Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 34 из 42

Глава 28 УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

§ 1. Организационно-правовая система управления

Согласно ст. 7 Конституции в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граж­дан, развивается система социальных служб, устанавливаются государ­ственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Для реализации этих конституционных положений в стране созда­на система управления с учетом установленного законом деления тру­доспособных граждан на занятых и не занятых трудом (безработных), а также граждан, не способных к труду или оказавшихся в трудной жизненной ситуации и потому нуждающихся в социальном обслужи­вании со стороны общества и государства.

В условиях перехода к рыночной экономике и массовых сокраще­ний работников, особенно управленческого аппарата и Вооруженных Сил, вопросы управления в области труда и социального развития при­обретают исключительно важное значение. Многие из них являются новыми для нашего права.

Правовые, экономические и организационные основы государст­венной политики содействия занятости населения, в том числе гаран­тии государства по реализации конституционных прав россиян на труд и социальную защиту от безработицы, предусмотрены Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»*. Закон устанавливает, какие граждане считаются заняты­ми, а какие безработными, права граждан в области занятости, опре­деляет регулирование и организацию занятости, социальные гарантии и компенсации безработным, а также полномочия органов государст­венной власти в области содействия занятости населения.
* СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 18. Ст. 2211; № 29. Ст.3696.
В постановлении Правительства от 22 июня 1999 г.* перед феде­ральными органами исполнительной власти и органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации поставлена задача ежегодно разраба­тывать и реализовывать отраслевые и территориальные программы развития общественных работ, предусматривая меры их финансового обеспечения прежде всего за счет средств соответствующих бюджетов.
* СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3184.
Важное значение имеет Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации»*, который определяет правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками и направлен на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоро­вья работников в процессе трудовой деятельности.
* СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.
Появился и ряд других нормативных актов, потребность в которых стала особо заметной в ходе проводимых экономических реформ.

Так, после многолетних дискуссий 20 ноября 1999 г. принят Феде­ральный закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации»*. Потребительская корзина состоит из набора продоволь­ственных и непродовольственных товаров, а также услуг: электроснаб­жения, жилищно-коммунальных, транспортных и других. Хотя содер­жание Потребительской корзины расписано в законе предельно кон­кретно, это все же некое условное и усредненное понятие — тот мини­мальный уровень жизни, который государство не просто декларирует, а может и должно гарантировать своим гражданам различных катего­рий (взрослые, пенсионеры, дети). Понятие потребительской корзины необходимо для того, чтобы правильно, насколько это возможно, оп­ределить прожиточный минимум, т.е. сколько денег требуется человеку на ее «покупку». А исходя из этой величины уже должны определяться минимальный размер оплаты труда и пенсии по старости, детские по­собия, стипендии и другие социальные выплаты и льготы. Продукто­вый набор разработан Институтом питания Российской академии ме­дицинских наук с учетом рекомендаций Всемирной организации здра­воохранения, а при установлении набора непродовольственных това­ров учитывался сложившийся уровень обеспеченности малоимущих семей, которых, к сожалению, сегодня немало.
* СЗ РФ. 1999. №47. Ст. 5619.
24 октября 1997 г. был принят Федеральный закон «О прожиточном минимуме»*, а 17 июля 1999 г. Федеральный закон «О государственной социальной помощи»**.
* СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904.

** СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
Следовательно, создана реальная правовая база, которая позволяет решать ряд важных вопросов в сфере труда и социального развития, создает возможность проследить и учесть в дальнейшем изменения, происходящие в потреблении населения, а также реальные экономи­ческие возможности государства по обеспечению социальных гаран­тий.

Значительная роль в решении задач в области труда и социального к развития принадлежит Правительству. Оно принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; принимает меры по реализации молодежной политики; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики. Одной из важнейших задач Правительства является регулирование оплаты труда работников бюджетной сферы и принятие мер для повышения уровня жизни слабозащищенных слоев населения, в особенности граждан, живущих за чертой бедности.

Организация управления в области труда и социального развития представлена на схеме 33.

§ 2. Органы управления в области труда и социального развития

Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруд России), согласно Положению о нем, утвержденному поста­новлением Правительства от 23 апреля 1997 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную поли­тику и осуществляющим управление в области труда, занятости и со­циальной защиты населения, а также координирующим деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
* СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2019; 1998. № 8. Ст. 957; № 33. Ст. 4025; 1999. № 38. Ст. 4546; 2000. № 4. Ст. 401.
Минтруд России возглавляет и организует деятельность федераль­ной государственной службы занятости населения, службы по урегу­лированию коллективных трудовых споров и федеральной инспекции труда — единой централизованной системы, включающей Министер­ство и государственные инспекции труда (государственные инспекции труда в субъектах Федерации, межрегиональные государственные ин­спекции труда), являющиеся территориальными органами Министер­ства. Оно создает также территориальные органы по вопросам занятос­ти населения и по урегулированию коллективных трудовых споров.

Основными задачами Министерства являются: разработка предло­жений и реализация основных направлений и приоритетов государст­венной социальной политики по решению комплексных проблем со­циального развития, народонаселения, повышению уровня жизни и доходов населения, развитию социального страхования, кадрового по­тенциала, совершенствованию системы оплаты труда и социального партнерства, организации пенсионного обеспечения и социального обслуживания, улучшению условий и охраны труда, обеспечению эф­фективной занятости населения и социальных гарантий, социальной защиты семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и ветера­нов, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, становлению и развитию государственной службы, совершенствованию.
Схема 33. Организация управления в области труда и социального развития

законодательства о труде, занятости и социальной защите населения.

Решения, принимаемые Минтрудом России, а также разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда и соци­ального развития обязательны для всех.

Федеральная государственная служба занятости населения, дейст­вующая в составе Минтруда России, свою деятельность направляет на:

оценку состояния и прогноз развития занятости населения, инфор­мирование о положении на рынке труда;

разработку и реализацию федеральной, территориальных (краевых, областных, районных, городских) и других целевых программ содейст­вия занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в по­исках работы;

содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодате­лям в подборе необходимых работников;

организацию при необходимости профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квали­фикации безработных граждан;

осуществление социальных выплат в виде пособия по безработице, стипендии в период обучения по направлению органов службы заня­тости, оказание материальной и иной помощи безработным гражданам и членам семей безработных, находящимся на их содержании.

На территории субъектов Федерации органы службы занятости ко­ординируют свою деятельность с деятельностью соответствующих ор­ганов исполнительной власти, органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Для содержания безработных выделяются специальные средства внебюджетного Государственного фонда занятости населения*, обра­зуемого за счет отчислений всех предприятий и других источников. Средства Фонда являются государственной собственностью. Они на­правляются не только для выплат пособий по безработице, но также на мероприятия по профориентации, профессиональной подготовке и переподготовке безработных, на организацию общественных работ, на содержание органов службы занятости и на другие цели, касающиеся содержания и трудоустройства безработных.
* Ведомости РФ. 1993. № 25. Ст. 911.
Положением об организации общественных работ, утвержденным постановлением Правительства от 14 июля 1997 г.*, определен порядок организации оплачиваемых общественных работ и условия участия в этих работах граждан. Такие работы, как правило, не требуют предва­рительной профессиональной подготовки работников, но имеют соци­ально полезную направленность и организуются для обеспечения вре­менной занятости граждан, ищущих работу (например, строительство автомобильных дорог, жилья, проведение работ в лесном хозяйстве, озеленение и благоустройство территорий, уход за престарелыми, ин­валидами и больными и т.п.). Преимущественное право на участие в общественных работах имеют безработные, не получающие пособие по безработице, и безработные, состоящие на учете в органах службы за­нятости свыше шести месяцев.
* СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3533; 1999. № 47. Ст. 5707.
Программа социальных реформ в Российской Федерации на пе­риод 1996—2000 годов* предусматривает в качестве главных задач в сфере труда и трудовых отношений создание экономических и соци­альных условий для значительного повышения результативности труда, трудовой активности, развития предприимчивости и деловой инициативы, а также внедрение надежных механизмов соблюдения предприятиями всех форм собственности правовых гарантий, предо­ставляемых работникам наемного труда, в том числе по своевремен­ной и полной оплате труда, социальному страхованию, охране, усло­виям и режиму труда.
* СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1173.
Основными направлениями в области оплаты труда являются:

обеспечение роста реальной заработной платы работников в тесной увязке с результатами их работы, квалификацией и профессионализ­мом, с тем чтобы оплата труда стала главным источником денежных доходов населения;

повышение уровня государственных гарантий оплаты труда с целью вывода работающих граждан из числа бедного населения;

достижение такого уровня заработной платы наемных работников, который позволил бы обеспечить устойчивый платежеспособный спрос населения и экономические стимулы для развития производства, а также активизировать личное участие работников в своем социальном обеспечении и страховании, стал бы надежным источником инвестиций на цели социального развития.

Минтруд России возглавляет Службу по урегулированию трудовых споров, которую образуют входящий в состав его центрального аппарата Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства и территориальные органы по урегулированию коллективных споров Министерства. Служба действует на основе Положения о ней, утвержденного постановлением Прави­тельства от 15 апреля 1996 г.*
* СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1999; 1998. № 14. Ст. 1579.
При рассмотрении возникающих споров Служба руководствуется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г.*, который определяет пра­вовые основы, порядок и способы разрешения коллективных трудовых споров, а также порядок реализации права на забастовку в ходе реали­зации коллективного трудового спора.
* СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4557.
1 мая 1999 г. принят Федеральный закон «О Российской трехсторон­ней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»*. Основными целями Комиссии являются: регулирование социально-трудовых отношений и согласование социально-экономических инте­ресов общероссийских объединений профессиональных союзов, об­щероссийских объединений работодателей и Правительства РФ.
* СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2218.
Действует система правовых актов, содержащих единые норматив­ные требования по охране труда. Их перечень утвержден постановле­нием Правительства от 12 августа 1994 г.* Это государственные и от­раслевые стандарты безопасности труда, санитарные правила и нормы, строительные нормы и правила, межотраслевые организаци­онно-методические документы и т.п. Контроль и надзор за соблюде­нием законодательства РФ о труде и охране труда возлагается на Фе­деральную инспекцию труда. Положение о ней утверждено постанов­лением Правительства от 28 января 2000 г.** Свою деятельность Феде­ральная инспекция труда осуществляет во взаимодействии с право­охранительными органами, с федеральными органами исполнитель­ной власти, которым предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий функции надзора и контроля, с органами государ­ственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуп­равления, объединениями работодателей и объединениями профес­сиональных союзов, другими государственными и общественными ор­ганизациями.
* СЗ РФ. 1994. №17. Ст. 1998.

**СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 760.
Государственные инспекции труда, кроме государственного надзо­ра и контроля за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда на соответствующей территории, выполняют и другие важные функции. Они расследуют несчастные случаи на производстве, рас­сматривают дела об административных правонарушениях, информи­руют соответствующие органы власти о допускаемых правонарушениях, участвуют в работе по правовому воспитанию, ведут прием граждан, рассматривают обращения граждан о нарушениях их трудовых прав.

В области социальной зашиты населения Минтруд России осущест­вляет*:
* СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1973.
разработку проектов нормативных актов и программных докумен­тов по вопросам социальной защиты нетрудоспособного населения;

разработку и реализацию федеральных и отраслевых программ по социальной поддержке инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми и малообеспеченных групп населения, а также граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

организацию совместно с органами исполнительной власти субъек­тов Федерации и Пенсионным Фондом РФ государственного пенсион­ного обеспечения;

создание совместно с органами исполнительной власти государст­венной системы социального обслуживания населения; организацию медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, протезно-ортопедической помощи населению;

контроль за реализацией законодательства в области социальной защиты населения; решает другие задачи в этой области.

Исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, в России приняты Федеральные законы: от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвали­дов»*, от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Россий­ской Федерации»**, от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального об­служивания населения в Российской Федерации»***, а также ряд других нормативных правовых актов.
* СЗ РФ. 1995. No 32. Ст. 3198.

** СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 1999. № 2. Ст. 232.

*** СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.
Основы социального обслуживания населения являются базовыми для других нормативных актов. Задача этого документа — регулировать деятельность специальных служб по оказанию социально-бытовых, со­циально-медицинских, психолого-педагогических, правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабили­тации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Этот до­кумент закрепляет единый подход в области социального обслужива­ния всех категорий граждан вне зависимости от принадлежности к определенной социально-демографической группе или категории.

Согласно Основам, право на социальное обслуживание получили все россияне. Право на бесплатное обслуживание предоставляется гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников; тем, у кого доход ниже прожиточного минимума; гражданам, находя­щимся в чрезвычайной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; несовершеннолетним детям, находя­щимся в трудной жизненной ситуации. Что касается перечня социаль­ных услуг, то Основы относят к ним не только консультационную по­мощь и обслуживание на дому или в стационарных условиях, но и предоставление временного приюта, материальную помощь, организа­цию дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания и реабилитации. Основания и порядок предоставления материальной помощи (в виде денежных средств, продуктов питания, одежды, обуви и других предметов первой необходимости) устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалидов осуществляется с их согласия по решению органов социальной защиты населения в под­ведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым ор­ганами социальной защиты с учреждениями социального обслужива­ния иных форм собственности.

Инвалиды имеют особые права: на определенные условия получе­ния образования; на обеспечение средствами передвижения; на специ­ализированные жилищные условия; на первоочередное получение зе­мельных участков для индивидуального жилищного строительства, ве­дения подсобного и дачного хозяйства и садоводства и др.

В целях реализации Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» постановлением Правительства от 14 января 2000 г. утверждена федеральная целевая программа «Со­циальная поддержка инвалидов на 2000—2005 годы»*. Актуальность проблемы определяется наличием в социальной структуре общества зна­чительного количества лиц, имеющих признаки ограничения жизне­деятельности. На 1 января 1999 г. в России на учете в органах социаль­ной защиты населения состояло более 9,6 млн. инвалидов. Поэтому целями Программы являются: снижение уровня инвалидности, усиле­ние социальной поддержки и улучшение качества жизни инвалидов; повышение эффективности деятельности государственных служб ме­дико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; развитие отечественного рынка реабилитационной индустрии; усиление госу­дарственной поддержки общественных объединений инвалидов.
* СЗ РФ. 2000. № 4. Ст. 393.
Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» (в редакции от 2 января 2000 г.)* определяет основные направления государствен­ной политики в отношении ветеранов, предусматривая разработку и исполнение целевых программ по социальной защите ветеранов с вы­делением из всех бюджетов необходимых для этого средств. Он устано­вил также статус ветерана Великой Отечественной войны, ветерана боевых действий на территориях других государств, ветерана военной службы, ветерана труда и некоторых других категорий ветеранов, а также предусмотрел меры их социальной защиты, предоставление им дополнительных прав и льгот: по содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам, по медицинскому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарствами, транспортом и т.д.
* СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 1998. № 47. Ст. 5703, 5704; 2000. № 2. Ст. 161.
Минтруд России принимает активное участие в подготовке новых нормативных правовых актов по пенсионному обеспечению граждан, так как ранее принятое законодательство не в полной мере отвечает современным требованиям. Вопросами пенсионного обеспечения военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, безопасности ведают соответствующие органы министерств обороны и внутренних дел, Федеральной службы безопасности.

С 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индиви­дуальном (персонифицированном) учете и системе государственного пенсионного страхования»*. Его цель — создание условий для назначе­ния пенсий в соответствии с результатами работы каждого застрахован­ного лица, обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке, определяющих размер пенсии, развитие заинтересованности застрахо­ванных лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд, упроще­ние порядка и ускорение процедуры назначения государственных тру­довых пенсий.
* СЗ РФ. 1996. №14. Ст. 1401.
С 1 февраля 1998 г. вступил в силу Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий»*, установивший, что исчисление и увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы производится с применением индивидуального коэффициента пенсионера в соответствии с заработком и трудовым стажем.
* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3585.
7 мая 1998 г. принят Федеральный закон «О негосударственных пен­сионных фондах»*, который регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании, осуществлении деятельности и ликвидации таких фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью. Негосударственный пенсионный фонд — это особая организационно-правовая форма некоммерческой организации, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании договоров о негосударст­венном пенсионном обеспечении населения с вкладчиками фонда и выплату негосударственных пенсий участникам фонда.
* СЗ РФ. 1998. № 19.Ст. 2071.

При Минтруде России имеется Инспекция негосударственных пен­сионных фондов, осуществляющая государственное регулирование де­ятельности в области негосударственного пенсионного обеспечения населения и контроль за этой деятельностью. Положение об Инспек­ции утверждено постановлением Правительства от 5 октября 1999 г.* Инспекция выдает лицензии, на основании которых негосударствен­ные пенсионные фонды осуществляют свою деятельность в соответст­вии с требованиями, разработанными во исполнение Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» и утвержденными постановлением Правительства от 13 декабря 1999 г.**
* СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5035.

** СЗ РФ. 1999. №51. Ст. 6353.
Государственный комитет Российской Федерации по молодежной по­литике (Госкоммолодежи России) является, согласно постановлению Правительства от 12 июля 1999 г.*, федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим функции государственного регулирова­ния и межотраслевой координации в сфере молодежной политики. Он — правопреемник бывшего Государственного комитета РФ по делам молодежи в отношении гражданских прав и обязанностей. По­ложение о нем утверждено постановлением Правительства от 6 декабря 1999 г.**
* СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3758.

** СЗ РФ. 1999. №50. Ст. 6231.
Основными задачами Госкоммолодежи России являются:

разработка основных положений государственной молодежной по­литики и ее реализация;

обеспечение решения межотраслевых проблем в сфере государст­венной молодежной политики;

методическое обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам государственной молодеж­ной политики;

разработка и осуществление совместно с заинтересованными феде­ральными органами исполнительной власти мер по обеспечению за­щиты прав и законных интересов молодых граждан, созданию условий для решения их социальных, материальных и жилищных проблем, ор­ганизации обучения, занятости и отдыха молодежи, а также по форми­рованию здорового образа жизни;

разработка и осуществление мер по поддержке молодой семьи, та­лантливой молодежи, молодежных и детских общественных объедине­ний, содействие духовному и физическому развитию молодежи, воспи­танию гражданственности и патриотизма.

В соответствии с возложенными на него задачами Комитет: осу­ществляет межотраслевую координацию в сфере государственной мо­лодежной политики; участвует в организации физкультурно-оздоровительной работы с детьми и молодежью; представляет в Правительство ежегодный доклад о положении молодежи, а при необходимости и проекты нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности; участвует в разработке и реализации федераль­ных целевых программ, направленных на решение вопросов профи­лактики наркомании и правонарушений среди молодежи, детской без­надзорности, на развитие творчества и предпринимательства, а также решает другие вопросы, указанные в Положении.

§ 3. Миграционная служба

Миграция — это территориальное перемещение населения, сопро­вождающееся изменением места жительства.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализацию государственной политики в области миграции населения и координирующим эту работу, является Феде­ральная миграционная служба России (ФМС России)*.
* САПП РФ. 1993. №10. Ст. 836.
ФМС России, ее территориальные органы, подведомственные ей организации (центры размещения вынужденных переселенцев) и орга­ны миграционной службы субъектов Федерации образуют государст­венную систему управления миграционными процессами в стране. ФМС функционирует во взаимодействии со всеми другими органами исполнительной власти и общественными объединениями. Она имеет также свои представительства при посольствах Российской Федерации за рубежом.

Миграционная политика государства корректировалась каждый год, начиная с 1993 г. И только в конце 1997 г., когда стали вырисовы­ваться более или менее стабильные параметры миграционных потоков, Правительством была утверждена Федеральная миграционная программа на 1998 — 2000 годы.* Основной целью государственной миг­рационной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся про­цессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализа­ции прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.
*СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.
Основными задачами государственной миграционной политики являются:

защита прав и интересов мигрантов;

развитие системы миграционного контроля;

соблюдение государственных интересов при разработке и реализа­ции миграционных программ и мероприятий;

регулирование миграционных потоков с учетом социально-эконо­мического развития и экологической обстановки в регионах, нацио­нальной совместимости, специфики психологии мигрантов и клима­тических особенностей мест расселения;

создание для приема и размещения мигрантов условий, стимулиру­ющих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.

Органы миграционной службы создаются в местах наибольшего скопления беженцев и вынужденных переселенцев.

Постановлением Правительства от 22 января 1997 г. утверждено Ти­повое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев*. Центр является государственным учреждением Феде­ральной миграционной службы и предназначен для временного про­живания лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, прибывших с ними чле­нов семьи, не достигших 18-летнего возраста, и вынужденных пересе­ленцев при отсутствии возможности самостоятельного определения ими места жительства или места пребывания на территории России. Центр создается, реорганизуется и ликвидируется по решению ФМС России или по ее поручению территориальным органом миграционной службы.
* СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550.
Приказом Руководителя ФМС России от 16 февраля 1996 г. утверж­дено Положение о представительстве ФМС России при посольстве Российской Федерации за рубежом*. Основными задачами представи­тельства являются:
* Российские вести. 1996. 28 мая.
осуществление взаимодействия и сотрудничества с миграционны­ми властями государства пребывания;

сбор и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике;

разработка предложений по расширению сотрудничества с государ­ствами пребывания по вопросам вынужденной миграции и предотвра­щения неконтролируемой миграции;

изучение опыта государства пребывания в решении миграционных проблем в целях его использования в деятельности ФМС России.

Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев раз­личное.

Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации. В силу вполне обоснованных опасений стать жертвой пре­следований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, нацио­нальности или политических убеждений он находится за пределами своей родной страны и не может или не желает в нее возвращаться, надеясь найти в России убежище и получить здесь жилье для времен­ного поселения.

Закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах»* определяет в соответствии с Конституцией РФ и нормами международного права правовой статус беженцев, порядок признания лица беженцем и устанавливает право­вые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся российскими гражданами.
* Ведомости РФ. 1993. № 12. Ст. 425.
Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. «О вынужденных переселенцах»* определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает (экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории РФ в соответствии с Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. Вынужденный переселенец — это гражданин России, покинувший место жительства вследствие со­вершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности под­вергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку при­надлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. В соответствующих случаях вынужденным переселенцем признается также иностранный гражданин или лицо без гражданства.
* СЗ РФ. 1995. №52. Ст. 5110.

В постановлении Государственной Думы от 2 декабря 1998 г.* содер­жатся рекомендации Правительству по устранению недостатков в дея­тельности ФМС России, нормализации миграционной ситуации в стране, обеспечению законных прав беженцев и вынужденных пересе­ленцев, которых стало уже более пяти миллионов, созданию благопри­ятных условий для восстановления им утраченного жилья, работы, средств к существованию, социальных гарантий.
* СЗ РФ. 1998. №50. Ст. 6118.
Необходимость уделять больше внимания миграционным пробле­мам стала еще очевидней в конце 1999 г., когда органам исполнитель­ной власти разных уровней пришлось заниматься вынужденными переселенцами из Чечни в связи с ведением там боевых действий про­тив террористов и бандформирований.