Учебнометодическое пособие Белгород 2020
 Скачать 1.9 Mb.
|
|
Тема 6. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА План 1. Понятие и классификация функций государства. 2. Виды функций государства. 3. Формы осуществления функций государства. Категории: функции государства, сущность государства, государст- венная деятельность, внутренние основные функции, внутренние не основ- ные функции, функции государственных органов, внешние функции, формы осуществления функций государства, организационно-правовые, организа- ционно-оперативные. Литература 1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосова- нием 12.12.1993] : [с учетом попр., внес. Законами РФ о поправках к Консти- туции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2- ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ] // Собрание законодательства РФ. – 2014. – 4 авг. – № 31. – Ст. 4398. 2. Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического госу- дарства / М. И. Байтин. – Саратов, 1979. – 300 с. 3. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – Саратов, 2006. – 48 с. 4. Беляев В.П. Контроль в современной России / В.П. Беляев . М.: Юрли- тинформ, 2013 . – 312 с. 5. Борисов Г.А. Теория государства и права / Г.А. Борисов . – Белгород, 2008. – 300 с. 6. Конституции зарубежных государств. – М., 2013. – 561 с. 7. Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе / Л. А. Морозова // Государство и право. – 1993. – № 6. – С. 98-108. 8. Сырых В.М. Теория государства и права. – М.: Былина, 2011. – 512 с. 9. Тихомиров Ю. А. Функционирование государства: диалектика классовых и общественных дел / Ю. А. Тихомиров // Маркс и современная политическая теория. – М., 1993. – 125 с. 10. Тонков Е. Е. Трансформация юридических форм государственной дея- тельности в период экономического кризиса: монография / Е. Е. Тонков. – М., 2009. – 335 с. 11. Тонков Е. Е. Юридические формы государственной деятельности: разви- тие в условиях политико-правовой модернизации / Е. Е. Тонков, С. В. Масалытина. – М. : ИНФРА-М, 2010. – 236 с. 12. Тонков Е. Е. Юридические формы государственной деятельности и функ- ции государства: проблемы соотношения // Государственная власть и мест- ное самоуправление. – 2009. – № 1. – С. 3-7. 53 13. Тонков Е.Е. Модернизация юридических форм государственной деятель- ности / Е.Е. Тонков. – М.: Юрлитинформ, 2014 . – 256 с. 14. Тонков Е.Е., Беспалова М.А. Правозащитная функция государства: вопро- сы теории / Е.Е. Тонков, М.А. Беспалова. – Ростов-на-Дону: Ростиздат, 2014. – 292 с. 15. Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства / Н. В. Черноголовкин. – М., 1970. – 215 с. 16. Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство. Введе- ние в теорию / В. А. Четвернин. – М., 1993. – 140 с. 17. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения / В. Е. Чиркин. – М., 1997. – 351 с. Темы рефератов и докладов 1. Государственная деятельность, ее цели и задачи. 2. Внутренние и внешние функции государства. 3. Формы и методы осуществления функций современного государства. 4. Функции государства социальной демократии. Методические рекомендации При подготовке к данной теме следует исходить из тщательной прора- ботки понятия функций государства. Функции государства определяются его целью и назначением. Понятие «функция» происходит от латинского functio (исполнение, осуществление) и означает деятельность, обязанность, работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отноше- ний, а также роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому. Следует принять во внимание, что функции отражают сущность госу- дарства, характеризует его назначение, являются средством решения стоя- щих перед ним задач. Функции государства – это основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются его сущ- ность, социальное назначение, цели и задачи по управлению обществом посредством соответствующих форм и методов. Функции современного цивилизованного государства направлены на организацию нормальной жизни и развитие общества в целом, защиту прав, свобод и законных интересов населяющих его граждан и народов, на реше- ние споров и конфликтов как внутри государства, так и за его пределами. Функции государства – это то, что кроме него никто в обществе исполнять либо не должен, либо не способен, либо ему этого делать нельзя. Всё, что не входит в круг обязательной деятельности государства, не является его функцией. Признаки функций государства: 1. Функции государства непосредственно выражают и предметно кон- кретизируют его сущность. 54 2. Функции государства – основные направления его деятельности, без которых государство не может обойтись (это необходимая, устойчивая, предметная деятельность государства в той или иной сфере – экономике, по- литике и др.). 3. Функции государства носят управленческий характер, возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям. 4. Функции государства носят объективный характер. 5. В функциях проявляется деятельная целенаправленность государства. 6. Каждая функция имеет свой объект воздействия и свое содержание. 7. Функции государства следует отличать от функций его отдельных органов. В отличие от функций государственных органов функции государства выполняются всеми или многими органами. Все функции конкретных госу- дарственных органов подчинены функциям государства и не могут им про- тиворечить. Деятельность всех государственных органов осуществляется в полном соответствии с функциями государства. Содержание функций государства учитывает классовые, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества. Сущность государства имеет две основные стороны – общесоциаль- ную («общие дела») и классовую, подверженную постепенным изменениям). Содержание любой функции государства составляют следующие взаимодействующие элементы: предмет функции; цели функции; формы и методы осуществления функции. Предметом функции государства являются те общественные отноше- ния, которые охватываются определенным направлением деятельности госу- дарства (экономические, идеологические отношения, отношения в сфере ох- раны порядка, обороны и др.). Целями функции государства выступают результаты, которые должны быть получены в процессе осуществления функции. Формы осуществления функций государства представляют собой спо- собы правового регулирования общественных отношений. Функции государства классифицируют по направленности: внутренние, внешние. По значимости функции государства различают: основные; неосновные. Классификация функций государства на основные и неосновные не только желательна, но и объективно необходима, так как в реальной действи- тельности функции государства как основные направления его деятельности не равнозначны. 55 Классификация функций по степени их социальной значимости и важ- ности на основные и неосновные объективно необходима для их дифферен- цированного, а, следовательно, и для их более глубокого и разностороннего познания, способствует развитию и совершенствованию не только теории их изучения, но и практики их применения 1 Основные функции «охватывают множество неосновных функций, представляющих направления деятельности государства по осуществлению задач в какой-то определенной области или сфере общественной жизни…» 2 Основные функции – это наиболее важные направления его деятельно- сти, охватывающие собой ряд отдельных однородных направлений деятель- ности государства (неосновных функций), в которых выражаются его соци- альная сущность, цели, задачи и содержание. Неосновные функции –это более узкие направления деятельности го- сударства, входящие в состав основных функций как элемент их внутренней структуры. Внутренние функции направлены на решение внутренних задач страны и отражают степень воздействия государства на общество. Основные внутренние функции государства: экономическая, социальная, политическая, охраны правопорядка и всех форм собственности, правозащитная, экологическая, информационная. Экономическая функция направлена на создание социально ориенти- рованной рыночной экономики, общества цивилизованных собственников, экономической свободы человека, партнерских отношений между граждани- ном и государством. Социальная функция ориентируется на создание условий, обеспечи- вающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также создание форм социальной помощи нуждающимся в государственной поддержке. Политическая функция направлена на обеспечение политической стабильности, эффективного функционирования властных полномочий; вы- работку политического курса в соответствии с потребностями государства. Функция охраны правопорядка и всех форм собственности направ- лена на обеспечение урегулированности (упорядоченности) общественных отношений в соответствии с действующим законодательством. Правозащитная функция направлена на юридическую защиту, охрану и развитие разносторонних прав и свобод граждан. 1 См.: Марченко М.Н. Теория государства и права. – М., 2012. – С. 333-334. 2 Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). – Саратов, 2001. – С. 10. 56 Экологическая функция связана с охраной природы и необходимостью рационального использования природных ресурсов. Информационная функция направлена на развитие информатизации общества, создание информационных систем, формирование информацион- ного пространства. Конкретизируя субординационный ряд внутренних функций, Г.А. Борисов в одной из своих предыдущих работ представляет их следую- щим образом: функция всемерного обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина; социальная функция; экономическая функ- ция; функция упрочения законности и охраны правопорядка; функция эколо- гической безопасности; демографическая функция 1 Внешние функции направлены на обеспечение безопасности страны от внешних угроз, установление и развитие дипломатических и торгово- экономических отношений с другими странами. Основные внешние функции государства: оборона страны, сотрудничество с другими государствами мирового сообщества, обеспечение мира и поддержания мирового порядка, интеграция в мировую экономику. Функция обороны страны осуществляется экономическими, полити- ческими, дипломатическими и военными средствами в целях обеспечения внешней безопасности, суверенитета, неприкосновенности государственных границ. Функция обеспечения мира и поддержания мирового порядка на- правлена на недопущение новой глобальной войны, укрепление обязательно- го для всех режима нераспространения оружия массового уничтожения и но- вейших военных технологий, военно-техническое сотрудничество с другими странами. Содержание функции обеспечения мира и поддержания мирового по- рядка: деятельность по разоружению, ликвидации оружия массового пора- жения; сотрудничество с другими государствами в борьбе с контрабандой оружия, незаконным оборотом наркотиков, международным терроризмом; регулирование межнациональных и религиозных конфликтов. Функция интеграции в мировую экономику направлена на эффектив- ную реализацию интересов России в области экономики, торговли, бизнеса, научно-технического сотрудничества. Экономическая интеграция играет огромную роль в сохранении миро- вого порядка и в установлении стабильности отношений между государства- ми, на взаимовыгодных условиях. По времени действия функции государства различают: 1 См.: Борисов Г.А. Теория государства и права. – Белгород, 2008. – С. 82-84. 57 постоянные; временные; дискретные. Постоянные функции – это направления деятельности государст- ва, которые обусловлены его социальным назначением и осуществляются на всех этапах его развития. В соответствии с господствовавшей ранее в нашей стране идеологиче- ской доктриной Н.В. Черноголовкин утверждал, что «в системе внутренних функций только одна может быть названа временной, т. е. действующей на определенных, ограниченных во времени этапах». Такой функцией он назы- вал функцию «подавления сопротивления эксплуататорских классов» 1 Временными функциями называются такие направления деятель- ности государства, которые осуществляются только на определенном этапе или этапах его развития. В то время ряд серьезных проблем современного общества (коррупция, терроризм, наркотизация и др.) носили локальный характер и не претендова- ли на статус общегосударственных. Учитывая кардинально изменившиеся обстоятельства и их особую значимость в современный период, ряд указан- ных направлений деятельности государства целесообразно рассматривать в качестве дискретных функций 2 Дискретные функции – это направления деятельности государст- ва, которые возникают в период проявления особых обстоятельств на уровне угрозы национальной безопасности и развиваются в зависимости от успешности противодействия негативным факторам. В перспективе возможно появление и других функций, поскольку сущ- ность современного общества и государства сегодня находится в состоянии активного развития. Можно прогнозировать появление новых, стратегиче- ских направлений деятельности государства, ориентированных на потребно- сти формирующегося гражданского общества и вызовы времени, что и ре- ально, и фактически обусловливает совершенствование и расширение на- правлений государственной деятельности как адекватной реакции современ- ного государства на наиболее значимые, в том числе конфликтогенные про- явления (терроризм, коррупция, наркотизация общества и др.). Не полемизируя по поводу различных типологий и классификаций функций государства, мы присоединяемся к мнению Н.В. Черноголовкина о том, что функции государства следует различать в зависимости от этапа раз- вития, переживаемого государством. Новые направления формируются с со- держательной стороны функции государства, что происходит в силу сле- дующих обстоятельств. 1 См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 134-135. 2 См.: Тонков Е. Е. Государственная политика противодействия наркотизации российского общества (политико-правовое исследование): дис. … д-ра юрид. наук. – Орел, 2005. – С. 64. 58 Во-первых, указанные направления деятельности приобретают общего- сударственное значение, становятся присущими государству как целому, о чем, например, свидетельствует выработка современной государственной политики, постановка целей, задач, сосредоточение ресурсов (управленче- ских, административных, материальных, финансовых). Во-вторых, решение поставленных задач должно обеспечить получение результата, удовлетворяющего интересы и потребности всего общества. К юридическим формам осуществления функций государстваследует относить такие, которые осуществляются управомоченными субъектами, имеют властно-организационный характер, урегулированы процессуальными нормами, нацелены на достижение положительного результата. Подготовка к вопросу о формах осуществления функций государства требуется уяснение того, что они (функции государства) реализуются по- средством юридических (правовых) и неюридических (фактических органи- зационных) форм. Формы осуществления функций государства – это однородные по своим внешним признакам направления деятельности государства по осуществлению им своих функций. Под формами осуществления функций понимается их внешнее выра- жение, основные контуры и параметры их проявления. Формы осуществления функций государства различают: юридические (правовые); неюридические (неправовые). Юридические формы государственной деятельности являются внешним выражением процесса осуществления функций государства, ор- ганично связаны между собой и составляют содержание государствен- ной деятельности. Юридическая форма государственной деятельности – это комплекс- ная юридическая категория, которая: основана на предписаниях права; подразумевает наступление определенных юридических последст- вий; характеризуется упорядоченной деятельностью субъектов правоот- ношений с соблюдением установленных законом правил и процедур. Признаки юридических форм государственной деятельности: властно-организационный характер деятельности; осуществление деятельности на основании полномочий и в рамках юридических ограничений; разрешение юридических дел путем подведения жизненной ситуации под действие нормативных требований; регулирование порядка осуществления полномочий нормами про- цессуального права; результатом деятельности является принятие правового акта; использование приемов и правил юридической техники. 59 Неюридические формы включают в себя ту часть государственной деятельности, которая не связана с созданием, применением норм права и не порождает в результате юридических последствий. К неюридическим формам осуществления функций государства можно отнести организационную, воспитательную, культурно-просветительную, технико-исполнительную деятельность государства. Юридическая форма государственной деятельности соответствует спо- собу правоприменения, виду юридического процесса и характеризует про- цессуальное урегулирование властной деятельности субъектов. Юридические формы государственной деятельности: правотворческая, правоуправленческая, правоохранительная, контрольная 1 Г.А. Борисов, основываясь на сформулированных им критериях, в чис- ле юридических форм государственной деятельности называет учредитель- ную, правотворческую, правоприменительную, контрольную, надзорную, официальную интерпретационную 2 В варианте В.П. Беляева классификация юридической деятельности выглядит следующим образом. Наряду с правотворчеством и правопримене- нием, которые обладают всеми показателями, присущими юридической дея- тельности в целом и которые, образно говоря, составляют «скелет» правовой системы и выполняют главенствующую функцию в механизме правового ре- гулирования участвуют: учредительная деятельность (процесс формирования органов государства), интерпретационная (деятельность по установлению содержания правового акта для его практической реализации), координаци- онная (способствует достижению поставленных целей и решения задач путем взаимодействия, консолидации, выработки взаимоприемлемых условий, средств, способов и форм), контрольная и надзорная 3 Мы считаем, что предложенные нами четыре формы государственной юридической деятельности в полной мере охватывают ее содержание и вполне доступны для уяснения студентами. Более глубокое изучение теории государства и права (например, в магистратуре) может включать рассмотре- ние форм государственной деятельности в детализированном варианте. Правотворческая форма государственной деятельности – это спо- соб осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридиче- ских норм. Так, 3.М. Кардашенко, который одним из первых в отечественном пра- воведении рассмотрел проблемы правовой формы, отмечал, что «указание на 1 См.: Тонков Е.Е., Масалытина С.В. Юридические формы государственной деятельности: развитие в условиях политико-правовой модернизации. – М.: ИНФРА-М, 2010. – С. 118-134. 2 См.: Борисов Г.А. Теория государства и права. – Белгород, 2008. – С. 182. 3 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2006. – С. 22. 60 правотворческую деятельность государства, как на источник права, содер- жится в общепринятом в нашей юридической науке определении права в той части, где говорится о праве, как совокупности норм, установленных и санк- ционированных государством» 1 Правотворческий процесс – это строго регламентированная процеду- ра осуществления права законодательной инициативы, рассмотрения, приня- тия, подписания, официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативно-правовых актов. Правоуправленческая форма – это способ осуществления государ- ственной деятельности по оказанию населению государственных услуг в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохране- ния, транспорта и связи, охраны общественного порядка, обороны стра- ны и т.д. в соответствии с установленными административными про- цедурами и регламентами. Правоуправленческая форма осуществления функций государства сво- им содержанием охватывает комплекс задач, решаемых в процессе правоис- полнительной и организационно-распорядительной деятельности. Правоохранительная форма государственной деятельности – это властный оперативный и правоприменительный процесс охраны право- порядка, реальной защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, создания необходимых и достаточных условий для доступа населения к правосудию. Реализация задач правоохранительной деятельности должна осущест- вляться в неразрывной связи с правозащитной функцией, включающей ком- плекс мер по защите прав и свобод человека и гражданина, установлению фактического, а не декларативного конституционного правопорядка. Судебные органы являются ведущим субъектом правоохранительной деятельности. Контрольная форма государственной деятельности – это способ выражения законных действий компетентных государственных органов по установлению отклонений (ошибок, нарушений) в исполнении государ- ственными органами, общественными объединениями и негосударствен- ными структурами требований нормативных правовых актов, а также принятие мер по устранению и предупреждению установленных в ходе контроля отклонений в будущем. Контрольная форма государственной деятельности отражает сово- купность взаимодействующих элементов: субъект контроля, наделенный государством соответствующими полномочиями; объект контроля, на который направлена деятельность субъекта контроля; 1 Кардашенко З.М. Формы правотворческой деятельности Советского государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1953. – С. 4. 61 деятельность, выраженная в способе получения достоверных сведе- ний о состоянии объекта и принятии мер по совершенствованию его работы. Для полноты рассмотрения контрольной формы государственной дея- тельности необходимо отметить, что в законодательстве наряду с понятием «контроль» употребляется термин «надзор». В.П. Беляев, например, считает, что «надзор – это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значи- мых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответ- ствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неис- полнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными ор- ганами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законно- сти и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспе- чения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов обще- ства и государства» 1 Нормативно вопрос о разграничении этих понятий не решен. В классическом виде надзор как самостоятельный вид контрольной деятель- ности представлен в виде прокурорского надзора, который реализуется в дея- тельности специально уполномоченных должностных лиц – прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов всеми государственными и общественными образованиями путем выявления и своевременного устранения нарушений законности, привлечения виновных к установленной законом ответственности. Мы полагаем, тем не менее, что будет логично соотносить понятия «контроль» и «надзор» как соотношение общего и частного. Сущность над- зора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Поэтому надзор, на наш взгляд, по своему содержанию более узкое по- нятие, чем контроль и является его разновидностью. Контроль в виде надзора ведется специальными государственными органами, в чью компетенцию входит осуществление надзора. Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от других видов контроля, например, проверки, инспектирования. Цель надзора – выявление нарушений законности, требований норма- тивных правовых актов. При этом оценка деятельности поднадзорного органа дается строго с точки зрения действующего законодательства, а не с точки зрения субъек- 1 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – Саратов, 2006. – С. 17. 62 тивных факторов, например, с точки зрения целесообразности, что допусти- мо для такой формы контроля, как проверка. Надзор ведется постоянно специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений действующих норм права. При этом оценка деятельности поднад- зорного объекта определяется с точки зрения законности, а не целесообраз- ности или рациональности. Понятие «контроль» служит родовым или общим по отношению к та- ким его формам реализации (составным частям), как проверка, ревизия, ау- дит, инспектирование, а также по отношению к такой специальной форме как надзор. Такое понимание контроля позволяет сформировать целостную упо- рядоченную внутреннюю структуру данной категории, поэтому оно обосно- ванно и достаточно логично. Реализация функций государства происходит также в фактических (ор- ганизационных) формах. Они включают в себя ту часть государственной дея- тельности, которая не связана с созданием, применением норм права и не по- рождает в результате юридических последствий. Юридические формы немыслимы без организационной деятельности, а в некоторых случаях неюридические формы даже являются основанием или предшествующим этапом для реализации юридических форм деятельности. Желательно проиллюстрировать это утверждение примером. Кроме то- го, следует назвать методы осуществления функций государства – воспита- ние, убеждение, организация, принуждение. |