Волков Основы Землеустройства. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений
 Скачать 1.78 Mb.
|
|
Глава 2. Земельный строй и земельные реформы 2.1. Земельные отношения и земельный строй Как уже отмечалось ранее, в любом обществе земля кому-то принадлежит. Она может находиться в государственной, муниципальной или частной соб- ственности, во владении или пользовании, в обороте и т. п. В различных сферах хозяйственной деятельности земля является пространственным базисом, необ- ходимым условием процесса производства. В сельском и лесном хозяйстве она также служит главным средством производства. Конкретные участки земли используются по-разному в зависимости от их качества, местоположения и других свойств. Поэтому между различными субъ- ектами (физическими и юридическими лицами, государственными органами) неизбежно устанавливаются определенные взаимоотношения по поводу ис- пользования земли. Участки регистрируются, покупаются, арендуются, закла- дываются, дарятся, делятся, укрупняются, передаются по наследству, за них уплачивается земельный налог и т. д. Земельные отношения – этообщественные отношения, связанные с при- своениемземельных участков, владением, пользованием и распоряжением ими. Возникают они между гражданами, предприятиями, государственнымиоргана- ми идругими субъектами хозяйственной ииной деятельности. Урегулирован- ныезаконом, они приобретают форму земельныхправоотношений, непосред- ственным объектом которых являются земельные участки разнойплощади, ме- стоположения, качества и назначения. Земельные отношения являются составнойчастью общественных отноше- нийи по своей природе относятся к экономическому базису общества. Следо- вательно,они находится под влиянием объективно действующих экономиче- ских законов и закономерностей. Например, закон стоимости в определенной 32 степени влияет на спрос и предложение земельных участков на рынке недви- жимого имущества, уровень платежей за землю и цены на нее. Вместе с тем в любой общественно-экономической формации земельные отношения не могут существовать сами по себе. Всегда имеется соответствую- щий механизм ихправового и экономического регулирования, а также государ- ственные организации, приводящие и действие этотмеханизм, образующий зе- мельный строй общества. Земельный строй - это система общественногои государственного устройства, характеризующаяся определенными земельными отношениями и соответствующей политической организацией их регулирования. Другими словами, земельный строй это определенный государственный порядок ис- пользования земли. Например, до 1917 г. в России имелся земельный строй, основанный на многообразии форм собственности на землю. В стране существовали: общин- ное землепользование, помещичье и крестьянское частное землевладение, цер- ковное и монастырское землевладение, казенное (государственное) землеполь- зование и др. В результате революции 1917 г. произошел переход к новому зе- мельному строю, базирующемуся на исключительной государственнойсоб- ственности наземлю, колхозном и совхозном землепользовании. После 1991 г. ситуациявновь радикально меняется. Таким образом, земельный строй общества со временем можетизменяться как путем эволюции (постепенных поэтапных преобразований), так и револю- ционными методами. Так, известный Декрет о земле, принятыйII Всероссий- ским съездом Советов в октябре 1917 г., устанавливал, что вся земля – государ- ственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, май- оратная, частновладельческая, общественная, крестьянская и т. д. – отчуждает- ся безвозмездно, обращается во всенародное достояние ипереходит впользо- вание всех трудящихся на ней. Помещичьи, удельные, монастырские и другие нетрудовые земли подле- жали конфискации и переходили со всем живым и мертвым инвентарем, уса- 33 дебными постройками и всеми принадлежностями в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Сонетов крестьянских депутатов. Право пользования землей получали все граждане без различия пола, же- лающие обрабатывать ее своим трудом, при помощи своей семьи или в това- риществе. Наемный труд не допускался. Землепользование устанавливалось уравнительное. Земля распределялась между трудящимися в зависимости от местных условий по трудовой или по- требительской норме. Формы землепользования выбирались совершенно свободно – подворная, хуторская, общинная, артельная – по усмотрению самих крестьян. Это типичный пример революционного преобразования земельного строя страны. Государство, так или иначе, воздействуя на земельный строй, осу- ществляет земельную политику. Земельная политика представляет собой деятельность по регулирова- нию земельного строя, отношений между классами, социальными группами, отдельными землевладельцами и землепользователями по поводу присвоения, владения, пользования и распоряжения землей. Земельная политика всегда проводится в интересах господствующих групп общества лицами, стоящими у власти. При этом используются различные меры: правовые (административные), экономические, организационные. Правовые меры (административные) содержат в себе моменты обязатель- ности, властного принуждения. Они регулируют земельные отношения на ос- нове земельного законодательства, гражданского, административного и других отраслей права. Экономические меры стимулируют развитие земельных отношений, ис- пользуя инструменты налогообложения, кредитования, целевого финансирова- ния и субсидирования, влияя на экономические интересы землевладельцев и землепользователей. 34 Организационные меры обеспечивают развитие земельных отношений пу- тем организации переселения в районы нового освоения, создания различного рода кооперативов и товариществ, подготовки квалифицированных кадров и т, д. Земельная политика государства может осуществляться различными орга- нами законодательной и исполнительной власти, судебными, финансовыми, банковскими службами, различными комитетами. Однако в связи с наличием у данных органов множества других функций, связанных с реализацией внешней и внутренней политики, возникает объективная потребность в создании специ- альных землеустроительных органов, относящихся к политической надстройке общества и решающих в первую очередь задачи проведения в жизнь земельной политики государства. Землеустроительные органы, а также другие государственные службы осуществляют управление земельными ресурсами –целенаправленное воздей- ствие на систему использования и охраны земель в интересах развития эконо- мики страны. В России управление земельными ресурсами осуществляется на государ- ственном (федеральном, субъекта Российской Федерации) и муниципальном уровнях. Управлять земельными ресурсами в пределах своих владений могут также отдельные юридические и физические лица. Основные функции любого управления – планирование, учет, организация и контроль. Соответственно главными функциями государственного управления земельными ресурсами являются: - информационное обеспечение управления земельными ресурсами, вклю- чая изучение земель, оценку её качественных свойств, инвентаризацию земель, государственный кадастровый учет земель (государственный кадастр недвижи- мости), государственный мониторинг земель, государственную кадастровую оценку земель; - регистрация прав на земельные участки; - прогнозирование и планирование использования и охраны земель; - зонирование территории для целей управления; 35 - организация рационального использования и охраны земель в системе землеустройства; - создание правового, экономического и организационно-хозяйственного механизмов регулирования земельных отношений; - контроль за использованием и охраной земель и федеральный государ- ственный надзор за проведением землеустройства. Земельные реформы, проводимые государством, являются наиболее кар- динальными формами управления земельными ресурсами. Земельная реформа – это осуществляемое государством, законодатель- но оформленное изменение земельного строя, как правило, включающее преоб- разование форм собственности на землю, передачу земли от одних собствен- ников и пользователей другим, изменение форм устройства территории в со- ответствии с изменившимся земельным законодательством. Такая реформа предполагает осуществление комплекса правовых, экономических, технических и организационных мер, обеспечивающих переход к новым формам собствен- ности на землю, землевладения и землепользования. Например, нынешняя земельная реформа в Российской Федерации начина- лась в соответствии с Законом РСФСР «О земельной реформе» (1990 г.); поста- новлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991г. №30, утвердившим Республиканскую программу проведения земельной реформы; Указом Прези- дента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». В ходе данной земельной реформы решались следующие задачи: - ликвидация монополии государственной собственности на землю и пере- ход к многообразию форм земельной собственности; - реализация прав каждого гражданина на получение земли; - переход к платному землепользованию; - перенос центра тяжести управления земельными ресурсами на местные органы власти (децентрализация); 36 - обеспечение свободного развития всех разрешенных законом форм зем- левладения и землепользования; - развитие земельного оборота; - соблюдение важнейших приоритетов в области охраны земельных ресур- сов. Денежные средства, необходимые для осуществления земельной реформы, формировались за счет: - прямых поступлений из бюджета при осуществлении утвержденных про- грамм земельной реформы; - платы за землю (земельного налога и арендной платы); - компенсационных платежей за сельскохозяйственные угодья, изымаемые для несельскохозяйственных целей; - отчислений от продажи земли и иной недвижимости; - отчислений, связанных с регистрацией земельных участков в различных реестрах; - целевых государственных дотаций и отчислений от прибыли предприя- тий, направляемых на осуществление земельной политики, организацию раци- онального использования и охрану земли; - других источников (пени, штрафы, международная помощь и т.д.). Основная тяжесть работ по реализации земельных реформ всегда ложится на уполномоченные государством землеустроительные органы. Они могут дей- ствовать в составе правительства, как это имело место в Российской Федера- ции, Китае, Швеции, или же носить негосударственный характер (как, напри- мер, в Дании, ряде штатов США), работая по схеме государственного заказа. Практика многих стран (в частности, Швеции, Германии, США) показыва- ет, что эффективныйэкономический механизм регулирования земельных от- ношений нуждается в соответствующей инфраструктуре. Например, земельные суды существуют для разрешения земельных споров, земельные банки и служ- бы оценки недвижимости – для обслуживания земельного оборота, залога зем- ли и проведения других финансовых операций, земельные инспекции— для 37 осуществления контроля за использованием и охраной земли, земельные биржи – для развития земельного рынка. 2.2. Понятие о землевладении и землепользовании. Право на землю реализуется в различных юридических формах - в виде зе- мельной собственности, землевладения и землепользования. Эти понятия по- мимо правового имеют организационно-хозяйственное содержание. С правовой точки зрения землевладение - это право определенного субъ- екта владеть земельным участком со всемивытекающими отсюда послед- ствиями. Если владельцем земли является ее собственник, он может свободно осуществлять (реализовывать) все свои права - владеть, распоряжаться и поль- зоваться земельным участком или его частью, дарить его, заложить или пере- дать по наследству, включить в основные фонды организаций и т. п. Он также может его использовать для различных целей, например выращивать сельско- хозяйственные культуры, строить здания и сооружения, добывать полезные ис- копаемые, то есть реализовать свое право пользования в рамках действующего законодательства. В некоторых странах, в том числе и в России, существует также право по- жизненного наследуемого владения земельным участком. В этом случае земле- владелец может пользоваться им всю жизнь, завещать участок, но не может его продать, подарить, заложить или обменять. Землепользование с правовой точки зрения - это право использовать зе- мельный участок для конкретных целей (например, для сельского хозяйства, лесного хозяйства, строительства и т. д.). Оно может быть бессрочным или временным (долго - или краткосрочным). Одна из форм землепользования - аренда участка на договорных условиях. Право землевладения и землепользования могут не совпадать. Так, соб- ственник земли может не быть землепользователем, а передать это право арен- датору. Земельная собственность всегда характеризует властные функции соб- ственника и владельца по отношению к пользователю. Землевладение в прак- 38 тическом смысле предполагает и землепользование, поскольку опирается на определенный порядок пользования землей. Законодательные и исполнитель- ные органы, регулируя земельные отношения, устанавливают порядок, формы, сроки, цели и виды владения и пользования землей. Поэтому для характеристи- ки правового обеспечения использования земли в землеустройстве применяют оба понятия - как землевладения, так и землепользования. Для землеустройства, однако, более важно не юридическое, а организаци- онно-хозяйственное понимание землевладения и землепользования. С этих по- зиций землевладением называется участок, имеющий определенный правовой статус, площадь, местоположение и отграниченный на местности. Что касается землепользования, то в землеустроительной науке этот термин имеет двоякое содержание. С одной стороны, землепользование - это определенный участок земли, ко- торый находится в хозяйственном распоряжении или в собственности отдель- ных лиц, коллективов, организаций, предприятий либо государства в целом. С другой стороны, землепользование в более широком смысле слова означает ре- гламентированноехозяйственными и правовыми нормами пользование землей как всеобщим условием труда во всех сферах человеческой деятельности и ос- новнымсредством производствав сельском и лесном хозяйстве. Другими сло- вами, это использование земли, включая правовые формы и способы хозяй- ственной эксплуатации земли как ресурса. Совокупность земельных участков, имеющих определенный правовой ста- тус, площадь, местоположение и границы, образует систему землевладений и землепользований. В землеустроительной науке имеются различные классификации землевла- дений и землепользований (Троицкий В. П., Волков С. Н., Гендельман М.А., Носов С. И. Научные основы землеустройства/Под ред. В. П.Троицкого. - М.: Колос, 1995.- С. 41). Землевладения различаются по признакам собственности, индивидуальной или коллективной деятельности, возмездности и срочности. Они могут быть частными, коллективно-долевыми или совместными; пожиз- 39 ненно наследуемыми для граждан, постоянными для предприятий, учреждений и организаций; временными (при аренде), платными или бесплатными; по назначению и целям - сельскохозяйственными, лесохозяйственными, смешан- ными. Землепользования также имеют несколько признаков классификации. По форме организации использования земли они делятся на коллективные и инди- видуальные. К коллективным относятся землепользования предприятий, учре- ждений и организаций, к индивидуальным - участки граждан. По назначению и целям различают землепользования промышленности, транспорта, обороны, энергетики, водногохозяйства, охраны природы, градостроительства и т.д., по срокам использования - постоянные и временные, краткосрочные и долгосроч- ные. По правовому положению выделяют первичное (когда земля предоставля- ется местной администрацией) и вторичное землепользование (участок предо- ставляется собственником, первичным владельцем и пользователем). Для уяснения понятия и содержания землеустройства большое значение имеет взаимосвязь форм землепользования с соответствующими формами ор- ганизации территории. 2.3. Формы землепользования и организации территории. Говоря охозяйственной эксплуатации земли, выделяют различные формы ее использования. Эти формы определяются уровнем развития общественного производства; исторически они менялись - от примитивных к более развитым. К примитивным формам землепользования относятся кочевая, полукочевая и очагово-оседлая (заимочная).Им соответствуют незначительная плотность населения, существование родовых групп, отсутствие (как правило) классового расслоения в обществе, преимущественно пастушеское или охотничье хозяй- ство, экстремальные природные условия. До сих пор из-за сложных природных условий, опустынивания, преоблада- ния сезонных пастбищ кочевое и полукочевое землепользование встречается в ряде стран: в условиях Крайнего Севера (Россия, Канада, США), в Китае, Мон- голии, Киргизии, Закавказье на сезонных пастбищах, в малообжитых районах 40 Сибири и Дальнего Востока, где население занимается главным образом охот- ничьим промыслом и рыболовством. С развитием производительных сил и производственных отношений, появ- лением классов и усложнением социальной структуры общества, возникнове- нием отношений собственности на землю и другие средства производства воз- никают общинные и индивидуальные формы землепользования и свойственные им системы хозяйства. Через общинное землепользование прошли многие страны Западной Евро- пы, Латинской Америки, Россия. В историческом прошлом оно существовало практически у всех народов. Однако с течением времени, с появлением частной собственности на землю, эта форма была заменена индивидуальными типами землепользования, свойственными капиталистическому производству. Для общинного землепользования характерны коллективная собственность на землю и подворное ее использование. Например, в России в XIX в. пашня в общине регулярно (примерно через каждые 10-12 лет) перераспределялась между дворами. При переделах, чтобы соблюсти уравнительные принципы, стремились, чтобы в каждом поле и на каждой почвенной разности крестьян- ский двор получил не один, а несколько участков, что создавало одинаковые условия для дворов по дальности переездов, но приводило к чересполосице, дальноземелью, узкополосице и другим недостаткам в использовании земли. Пастбища и луга также могли перераспределяться, но чаще преобладала сов- местная (общая) пастьба скота. Несельскохозяйственные угодья (леса, дороги, прогоны) находились, как правило, в собственности всей общины. С разложением общины появляются индивидуальные формы землепользо- вания: хуторская и отрубная. Хутором называется земельный участок, находящийся в собственности землевладельца, который расположен, как правило, в одном месте. На этом участке сосредоточены все необходимые для ведения хозяйства земельные уго- дья: пашня, пастбища, сенокосы, лес обязательно присутствуют усадьба и вод- ный источник. 41 Отруб - участок земли, который размещается на некотором расстоянии от усадьбы. При отрубной форме землепользования крестьянский надел также сводился к одному месту взамен прежних чересполосных участков. В отличие от хуторов отруба не имели на своей территории хозяйственных построек и во- доисточников. Хуторская форма землепользования характерна для многих стран и по- ныне. Она распространена в странах Балтии, Скандинавии, на значительной ча- сти Германии, Польши и в других странах Западной Европы. Отруба возникали прежде всего при крупнопоселковом расселении, типичном для степных и ле- состепных районов России и Украины. До настоящего времени во многих странах сочетаются общинные и инди- видуальные формы землепользования; в этом случае обычно продуктивные земли находятся в собственности индивидуальных землевладельцев, а несель- скохозяйственные (леса, болота, дороги, воды) или общие мелиорированные участки - в общественной собственности (коммун, общин, муниципалитетов). Во многих странах научно-технический прогресс в земледелии, складываю- щиеся земельные отношения способствовали появлению коллективных форм зем- лепользования. К ним относятся землевладения и землепользования коммун, сельскохозяйственных артелей икооперативов, колхозов, совхозов, различных то- вариществ, акционерных обществ и т. п. Все они базируются на государственной, коллективной совместной или коллективно-долевой собственности. Формы землепользования существенно различаются по ряду параметров, таких, как: размер хозяйства; его расположение, конфигурация, компактность, удаленность от хозяйственных центров; производственное направление (специ- ализация), система ведения хозяйства, состав и структура отраслей; виды зе- мельных угодий, их состав и структура; система расселения на территории хо- зяйства; тип использования земель (система севооборотов, организация сеноко- сов и пастбищ, устройство многолетних насаждений и т.д.). Поэтому каждая форма землепользования имеет свойственную только ей форму организации территории или, иными словами, форму устройства земель 42 (землеустройство). Она складывается из совокупности элементов организации территории, которые размещаются с учетом соответствующих требований. 2.4. Элементы организации территории. Элементы организации территории делятся на общие и специфические. К общимэлементам относятся границы, земельные участки, земельные угодья, территориальные зоны и т. п. Их называют общими, поскольку они присутствуют всегда независимо от целевого назначения и способа использо- вания земель. Например, при организации территории могут устанавливаться границы раз- личных землевладений и землепользовании, а внутри их - границы угодий, зе- мельных массивовпроизводственных подразделений, севооборотов, полей, рабо- чих участков и т. п. В ходе землеустроительных работ определяются также грани- цы административно-территориальных образований, городов (городская черта), территориальных зон различного назначения, границы категорий земель. К специфическим элементам организации территории относятся такие, кото- рые свойственны только отдельным категориям земельного фонда, землевладений и землепользований. Это могут быть железные и автомобильные дороги, линии электропередачи и связи. В сельском хозяйстве при устройстве территории паст- бищ специфическими элементами являются гуртовые и отарные участки, пастби- щеобороты, загоны очередного стравливания, скотопрогоны, летние лагеря. В районах экологического неблагополучия выделяют такие элементы орга- низации территории как экологические ниши, миграционные коридоры, микро- заповедники, залужённые ложбины и др. Элементы организации территории делятся также на линейные и участко- вые. К линейным относятся дороги, лесополосы, каналы, линии электропереда- чи, связи, водоснабжения и теплогазоснабжения, границы, направляющие ли- нии обработки почв, буферные полосы и др.Участковые элементы организации территории состоят из участков, имеющих неодинаковый организационно- правовой статус, форму собственности, хозяйственное использование, размер и размещение. Это могут быть, в частности, землепользования различных орга- 43 низационно-правовых форм, угодья, севообороты, типы почв, рабочие участки, полевые станы, земельные массивы, находящиеся в ведении местной админи- страции, мелиорируемые и трансформируемые площади и т. п. В городах это районы, зоны, кварталы, площади застройки. Насколько сложны и многообразны элементы организации территории только в сельскохозяйственном предприятии, можно судить по данным табл. 2. Таблица 2 Элементы организации территории Участки раз- личного хозяй- ственного назначения, ви- ды угодий Элементы организации территории линейные участковые Пашня Основные и вспомогательные полевые дороги Лесополосы Направляющие линии обра- ботки – границы полей и ра- бочих участков Севообороты Поля Рабочие участки Полевые станы Источники полевого водоснабжения Внесевооборотные участки Многолетние насаждения Ряды плодовых насаждений и виноградников Лесополосы Дороги (магистральные, окружные, межквартальные, межклеточные) Границы кварталов, клеток, бригадных участков Участки различных типов насажде- ний, пород и сортов Кварталы Клетки Участки бригад Подсобные хозяйственные центры Водоисточники Участки питомников Пастбища Скотопрогоны Изгороди Границы гуртовых и отарных участков, загонов очередного стравливания, пастбищеоборо- тов Гуртовые и отарные участки Пастбищеобороты Загоны очередного стравливания Летние лагеря Водоисточники и водопойные пункты Сенокосы Дороги Границы сенокосооборотов, бригадных участков Сенокосообороты Бригадные участки Подсобные хозяйственные центры Хозяйство в целом Магистральные внутрихозяй- ственные дороги Инженерные сети Границы земельных массивов производственных подразде- лений Земельные массивы производствен- ных подразделений (отделений, це- хов, бригад, производственных участков) Хозяйственные центры (участки под фермами, хозяйственными дворами) Трансформируемые и мелиорируе- мые участки Инженерные сооружения и другие общехозяйственные объекты 44 Без размещения элементов организации территории, ее рационального устройства нельзя представить себе организацию и ведение хозяйства. Так, например, севооборот не может функционировать без размещения полей под разные культуры, подъездных дорог и т. д. В районах орошаемого земледелия надо размещать оросительную сеть (каналы, коллекторы, выводные и поливные борозды и т. п.). Элементы организации территории образуют своего рода каркас хозяйства, в координатах которого осуществляется вся производственная, природоохран- ная или любая иная деятельность. Чем лучше, чем удобнее размещены указан- ные элементы, тем эффективнее хозяйство. Каждой форме землепользования, каждому хозяйству присуща своя уни- кальная форма организации территории, учитывающая множество факторов и условий (природных, экономических, организационно-хозяйственных, техноло- гических и др.). Контрольные вопросы и задания 1. Что является объектом земельных отношений? 2. Дайте определение земельного строя общества. 3. Перечислите основные элементы земель- ного строя. 4. Что включает земельная политика? 5. Каковы основные задачи земельной реформы в России? 6. Дайте определение понятий землевладения и землепользования. 7. По каким признакам классифицируют землепользование. 8. Перечислите основные элементы организации территории. На какие группы они делятся? 9. В чем заключается взаимосвязь форм землепользования и организации территории? |