Пособие ТГП. Учебное пособие Иркутск, 2016
 Скачать 5.41 Mb.
|
|
§ 4. Принципы организации и деятельности аппарата государства При рассмотрении механизма государственной власти и его центральной части – государственного аппарата представляется необходимым выяснить, на основе каких базовых начал формируется и функционирует государственный аппарат, те. каковы принципы его организации идея- тельности. Принципы – это исходные положения, руководящие идеи, основные начала, определяющие организацию и деятельность аппарата государства В настоящее время в современных государствах деятельность государственных органов строится на принципах законности, гуманизма, демократизма, гласности, равноправия, централизма, единства и целостности государственного аппарата, научного подхода в управленческой деятельности, профессионализма, сочетания единоначалия и коллегиальности в принятии решений, разделения властей. Рассмотрим содержание каждого принципа. Законность. Организация и деятельность государственных органов регламентирована нормами права, содержащимися в многочисленных законодательных и подзаконных актах. Они определяют систему и структуру государственных органов, четко разграничивают их предметы ведения и полномочия. При этом строгое и неуклонное соблюдение законов, издание собственных нормативно-правовых актов в соответствии с действующим законодательством составляет содержание принципа законности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ. Гуманизм. Данный принцип означает признание человека, его жизни, здоровья, прав и свобод в качестве высшего приоритета в деятельности государства. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ. Именно интересы как отдельно взятого человека, таки коллективов людей должны стоять на первом месте в деятельности государства. Особенно ярко принцип гуманизма проявляется в защите со стороны государства таких социальных категорий населения как пенсионеры, студенты, инвалиды, дети-сироты, многодетные и малоимущие семьи, где необходим, несомненно, индивидуальный подход к каждому человеку. Кроме того, гуманизм предполагает, что государство применяет свою силу и принуждение к человеку только в самых исключительных случаях, например, в случае совершения им правонарушения. При этом к правонарушителю не должны применяться пытки, истязания, действия физического или психологического характера, унижающие его честь и достоинство. Демократизм. Содержание принципа демократизма (народовластия) составляет признание народа источником государственной власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Признание его права на участие в формировании государственных органов, самостоятельного решения важных вопросов, касающихся жизни государства и общества. Граждане Российской Федерации имеют право 154 участвовать в управлении делами государства как непосредственно, таки через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ. Подконтрольность и подотчетность государственных органов населению, либо его общественным организациями представительным органам, провозглашение широкого круга политических прав и свобод. Выделяют непосредственную и представительную демократию. Непосредственная демократия предполагает участие каждого гражданина в принятии политических решений. К формам непосредственной демократии можно отнести голосование на выборах, референдумах, собраниях исходах местных жителей участие в демонстрациях, митингах, шествиях, пикетированиях право направлять личные или коллективные жалобы, заявления, предложения в государственные органы. Представительная демократия выражается в деятельности выборных представительных органов государства. К числу малоизученных форм демократии можно отнести народную правотворческую инициативу, предполагающую направление населением проекта нормативно-правового акта в соответствующий государственный орган для дальнейшего его принятия голосование по отзыву депутатов или иных выборных должностных лиц публичные слушания или голосование по принятию (отмене) каких-либо законов или подзаконных актов, государственных программ, строительству промышленных объектов и т. д. (результаты голосования как правило, носят консультативный характер. Гласность. Данный принцип определяет информированность общества, его граждан о деятельности государственных органов. В содержание данного принципа входит право человека на получение информации от государственных органов, затрагивающих его частную и семейную жизнь, права и законные интересы, честь и достоинство. Кроме того, принцип предусматривает возможность граждан непосредственно наблюдать за работой государственных органов (например, присутствовать на заседаниях судов, представительных и законодательных органов, форумах, круглых столах, а также при помощи средств массовой информации (информационные каналы, специализированные телепередачи Парламентский час, Час сенатора, Человек и Закон печатные издания и т. д. В последнее время принцип находит свое новое отражение при проведении пресс-конференций в режиме реального времени между главой государства (главой правительства) и обычными гражданами, проводимого в прямом эфире каналами национального телевидения. Государственные органы имеют свои сайты в Интернете, которые может посетить каждый желающий и получить необходимую справочную информацию. Равноправие. Предполагает, что доступ к замещению должностей в государственных органах должен быть предоставлен всем лицам независимо от их расовой, национальной, половой, социальной, религиозной принадлежности. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ 155 к государственной службе (ч. 4 ст Конституции РФ. Здесь также может идти речь о равных правах граждан на участие в таком виде государственной деятельности как осуществление правосудия (например, при рассмотрении дела судом присяжных или с участием народных заседателей) Централизм. Государственный аппарат имеет иерархическую структуру, и нижестоящие органы государства должны выполнять решения вышестоящих органов, регулярно отчитываться передними. Органы государства могут иметь или только подчинение по вертикали, или гак называемое двойное подчинение – по вертикали и горизонтали. В последнем случае орган, например, отраслевого территориального управления подчиняется как вышестоящему территориальному или центральному органу отраслевого управления, таки вышестоящему территориальному органу Принцип единства и целостности государственного аппарата. Сущность принципа заключается в том, что государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государственных органов на всей территории страны. Какого-либо иного вспомогательного или параллельного государственного аппарата в стране нет и быть не может. Принцип единства и целостности государственного аппарата основывается на единстве государственной власти. Данный принцип в различных вариациях находит свое подтверждение и закрепление в конституциях государств. Например, в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ указывается Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти …». Научный подход к управленческой деятельности, предполагает использование последних достижений науки в работе государственных органов. Это находит свое отражение в научной организации труда государственных органов (подбор кадров, с помощью научно разработанных методик правильная организация рабочего места государственного служащего разработка оптимального трудового распорядка и должностных инструкций, выборе эффективной структуры государственного органа (наличие необходимого количества управлений, отделов, комитетов, комиссий и т. д, привлечение научных учреждений к решению государственных целей и задач, повышению квалификации работников государственных органов. Профессионализм в организации и деятельности государственного аппарата находит свое выражение какв подборе кадров из числа лиц, обладающих необходимым образованием, специальностью, навыками и опытом, таки в доскональном знании, добросовестном исполнении своих служебных обязанностей. Решение вопросов, относящихся компетенции орга- 234 Теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. МС нов исполнительной, законодательной и судебной власти, требует специальных познаний и навыков со стороны должностных лиц и государственных служащих, четкого знания и соблюдения ими действующего законодательства, внимательного и корректного отношения к гражданам. Если формирование исполнительных и судебных органов проводится по критериям профессиональной пригодности лиц (например, судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, то реализация данного принципа представляет определенную сложность в организации и деятельности законодательных органов. Это вызвано тем, что они создаются населением, которое избирает депутатов, руководствуясь более своими личными предпочтениями и симпатиями, чем оценивая их деловые качества (трудовой стаж, образование, опыт управленческой или хозяйственной работы. Вместе стем при формировании депутатских комитетов, комиссий, подкомитетов, подкомиссий (по обороне и безопасности, по бюджету, по иностранным делам, по промышленности, по сельскому хозяйству, рыболовству, физкультуре и спорту и др) все же стараются учитывать профессиональные качества народных избранников и распределить их, ориентируясь на компетентность в этих вопросах. Сочетание единоначалия и коллегиальности. При осуществлении единоначалия (указ Президента, приказ Генерального прокурора, приказ министра внутренних дел, приговор вынесенный судьей и т. п) решения принимаются быстро, оперативно, с наименьшими временными и финансовыми затратами, создаются предпосылки для эффективного осуществления управленческой деятельности. Однако принятие решений коллегиально и большинством голосов (постановление Правительства, законодательные акты Парламента, приговор вынесенный коллегией судей или судом присяжных заседателей) – позволяет находить более взвешенные, продуманные подходы в разрешении сложным проблем. Однако эффективной и качественной работе коллегиальных органов государства часто препятствуют различные обстоятельства внутриорганизационного характера отсутствие четкой позиции у должностных лиц, невозможность прийти к общему мнению, непоследовательность в принятии решения дороговизна пленарных заседаний, что приводит к большим временными финансовым издержкам. Поэтому целесообразно сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности государственных органов (например, принятие стратегически важных и социально значимых решений коллегиально, а решение оперативных, текущих вопросов на принципе единоначалия. Разделение властей. Этот фундаментальный принцип организации и деятельности государственного аппарата был теоретически обоснован учеными Нового времени Джоном Локком (сочинение Два трактата оправлении г) и Шарлем Луи Монтескье (сочинение О духе законов г) хотя сама идея уходит корнями во времена античности. Свою реализацию получил в период буржуазных революций (Англия, США, Франция, в борьбе политических сил общества с абсолютизмом. Сущность данного принципа заключается в разделении всей государственной власти на несколько составляющих (на несколько ветвей, ее распределение по различным органам стем, чтобы ни один орган не обладал всей полнотой власти. Как указывал Ш. Л. Монтескье: Если власть законодательная и исполнительная будут соединены водном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы ив том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы водном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц» 235 В соответствии с классическим вариантом теории разделения властей выделяют три ветви власти законодательная, исполнительная, судебная (Дж. Локк выделял законодательную, исполнительную и федеративную ветви власти. Законодательная власть необходима для издания законов, высших нормативно-правовых актов, в которых содержатся нормы права, осуществляющие регулирование наиболее важных общественных отношений. Деятельность государственных органов, общественных организаций, поведение граждан носит подзаконный характер. Законодательная власть должна принадлежать представительному органу, формируемому народом путем всеобщих, равных, справедливых выборов. Орган законодательной власти обычно в теории государства и права именуется парламентом, а его члены – депутатами. Исполнительная власть предназначена для исполнения законов, издаваемых парламентом. Для реализации законов ей предоставлен большой круг полномочий вплоть до применения мер государственного принуждения к правонарушителям, а также право издания подзаконных нормативных актов. Общее название высшего органа исполнительной власти – правительство. 235 История политических и правовых учений : хрестоматия / под ред О. Э. Лейста. МС Главой исполнительной власти может быть монарх, президент или глава правительства – премьер-министр, в зависимости от формы государственного правления. Правительство, как и парламент, является коллегиальным органом общей компетенции, принимающим решения коллективно, нов странах, где должность главы государства совмещена с должностью главы исполнительной власти решения принимаются единолично. Формирование правительства зависит от формы правления государства правительство назначается главой государства (США, Мексика, Бразилия) или избирается парламентом (Германия, Австрия, Швейцария. Существуют также государства, где в формировании правительства принимают совместное участие глава государства и парламент (Россия, Франция, Польша. Судебная власть осуществляет правосудие, то есть рассматривает и разрешает возникшие в обществе споры, принимает решение о наказании лиц, совершающих правонарушения. Судебная власть выражается в деятельности специально созданных для этого государственных органах – судах, выступающих от имени государства. Судьи, являясь государственными чиновниками, получают свой статус от главы государства, парламента, реже правительства (например, в Японии, либо их назначение требует участия и главы государства и парламента (например, судьи Верховного Суда, Конституционного Суда РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. После своего назначения судьи являются независимыми (подчиняются только Конституции и законам, несменяемыми и неприкосновенными, что обеспечивает судебной власти самостоятельность при рассмотрении споров и вынесении соответствующего решения, носящего общеобязательный характер. В демократических государствах допускается участие граждан в осуществлении правосудия (присяжные заседатели, народные заседатели) и избрание судей населением (мировые судьи, что не противоречит государственной природе судебной власти. Говоря о характере взаимоотношений между этими тремя ветвями государственной власти, необходимо обратить внимание наследующих два основных момента. 1. Наличие механизма сдержек и противовесов для предотвращения злоупотреблений властью (например, парламент в случае непреодолимых противоречий, может выразить недоверие правительству и отправить его в отставку в свою очередь правительство может обратиться к главе государства и потребовать от него роспуска парламента и проведения досрочных парламентских выборов. 2. Необходимо взаимодействие между ветвями власти в целях эффективного руководства, управления и координации жизнью общества например, сотрудничество правительства и парламента при проведении социально-экономических реформ, принятии бюджета, борьбе с коррупцией и т. д. Если же различные ветви власти будут лишь только сдерживать друг друга, то это самым негативным образом скажется на качестве деятельности государственных органов и подорвет авторитет государственной власти, что может привести к самым непредсказуемым последствиям (росту преступности, безработицы, массовым беспорядкам, вплоть до утраты суверенитета и территориальной целостности государства. Как уже говорилось выше политическая система общества и аппарат современных государств усложняется, что дает представителям отечественной теории государства и права давать новые трактовки принципу разделения властей, признавая существование президентской власти, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти, контрольно- надзорной власти (Прокуратура, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная Палата, избирательные комиссии, Центральный Банк РФ 5. Органы государства понятие, признаки, виды Как уже рассматривалось выше, государственный аппарат, являясь центральной частью механизма государственной власти, представляет собой систему органов государства, осуществляющих власть и управление обществом. В научной и учебной литературе по теории государства и права можно встретить множество различных определений понятия орган государства различающихся между собой. Так МИ. Байтин считает Орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задачи функций государства» 237 По мнению В. В. Лазарева: Орган государства – это самостоятельное подразделение государственного аппарата, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структурой и наделенное определенной компетенцией» 238 В. И. Власов придерживается позиции, что Государственный орган – это относительно самостоятельная, структурно обособленная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и опи- 236 См Радько Т. Н. Теория государства и права : учебник. МС Теория государства и прав курс лекций / под ред. НИ. Матузова, А. В. Малько. МС Теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. МС рающаяся, в процессе реализации своих функций на организационную, материальную и принудительную силу государства» 239 С точки зрения В. М. Корельского: Государственный орган – это первичная структурная часть механизма (аппарата) государства, участвующая в осуществлении функций государства и наделенная властными полномочиями» 240 Представляет определенный интерес подход А. Б. Венгерова, считающего, что понятие орган государства необходимо рассматривать вши- роком, и узком смыслах, в широком – это орган государственной власти, а в узком – это орган, ориентированный на специальную функцию, необходимую для жизнедеятельности общества 241 Однако, большинство авторов едины во мнении, что органы государства состоят из государственных служащих, являются структурными элементами государственного аппарата, обладают относительной самостоятельностью, наделены властными полномочиями, осуществляют определенные задачи и функции государства. Таким образом, по нашему мнению, под органом государства следует понимать созданную в установленном законом порядке государственную организацию, представляющую относительно самостоятельную и структурно обособленную часть механизма государственной власти, состоящую из государственных служащих, наделенными властными полномочиями и материальными средствами по реализации задачи функций государства. Вместе стем данное определение не раскрывает в полной мере сущность государственного органа, поэтому для более полного представления о том, что представляет собой орган государства, рассмотрим его основные признаки. Во-первых, орган государства – это государственная организация. В данном случае, каждый орган государства представляет объединение коллектив) людей, имеющее свою иерархию и структуру, наделенное властью по управлению обществом и являющееся частью государственного аппарата, то есть государства. Во-вторых, орган государства наделен определенной политической, экономической и организационной самостоятельностью, выраженной в наличии своих органов управления, круге решаемых вопросов, наличии собственного имущества, финансов и т. д, что не исключает его взаимосвязь с другими государственными и негосударственными организациями, являющимися частями механизма государственной власти. 239 Власов В. И. Теория государства и права : учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов. Ростов н/Д., 2002. С. 104. 240 Теория государства и права : учебник / отв. ред. В. Д. Перевалов. МС Венгеров А. Б. Теория государства и права : учебник для юридических вузов. МС В-третьих, это структурно обособленная часть государственного аппарата. Это означает, что каждый орган государства, являясь самостоятельной государственной организацией, занимает определенное место в системе государственных органов. В-четвертых, орган государства состоит из государственных служащих, находящихся между собой в определенных правоотношениях, содержание которых (права, обязанности, объем и пределы властных полномочий) определяется нормативно-правовыми актами, и конкретизируются в должностных инструкциях, приказах, распоряжениях, положениях и других документах ненормативного характера. Служащие государственных органов работают на постоянной и профессиональной основе, получая от государства за свой труд денежное содержание и иные социально-экономические гарантии (премии, материальную помощь, оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание и др, согласно занимаемой должности. В-пятых, орган государства имеет свою внутреннюю структуру, состоящую из функциональных подразделений (управлений, отделов, комитетов и т. п, обладающих единством, необходимым для достижения поставленных целей и задач. В-шестых, орган государства наделен государственно-властными полномочиями (компетенцией определенного объема и содержания. Компетенция определяется предметами ведения, те. задачами и функциями, которые решает и выполняет государственный орган. Предметы ведения и полномочия государственного органа, формы, способы, средства их осуществления регламентируются законами и иными нормативно-правовыми актами. Реализация органом государства своей компетенции – это одновременно его и право и обязанность. Обладание государственно- властными полномочиями – это важнейший отличительный признак органа государства. В-седьмых, органы государства обладают правом издавать общеобязательные правовые акты (нормативного и правоприменительного характера) для реализации своих государственно-властных полномочий. В-восьмых, орган государства осуществляет определенные функции государства используя для этого соответствующие формы и методы, включая метод принуждения. В-девятых, орган государства обладает соответствующей мате- риально-финансовой базой (имуществом, бюджетом, счетом в банке, необходимой для выполнения государственных функций и задач. Виды органов государства Разносторонность и многосложность деятельности механизма государственной власти обусловливает значительное число государственных органов. По различным научно обоснованным критериям можно классифицировать их на определенные виды. 162 По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные Первичные органы государства не создаются другими органами, а возникают в порядке наследования (наследственная монархия, либо избираются народом (президент, парламент, наделяясь властными полномочиями. Производные органы создаются первичными органами и от них получают властные полномочия (исполнительные органы, военные и правоохранительные органы и т. д. По действию в пространстве (территориальности) органы государства классифицируются на высшие и местные. Высшие органы осуществляют государственные полномочия на всей территории государства, местные в определенных административно-территориальных единицах. В федеративных государствах выделяют региональные органы государственной власти, распространяющие власть на территории соответствующих субъектов федерации. По длительности действия государственные органы делятся на постоянные и временные. Абсолютное большинство государственных органов являются постоянно действующими, но для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, техногенных катастроф, пожаров, эпидемий, выполнения временных функций (строительства крупных промышленных, транспортных, энергетических, спортивных объектов) могут создаваться временные органы государства (например, межведомственные правительственные комиссии. По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг функций и задач (например, Правительство Российской Федерации, органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-либо одной функции (министерства, федеральные агентства и службы министерство внутренних дел, федеральная служба безопасности, российское космическое агентство. По способу формирования органы государства бывают выборные и назначаемые В демократическом государстве доминируют выборные органы (например, подотчетность правительства президенту или парламенту. По особенностям деятельности и порядку принятия решений органы государства подразделяются на коллегиальные (например, правительство, парламент) и единоличные (глава государства, глава исполнительной власти субъекта федерации. При этом могут государственные органы, которые могут использовать как коллегиальный, таки единоличный способ принятия решений (например, суд может осуществлять правосудие коллегией судей по сложным гражданским делам, уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, и, наоборот, по гражданским делам сне большой суммой иска, уголовным делам небольшой и средней тяжести судья принимает решение единолично. По объему властных полномочий органы государства разделяются на государственные органы с абсолютно неограниченными полномочиями, абсолютно ограниченными полномочиями, относительно ограниченными полномочиями. По юридическому источнику их легитимности государственные ор- ганыподразделяются на 1) органы, устанавливаемые Конституцией, конституциями (уставами) субъектов федерации для непосредственного выполнения задачи функций государства (например, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. 2) органы, учреждаемые в уставленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов 242 По функциональному назначению органы государства могут быть разделены на законодательные парламент, исполнительно- распорядительные правительство, министерства, судебные суды) и кон- трольно-надзорные прокуратура. |