земель) находятся в ведении Минсельхоза России. |