Волков Основы Землеустройства. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений
 Скачать 1.78 Mb.
|
|
Глава 7. Цель, задачи и принципы землеустройства 7.1. Обоснование необходимости землеустройства Как было показано ранее, учитывая то, что при землеустройстве создают- ся организационно-территориальные условия, для рационального использова- ния производительных сил и совершенствования производственных отноше- ний, оно является составной частью общественного способа производства, име- ет социально-экономический характер, а субстанция его эффективности лежит в общественном производстве. В связи с этим, эффективность землеустройства рассматривается с двух сто- рон: с точки зрения всего общественного производства и по отношению к конкрет- ному предприятию, учреждению, организации (либо хозяйству граждан), то есть юридическому или физическому лицу. Это обусловливает наличие двух видов эф- фекта землеустройства: народнохозяйственного (общественного) и хозрасчетного (коммерческого). В первом случае землеустройство выступает в качестве рычага государственного регулирования землевладения и землепользования при любых изменениях земельных отношений. Поэтому землеустройство с точки зрения всей экономики государства или народнохозяйственной (общественной) эффективности и значимости рассматривают как атрибут, неотъемлемую часть общественного спо- соба производства, без которого невозможно организовать деятельность любого землевладельца и землепользователя. Следовательно, это вызывает объективную необходимость проведения землеустройства при любых изменениях в земельных отношениях, производстве и территории. Это означает, что любая реорганизация производства и территории должна осуществляться только на основе проектов землеустройства, со- ставленных технически правильно, юридически грамотно и обоснованно с эко- логической и экономической сторон. В соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (в редакции от 18.07.2011 г.) оно проводится в обязательном порядке в случаях: - изменения границ объектов землеустройства; 121 - выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; - проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, ре- культивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения от- ходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веще- ствами, заражения и других негативных воздействий. Кроме этого, с точки зрения теории и практики основанием для проведе- ния землеустройства должны служить любые действия по представлению, изъ- ятию, перераспределению, образованию новых и упорядочению существующих земельных участков, изменения в системах расселения, ведения хозяйства (производства), специализации, организации производства, труда и управления в сельскохозяйственных предприятиях, а также в отношениях собственности на землю. Никакие политические действия, социально-экономические мероприятия или технические работы (например, по кадастру недвижимости) не смогут под- менить землеустройство. Реальным механизмом наведения порядка в использо- вании земель, регулировании земельных отношений и переустройстве террито- рии может быть только землеустройство, в процессе которого решаются и по- литические, и правовые, и социально-экономические, и организационно- территориальные, агротехнологические и экологические задачи. Основаниями проведения землеустройства являются: - решения федеральных органов государственной власти, органов госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного са- моуправления о проведении землеустройства; - договоры о проведении землеустройства; - судебные решения. 122 Хозрасчетный (коммерческий) эффект землеустройства свойственен в первую очередь тем предприятиям, которые непосредственно используют зем- лю на своей территории, то есть там, где земля является главным средством производства. Это, прежде всего, сельскохозяйственные коммерческие органи- зации и сельскохозяйственные унитарные предприятия (государственные, му- ниципальные). Практика показывает, что их землеустройство дает большой эффект не только в социально-экономическом, но и в природоохранном отно- шении. С учетом вышеизложенного главными задачами землеустройства явля- ются следующие: - изучение состояния земель и получение информации о её количествен- ных и качественных параметрах, использовании и оценочных показателях, не- обходимых для разработки землеустроительной и градостроительной докумен- тации, ведения государственного кадастра недвижимости, государственной ка- дастровой оценки, государственного мониторинга земель, государственного контроля (надзора) за использованием и охраной земель и осуществления иных функций государственного управления земельными ресурсами; - планирование и организация рационального использования земель и их охраны земель на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях; - формирование рациональной системы землевладения и землепользова- ния, создание равных условий для развития всех форм хозяйствования на раз- ных по качеству и местоположению землях; - бесспорное определение и опознание в натуре (на местности) положения границ, административно-территориальных образований, территорий и зон с особым правовым (природоохранным, рекреационным, заповедным), границ земельных участков (межевых знаков и граничных линий), легкую их восстано- вимость в случаях утраты или межевых споров, определение местоположения и площадей земельных участков с соответствующей точностью; 123 - разработка предложений по установлению режима и условий использо- вания земель, предоставленных в собственность и аренду (пользование); - обоснование приоритетных направлений и перспектив освоения, мелио- рации и природоохранного обустройства земель и формирование соответству- ющей инвестиционной политики; - создание пространственных условий, обеспечивающих рациональное функционирование сельскохозяйственного производства, внедрение прогрес- сивных форм организации труда, совершенствование состава и размещения зе- мельных угодий, сельскохозяйственных культур, системы севооборотов, сено- косо- и пастбищеоборотов; - разработка системы мероприятий по сохранению и улучшению природ- ных ландшафтов, восстановлению и повышению плодородия почв, рекультива- ции нарушенных земель и землеванию малопродуктивных угодий, защите зе- мель от эрозии, селей, подтопления, иссушения, вторичного засоления и забо- лачивания, уплотнения и загрязнения промышленными отходами и химически- ми веществами, опустынивания, зарастания сельскохозяйственных угодий ку- старником и мелколесьем, по консервации деградированных и предотвращению других негативных явлений. Для того чтобы правильно осуществлять деятельность, установить харак- тер и содержание землеустройства, надо знать его цель. 7.2. Цель, характер и функции землеустройства Учитывая, что землеустройство - это составная часть общественного спо- соба производства, его цель должна соответствовать цели эффективного разви- тия всей экономики и земельно-имущественного комплекса страны, а также от- ражать совокупность интересов государства, отдельных территорий предприя- тий и граждан в использовании земель. Цель землеустройства - рациональное использование и охрана земель, ор- ганизация территории и производства в соответствии с существующими зе- мельными отношениями. 124 В связи с тем, что понятие «эффективность землеустройства» принадле- жит области общественного производства, следует сделать вывод: земле- устройство имеет государственный характер и является основным рычагом государства в осуществлении любых земельных преобразований. Из этого главного вывода вытекают следующее. Во-первых, землеустройство служит главным механизмом образования землевладения (землепользования) любого предприятия (учреждения, организа- ции), формирования новой, упорядочения существующей и перераспредления земельной собственности, поэтому без его проведения, составления проекта, вы- дачи документа, удостоверяющего право землевладения (землепользования), нельзя начать использование земель или производство. Следовательно, земле- устройство - основное условие организации предприятий. Во-вторых, при землеустройстве происходит взаимоприспособление про- изводства и территории или, другими словами, осуществляется территориаль- ная организация производства, в процессе которой с учетом плодородия почв, местоположения земель обосновываются производственное направление, спе- циализация предприятия и организуется его территория. В процессе земле- устройства решаются вопросы охраны и повышения плодородия почв, то есть создаются условия для эффективного использования земельной собственности. Государство заинтересовано в этом, так как налоги у эффективных собственни- ков земли более высокие. В-третьих, при землеустройстве создаются оптимальные (для данного уровня развития производительных сил и производственных отношений) орга- низационно-территориальные условия землевладения и землепользования, что особенно важно на стадии формирования новой земельной собственности. Этот процесс должен регулироваться и контролироваться государством. В-четвертых, в связи с выполнением землеустроительных работ как госу- дарственными землеустроительными предприятиями, так и частными органи- зациями государство должно контролировать землеустроительную деятель- ность, осуществлять независимую экспертизу землеустроительных проектов, 125 принимать меры по рациональному распределению государственных средств, отпущенных на землеустройство, между исполнителями проводить аукционы, тендеры, осуществлять лицензирование, аккредитацию и другие меры по регу- лированию рынка землеустроительных услуг. В целях государственного регулирования и управления землеустройством, повышения качества и эффективности землеустроительных мероприятий основные виды работ, связанные с охраной и рациональным использованием земельных ре- сурсов, созданием базовой основы для ведения государственного земельного ка- дастра, должны выполняться специализированными государственными проектны- ми организациями. Для выполнения остальных землеустроительных работ заказчи- ки могут привлекать на конкурсной основе юридических и физических лиц (част- ных землемеров), имеющих соответствующие лицензии. Посредством землеустройства осуществляются следующие функции госу- дарственного управления земельными ресурсами. 1. Информационное обеспечение управления земельным фондом. Эта функция обеспечивается путем проведения при землеустройстве геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель. 2. Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов и их охраны. Осуществляется методом разработки федеральных и региональных и местных прогнозов и программ использования и охраны земель, а также пу- тём разработки схем землеустройства различных административно- территориальных образований, схем использования и охраны земель. 3. Совершенствование распределения земель в соответствии с перспекти- вами развития экономики, необходимостью улучшения организации террито- рий, использования и охраны земель в порядке межхозяйственного земле- устройства, связанного с образованием и упорядочением существующих земле- владений и землепользований, межеванием земельных участков, изъятием и предоставлением земель для несельскохозяйственных целей, установлением границ территорий и зон с особым правовым режимом земель и др. 126 4. Организация рационального использования гражданами и юридиче- скими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами ко- ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий- ской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни на основе проектов внутрихозяйственного зем- леустройства. 5. Разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачива- ния, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами про- изводства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, зара- жения и других негативных воздействий на основе рабочих землеустроитель- ных проектов. 6. Осуществление государственного контроля (надзора) за использовани- ем и охраной земельных ресурсов и федерального государственного надзора в области землеустройства. 7. Осуществление государственной экспертизы землеустроительной до- кументации в целях обеспечения её соответствия исходным данным, техниче- ским условиям и требованиям. 8. Управление государственным фондом данных, полученных в результа- те проведения землеустройства. В любой стране мира государство через систему землеустройства реали- зует земельную политику, производя следующие действия: - принимаются законы о землеустройстве, предпринимаются другие дей- ствия, связанные с организацией рационального использования и охраны зем- ли; - определяется федеральный орган исполнительной власти, на который возлагаются функции по организации и проведению землеустройства, устанав- 127 ливается его компетенция, разграничиваются государственное и частное земле- устройство; - выстраивается система землеустройства (определяются территориаль- ные органы, перечень землеустроительных действий, виды землеустроительной документации, утверждается землеустроительный процесс, устанавливается порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, научных исследований, финансирования и материально-технического обеспе- чения, международного сотрудничества и т.д.). В условиях развития земельного рынка существенно меняется содержа- ние землеустройства. При этом в системе землеустройства осуществляются следующие действия: - формирование государственных и муниципальных земельных фондов с установлением местоположения, площадей и границ земельных участков, под- лежащих реализации на аукционах, торгах, конкурсах, определение качествен- ных и стоимостных характеристик земли; - определение спроса и предложения на землю, мониторинг динамики зе- мельного рынка, рыночных цен на земельные участки, подготовка каталогов земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель и других фондах, систематическая публикация данных в средствах массовой информа- ции; - землеустроительное обеспечение операций с землей, в том числе фор- мирование, разделение и объединение земельных участков; подготовка земле- устроительных дел, других необходимых документов и проведение работ, свя- занных с предоставлением, изъятием (выкупом) земель, а также регистрацией прав на земельные участки и сделок с ними; - установление ограничений (обременении) в использовании земельных участков, а также в распоряжении этими участками при совершении сделок; - подготовка информации, необходимой для совершения сделок с земель- ными участками, проведения земельных аукционов, налогообложения и др. 128 Включение земли в товарный оборот вызвало необходимость расширения состава и содержания землеустроительных работ. Усложняются землеустрои- тельный процесс и состав документации, изменяются цели и задачи уполномо- ченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполни- тельной власти, наделенного функцией землеустройства. Все операции, связанные с оборотом земельных участков, образованием новых и упорядочением существующих землевладений, предоставлением и изъятием (выкупом) земель, должны быть обеспечены соответствующими про- ектами землеустройства и землеустроительными делами. 7.3. Принципы землеустройства В связи с тем, что земля является природным объектом и основным при- родным ресурсом, а также объектом общественных отношений при проведении землеустройства необходим учет законов природы и общества, действующих независимо от сознания и воли людей. Это обстоятельство требует формули- ровки принципов землеустройства - исходных положений, отражающих его са- мые существенные черты, направленность, содержание и методы. Принципы не носят умозрительного, отвлеченного характера, а складываются в процессе практической и научной деятельности, исходя из социально-экономических по- требностей общества, природных условий и опыта проведения землеустрои- тельных работ. Общепризнанными считаются следующие принципы землеустройства. 1. Первоочередное решение природоохранных задач. Одно из главных про- тиворечий современной эпохи - быстрое развитие производительных сил при жесткой ограниченности природных ресурсов и во многом за их счет. Поэтому при землеустройстве необходимо добиваться гармоничных взаимоотношений че- ловека с природной средой, направлять хозяйственную деятельность на достиже- ние экологического равновесия в создаваемых антропогенных ландшафтах, обес- печивающих жизненные потребности человека. Это требует организации таких землевладений и землепользовании, в которых территориальные природно- хозяйственные комплексы были бы сбалансированными по линии потребление - 129 восстановление ресурсов, а также соблюдался приоритет природоохранных и эко- логических критериев, определяющих границы использования земель, над произ- водственными (экономическими). Этот принцип требует исключения любого варианта перераспределения земельных участков и организации территории, наносящего ущерб природной среде. 2. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных, агро- экологических, ландшафтных свойств территории и экологической устойчиво- сти ее отдельных частей, а также экономических условий при организации землевладений, землепользовании и территориальном размещении производ- ства и его отраслей, что обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность. Каждое муниципальное образование конкретное хозяйство и даже каж- дый отдельно обрабатываемый участок земли характеризуются определенными природными и экологическими свойствами. Неодинаковы климат, микрокли- мат, рельеф местности, степень увлажненности, потенциальная опасность раз- вития эрозии, культуртехническое состояние земель (степень закамененности, залесенности, закустаренности, закочкаренности, солонцеватости) и др. Хозяй- ства различаются по специализации, уровню фондовооруженности, квалифика- ции кадров. Естественно, это накладывает отпечаток на характер использования земель. Следовательно, при землеустройстве необходим обязательный учет при- родных, экономических и социальных условий региона, зоны, территории хо- зяйств и отдельных массивов земель. 3. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель по категориям земельного фонда, между земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий. Этот принцип вызывает необходимость обоснования при землеустройстве уровня интенсивности использования земель, 130 требует их ограниченного изъятия для несельскохозяйственных целей, консер- вации и рекультивации нарушенных земель. Одна из важнейших задач землеустройства - предотвращение и прекра- щение процессов ветровой и водной эрозии. В научно обоснованных проектах землеустройства предусматриваются соответствующая организация территории и противоэрозионные мероприятия. Планируются также рациональное исполь- зование и охрана пашни, сенокосов, пастбищ, земель под плодовыми и ягодны- ми насаждениями, естественной растительности, воздушного бассейна, водое- мов. Если земельный участок предоставляется под новый объект, это необхо- димо обосновать расчетами, не допуская излишеств, необоснованного расходо- вания продуктивных земель. Кроме того, при образовании несельскохозяй- ственных землепользований, их размещении на территории нужно учитывать не только организационно-территориальные аспекты производства, но и свой- ства объекта (например, промышленного предприятия), который будет функ- ционировать на данном участке. В частности, должна быть обеспечена охрана окружающей среды (земли, воды, атмосферы) от загрязнения и других вредных воздействий. Совершенствование производительных сил общества вызывает необхо- димость постоянных отводов земель для нужд промышленности, транспорта, городов, сел и других несельскохозяйственных целей. Площадь сельскохозяй- ственных угодий в расчете на одного жителя постоянно сокращается. Поэтому в процессе землеустройства для несельскохозяйственных нужд следует отво- дить минимально необходимую площадь, выбирая в первую очередь непригод- ные и малопригодные для сельского хозяйства земли, находить свободные площади в черте существующих населенных пунктов, в границах промышлен- ных, транспортных и иных предприятий, восстанавливать нарушенные земли. 4. Строгое соблюдение требований правового регулирования земле- устройства, землевладения и землепользования. Землеустройство призвано укреплять земельный строй государства, а не вносить в него хаос. Как известно, 131 местные органы власти всех уровней в пределах их компетенции от имени гос- ударства распоряжаются землей и предоставляют ее в собственность, пользова- ние и аренду посредством осуществления процесса землеустройства. Устанав- ливаемые при этом границы хозяйств и хозяйственных участков на местности должны быть четкими, чтобы обеспечить необходимый порядок использования земли, избежать земельных споров. 5. Комплексный характер организации территории и производства. Этот принцип определяет необходимость сбалансированности выделяемой земли, ее количественных и качественных характеристик и фондовооруженности, трудо- обеспеченности, технической оснащенности, других параметров предприятий, а также размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры. Практика показывает, что наилучших экономических результатов доби- ваются те предприятия (организации), в которых земля находится в оптималь- ном соотношении с трудовыми ресурсами и производственными фондами. Лю- бое предприятие представляет собой сложную организационно-хозяйственную структуру, в которой решаются технологические, экономические, социальные и другие вопросы. Проблемы совершенствования расселения переплетаются с территориальным размещением производства, объектов социальной и произ- водственной инфраструктуры, агробиологические вопросы - с техническими и физико-химическими процессами и т. д. Поэтому и землеустройство должно иметь комплексный характер, решая во взаимосвязи задачи организации произ- водства, территории и совершенствования расселения. Например, сельскохо- зяйственное освоение земель должно сопровождаться дополнительным вложе- нием средств в производственное и жилое строительство, созданием дорожной сети, а введение в строй животноводческих ферм и комплексов - организацией кормовой базы, закладкой орошаемых культурных пастбищ и т. д. Вопросы ме- лиорации, внедрения рациональной системы земледелия, планировки сельских населенных мест необходимо учитывать при разработке землеустроительных проектов. 132 6. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организа- ции территории. Этот принцип требует обоснования мероприятий по совер- шенствованию землепользования и землеустройства и комплексной оценки всех видов эффективности землеустройства. Без обоснования землеустроительных решений, сопоставления проектных данных с исходным положением на год землеустройства, выбора наилучшего варианта организации территории и его оценки по системе экологических, эко- номических и социальных показателей землеустройство не будет эффектив- ным. Именно комплексный учет всех видов эффективности землеустройства позволяет избежать односторонней направленности проектов, ошибок в ис- пользовании земли и обеспечить социальную справедливость при принятии землеустроительных решений. Эффективность производства может быть повышена лишь в том случае, если землеустройство проводится на научной основе, общие и частные предло- жения по организации производства и территории согласуются с долгосрочной перспективой использования и охраны земель, а проектные решения базируют- ся на последних достижениях научно-технического прогресса при организации информационного обслуживания на базе современных вычислительных и изме- рительных средств. Поэтому при землеустройстве создают организационно- территориальные условия, способствующие росту эффективности производства на основе передовых методов и систем ведения производства, а в сельском хо- зяйстве - путем внедрения прогрессивных форм организации и оплаты труда, осуществления природоохранных мероприятий. 7. Обеспечение стабильности землевладения и землепользования. Ста- бильность (устойчивость) землевладения и землепользования характеризуется длительностью владения и пользования земельным участком в неизменных границах. Достигается она, когда образуемые землевладения и землепользова- ния рациональны по всем основным параметрам, отсутствуют недостатки и не- удобства, вызывающие потребность во внесении изменений. Вместе с тем с те- чением времени по разным причинам (например, из-за изъятия земли) в земле- 133 пользованиях могут возникать недостатки и неудобства, снижающие эффек- тивность производства; они должны устраняться. Кроме того, могут меняться условия хозяйствования, у предприятий появляются новые бизнес-планы и за- дачи. В таких случаях земельный участок (массив) совершенствуется путем из- менения площади, размещения, внутреннего состава на основе проекта земле- устройства. Необходимо сохранение при новом землеустройстве устойчивых элемен- тов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов, многолетних насаждений, посевов и т. д.), а также по возможности приспособление всех землеустроительных мероприятий к сложившейся организационно- территориальной структуре. 8. Учет интересов общества, отдельных отраслей, собственников земли, землевладельцев и землепользователей. Развитие общества осуществляется по- средством удовлетворения различных интересов (государства, местных органов власти, юридических и физических лиц), в частности, в области землепользова- ния, которые нередко противоположны. Искусство землеустроителя - найти компромисс, в максимальной степени отражающий совокупность этих интере- сов. Например, между отдельными отраслями экономики страны по поводу ис- пользования земель могут возникать противоречия, которые должны разре- шаться в пользу той отрасли, интересы которой в наибольшей степени отража- ют интересы общества в целом. По мере развития производства появляется потребность в предоставлении земли для многочисленных новых землевладельцев и землепользователей, отно- сящихся к различным отраслям и сферам деятельности. При размещении транс- портных, горнодобывающих, энергетических предприятий и других объектов отводимое им место (участок земли для строительства) устанавливается в про- цессе землеустройства. При этом решаются вопросы выплаты компенсаций юридическим и физическим лицам, земельные участки которых затронуты в хо- де землеустройства. В ряде случаев этим землевладельцам и землепользователям при их согласии отводятся новые земельные участки. 134 При временных отводах и нарушении почвенного покрова до возвраще- ния земель собственникам осуществляется их рекультивация, то есть восста- новление и приведение в первоначальное состояние. Удовлетворение различных интересов требует соблюдения гласности при проведении землеустроительных мероприятий. Сформулированные принципы позволяют рационально осуществлять землеустройство в соответствии с главной целью - организацией эффективного использования и охраны земель. Контрольные вопросы и задания. 1. Почему без проведения землеустроительных ме- роприятий нельзя использовать землю? 2. В каких случаях землеустройство проводится в обязательном порядке? 3. Каковы основания проведения землеустройства. 4. Назовите ос- новную цель землеустройства. 5. Определите главные задачи землеустройства. 6. Почему землеустройство имеет государственный характер и что должно делать государство, проводя его? 7. Каковы основные функции землеустройства, обеспечивающие управление земельными ресурсами государства (региона, на местном уровне)? 8. Как можно обосно- вать принципы землеустройства? |