Овсянко Адм парво. Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М

• Название: Учебное пособие Издание третье, переработанное и дополненное удк 342. 9 Ббк 67. 401 034 Овсянко Д. М
• Анкор: Овсянко Адм парво
• Дата: 18.10.2019
• Размер: 4.9 Mb.
• Имя файла: OVSYaNKO_ADM_PRAVO_UChEBNIK.doc
• Тип: Учебное пособие; #90812
• страница: 37 из 42

Глава 31 УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

Безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности — ее прав и свобод, общества — его материальных и духовных ценностей и государства — его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности.

В «Концепции национальной безопасности Российской Федера­ции», утвержденной Указом Президента от 17 декабря 1997 г. (в редак­ции от 10 января 2000 г.)*, указано, что основными направлениями деятельности государства и общества в этой сфере являются:
* СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909; 2000. № 2. Ст. 170.
объективный и всесторонний анализ и прогнозирование угроз на­циональной безопасности во всех сферах их проявления;

определение критериев национальной безопасности и их порого­вых значений, выработка комплекса мер и механизмов обеспечения национальной безопасности в сферах экономики, внешней и внутрен­ней политики, общественной безопасности и правопорядка, обороны, в информационной и духовной сферах;

организация работы законодательных (представительных) и испол­нительных органов Российской Федерации по реализации комплекса мер, направленных на предотвращение или ослабление угроз нацио­нальным интересам;

поддержание на необходимом уровне стратегических и мобилиза­ционных ресурсов государства.

Изменения в России и в окружающем нас мире привели к тому, что в нынешних условиях обрели вероятность локальные территориальные притязания, граница стала объектом воздействия транснациональных преступных групп. После распада СССР Россия граничит на суше и на море с 18 государствами. Из более чем 60 тыс. км российской границы около 14 тыс. км приходится на новые рубежи, которые не оборудованы и во многих случаях не оформлены в международно-правовом отноше­нии. Это вынуждает охранять границу лишь на отдельных направлени­ях, что создает благоприятные условия для разведывательно-подрыв­ной деятельности зарубежных спецслужб, контрабанды оружия, нарко­тиков и ценностей, гигантского расхищения и незаконного вывоза ма­териальных средств, а также массовой миграции. Поэтому надо соот­ветственно формировать и систему пограничной безопасности*.
* Российская газета. 1999.18 марта.
В определении и реализации политики обеспечения национальной безопасности участвуют: Президент, Совет Федерации и Государствен­ная Дума, Правительство, Совет Безопасности, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Федерации (см. схему 36).

§ 2. Органы управления в области государственной безопасности

Президент руководит в пределах своих конституционных полномо­чий органами и силами обеспечения национальной безопасности страны; санкционирует действия по обеспечению национальной безопас­ности в различных сферах; формирует, реорганизует и упраздняет под­чиненные органы и силы обеспечения национальной безопасности.
Схема 36. Организация управления в области безопасности


В соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»* Президент формирует Совет Безопасности Российской Федерации. По­ложение о нем утверждено Указом Президента от 2 августа 1999 г.**
* Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

** СЗ РФ. 1999. №32. Ст. 4041.
Совет Безопасности является конституционным органом, осущест­вляющим подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и го­сударства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государ­ственной политики в области обеспечения безопасности.

Основными задачами Совета Безопасности являются:

определение жизненно важных интересов общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности;

разработка основных направлений стратегии обеспечения безопас­ности Российской Федерации и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения;

подготовка рекомендаций Президенту для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычай­ных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным по­следствиям, и по организации их ликвидации;

подготовка предложений Президенту о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения;

разработка предложений по координации деятельности федераль­ных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации принятых решений в об­ласти обеспечения безопасности и оценка их эффективности;

совершенствование системы обеспечения безопасности путем раз­работки предложений по реформированию существующих либо созда­нию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общест­ва и государства.

Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформля­ются указами Президента, иные решения — протоколами.

Правительство обеспечивает реализацию Концепции националь­ной безопасности, выполнение целевых федеральных программ, пла­нов и директив в области обеспечения национальной безопасности; осуществляет меры по обеспечению финансовыми и материальными ресурсами сил, средств и органов национальной безопасности; коор­динирует деятельность Гостехкомиссии России.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), согласно Положению, утвержденному Указом Президента от 6 июля 1998 г.*, является федеральным органом исполнительной влас­ти, непосредственно реализующим основные направления деятель­ности органов федеральной службы безопасности, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере обес­печения безопасности Российской Федерации и координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполни­тельной власти, имеющих право на ее осуществление.
* СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3320.
Руководство ФСБ России и подразделения (департаменты, управ­ления, отделы), непосредственно входящие в ее структуру, составляют центральный аппарат ФСБ России.

ФСБ России для выполнения возложенных на органы федеральной службы задач и обеспечения деятельности указанных органов создает подразделения департаментов, самостоятельных управлений и других структурных подразделений ФСБ России, территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, военно-стро­ительные подразделения, предприятия, учреждения и организации.

Основными задачами ФСБ России являются:

руководство органами федеральной службы безопасности и подчи­ненными предприятиями, учреждениями, организациями, подразде­лениями специального назначения, а также организация их деятель­ности;

информирование Президента, Председателя Правительства и по их поручениям федеральных органов государственной власти, а также ор­ганов государственной власти субъектов Федерации об угрозах без­опасности Российской Федерации;

выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба без­опасности Российской Федерации;

обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, со­ставляющих государственную тайну;

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступле­ний, отнесенных федеральным законодательством к подследственности органов федеральной службы безопасности;

выявление, предупреждение и пресечение террористической и ди­версионной деятельности;

координация проводимых другими федеральными органами испол­нительной власти контрразведывательных мероприятий и мероприя­тий по обеспечению собственной безопасности;

организация и осуществление во взаимодействии с другими госу­дарственными органами) борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия, боеприпа­сов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначен­ных для негласного получения информации, с деятельностью незакон­ных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, от­дельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью осу­ществление вооруженного мятежа, насильственное изменение консти­туционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти;

решение других задач и функций, указанных в Положении.

В Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (с изменениями и до­полнениями от 30 декабря 1999 г.)* подробно изложены правомочия этих органов. В частности, они наделены правом производить оцепле­ние (блокирование) участков местности (объектов) при пресечении актов терроризма, массовых беспорядков, а также при розыске лиц, совершивших побег из-под стражи, преследовании лиц, подозревае­мых в совершении преступлений, дознание и предварительное следст­вие по которым отнесено к ведению органов федеральной службы без­опасности, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств; вправе временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных участках), обязывать граждан оставаться там или покинуть эти участки (объекты) в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, оператив­но-розыскных и антитеррористических мероприятий.
* СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; 2000. № 1 (Часть 1). Ст. 9.
Вооруженные Силы РФ являются одним из наиболее притягатель­ных объектов для разведок и иных спецслужб иностранных государств. Поэтому наше государство предусматривает целую систему защитных мер. Они подробно изложены в Положении об органах безопасности в войсках, которое утверждено Указом Президента от 7 февраля 2000 г.*

* СЗ РФ. 2000. №7. Ст. 797.
Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России) как совокупность специально создаваемых государством органов является составной частью сил обеспечения безопасности страны и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием методов и средств, определенных Федераль­ным законом от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»*.
* СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
Разведывательная деятельность осуществляется следующими орга­нами:

1) Службой внешней разведки Российской Федерации — в полити­ческой, экономической, военно-стратегической, научно-технической и экологической сферах, а также в сфере обеспечения безопасности учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами терри­тории страны, и командированных за пределы страны граждан России, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляю­щим государственную тайну;

2) органами внешней разведки Министерства обороны — в воен­ной, военно-политической, военно-технической, военно-экономи­ческой и экологической сферах;

3) органом внешней разведки ФАПСИ — в политической, эконо­мической, военной и научно-технической сферах путем использования радиоэлектронных средств;

4) органом внешней разведки ФПС России — в сфере охраны Госу­дарственной границы Российской Федерации, исключительной эко­номической зоны, континентального шельфа, а также в сфере охраны биоресурсов моря в рамках морских рубежей страны.

Общее руководство органами внешней разведки осуществляет Пре­зидент.

Разведывательная деятельность ведется органами внешней развед­ки посредством: добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потен­циальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностран­ных государств, организаций и лиц; содействия в реализации мер, осу­ществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Рос­сии. Добытая специфическими средствами информация подтверждает или опровергает официальную версию и должна помогать руководству страны при принятии соответствующих решений.

Для достижения целей разведывательной деятельности органам внешней разведки предоставляются соответствующие полномочия, в частности:

установление на конфиденциальной основе отношений сотрудни­чества с лицами, добровольно давшими на это согласие;

осуществление мер по зашифровке кадрового состава и по органи­зации его деятельности с использованием в этих целях иной ведомст­венной принадлежности;

использование в целях конспирации документов, зашифровываю­щих личность сотрудников кадрового состава, ведомственную принад­лежность подразделений, организаций, помещений и транспортных средств органов внешней разведки и т.д.

Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации (Гостехкомиссия России), согласно Положению, утверж­денному Указом Президента от 19 февраля 1999 г.*, является федераль­ным органом исполнительной власти, осуществляющим межотрасле­вую координацию и функциональное регулирование деятельности по обеспечению защиты (некриптографическими методами) информа­ции, содержащей сведения, составляющие государственную или слу­жебную тайну, от ее утечки по техническим каналам, от несанкциони­рованного доступа к ней, от специальных воздействий на информацию в целях ее уничтожения, искажения и блокирования и по противодей­ствию техническим средствам разведки на территории Российской Фе­дерации, а также единую государственную научно-техническую поли­тику в области защиты информации при разработке, производстве, эксплуатации и утилизации неинформационных излучающих ком­плексов, систем и устройств.
* СЗ РФ. 1999. №8. Ст. 1010.
Гостехкомиссия России и ее региональные центры входят в систему государственных органов обеспечения безопасности Российской Фе­дерации. Она организует деятельность государственной системы защи­ты информации в Российской Федерации от технических разведок и от утечки информации по техническим каналам. В Положении о Ко­миссии подробно изложены ее задачи, функции и полномочия. В част­ности, она осуществляет контроль по технической защите информа­ции в аппаратах федеральных органов государственной власти и ее субъектов, органах местного самоуправления, на предприятиях, в уч­реждениях и организациях; утверждает нормативно-методические до­кументы по технической защите информации и организует их издание; разрабатывает и представляет в Правительство предложения о внесе­нии изменений в перечень территорий Российской Федерации с рег­ламентированным посещением для иностранных граждан.

Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России), в состав которой входит и Служба безопасности Президента, переставшая быть федеральным органом исполнительной власти, осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1996 г. «О государственной охране»*. Закон определяет назначение го­сударственной охраны, ее объекты, полномочия службы, порядок кон­троля и надзора за ее деятельностью.
* СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.
ФСО России обеспечивает безопасность Президента, а также реша­ет в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации задачи, поставленные Президентом в пределах своих полномочий.

ФСО России предоставляет государственную охрану лицам, заме­щающим государственные должности Российской Федерации, в тече­ние срока их полномочий: Председателю Правительства, Председате­лю Совета Федерации, Председателю Государственной Думы, Предсе­дателю Конституционного Суда, Председателю Верховного Суда, Председателю Высшего Арбитражного Суда, Генеральному прокурору, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, феде­ральным государственным служащим, подлежащим государственной охране на основании распоряжений Президента.

Она обеспечивает также безопасность глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств во время пребы­вания на территории Российской Федерации.

Основные задачи ФСО России определены Положением, утверж­денным Указом Президента от 2 августа 1996 г.* К ним относятся:
* СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3901.
прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;

обеспечение безопасности объектов государственной охраны в мес­тах постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;

обеспечение в пределах своих полномочий организации и функци­онирования президентской связи;

участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;

защита охраняемых объектов;

выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах.

31 декабря 1999 г. издан Указ Президента «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномо­чий, и членам его семьи»*. В соответствии с Указом Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно предоставляется государственная охрана в местах его постоянного или вре­менного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных Федеральным законом «О государственной охране», включая предоставле­ние специальной связи и транспортное обслуживание. Государствен­ная охрана предоставляется также членам семьи Президента РФ, пре­кратившего исполнение своих полномочий, проживающим совместно с ним или его сопровождающим.
* СЗ РФ. 2000. № 1 (Часть I). Ст. 111.
Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС Рос­сии) — федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной пограничной политики, безопасность страны на ее Государственной границе. ФПС России подведомственна Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, и под­чиняется Правительству. Положение о ней утверждено Указом Прези­дента от 2 марта 1995 г. (с изменениями от 19 июля 1997 г.)*.
* СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 863; 1997. № 30. Ст. 3598.
ФПС России возглавляет единую централизованную систему по­граничной службы: органы пограничного контроля, пограничной стра­жи и морской охраны; региональные управления и оперативные груп­пы; пограничные войска; органы разведки, контрразведки, оператив­но-розыскной деятельности.

Основными задачами ФПС России являются:

руководство пограничными войсками и органами пограничной службы и организация защиты Государственной границы, территори­ального моря, континентального шельфа и исключительной экономи­ческой зоны Российской Федерации, а также обеспечение охраны мор­ских биологических ресурсов и государственный контроль в этой сфере;

организация защиты государственных границ государств — участ­ников СНГ на основе двусторонних договоров (соглашений);

организация пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу в пунктах пропуска (их более 400);

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, их сил и средств в области защиты Государ­ственной границы, а также охраны морских биологических ресурсов и т.д.

В своей деятельности ФПС России руководствуется Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 29 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г.)* и Федеральным законом от 31 июля 1998 г. «О внутрен­них морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Рос­сийской Федерации»**. Защита границы осуществляется в целях недо­пущения противоправного ее изменения, для обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима границы, погранично­го режима и режима в пунктах пропуска через нее.
* Ведомости РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 5610; 1998. № 31. Ст. 3831; 1999. №23. Ст. 2808.

** СЗ РФ.1998.№31. Ст. 3833.
Под Государственной границей понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы госу­дарственной территории (суши, вод, недр, воздушного пространства). В этом месте обеспечения безопасности государства сходятся интересы и объединяются усилия служб безопасности, разведки и контрразвед­ки, министерств обороны, иностранных дел, внутренних дел, природ­ных ресурсов, таможенной службы, санитарно-эпидемиологического надзора и многих других.

Различают политическую, экономическую и иные виды защиты границы. Для реализации задач ее защиты государством установлены специальные административно-правовые режимы (режим границы; пограничный режим; режим в пунктах пропуска через границу), а также осуществление пограничного, таможенного и иных видов кон­троля.

Основу системы защиты и охраны Государственной границы со­ставляют органы пограничного контроля и Пограничные войска. Ад­министративно - территориальными объединениями Пограничных войск являются региональные управления и оперативные группы (ок­руга упразднены). В этой сфере действуют также Военно-воздушные силы и Военно-Морской Флот. Согласно Порядку, утвержденному по­становлением Правительства от 8 января 1998 г.*, все они вправе, за­щищая Государственную границу в пределах приграничной террито­рии, применять оружие и боевую технику для отражения вооружен­ного вторжения на территорию Российской Федерации, прекращения попыток угона за границу воздушных, морских, речных судов и других транспортных средств, а также в других случаях, предусмотренных законом.
* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 273.
29 ноября 1999 г. Правительством утвержден аналогичный Порядок применения оружия и боевой техники при защите государственной границы Российской Федерации в подводной сфере*.
* СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6001.
Постановлением Правительства от 15 апреля 1995 г. предусмотрен Порядок привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации*. Граждане могут участвовать на добровольных началах в охране Государственной границы, как правило, в составе добровольных народных дружин и в качестве внештатных сотрудников Пограничных войск.
* СЗ РФ. 1995. №17. Ст. 1545.
В порядке, установленном федеральным законодательством, к ох­ране Государственной границы в составе общественных формирова­ний привлекаются и члены казачьих обществ.

В последние годы катастрофически растет число иностранцев, же­лающих обустроиться в России в обход закона. Контроль за потоком нелегальных мигрантов требует объединения усилий силовых ве­домств. Но сегодня только Федеральная пограничная служба пытается как-то следить за тем, чтобы временное пребывание иностранцев в России не растянулось на годы. С 1996 г. пограничники аэропорта Шереметьево-2 ведут электронную картотеку на тех, кто минует в обоих направлениях главные воздушные ворота страны. Однако этот заслон легко обогнуть, так как значительная часть Государственной границы РФ не обустроена должным образом. Вот и кочуют по рос­сийским просторам сотни тысяч нелегалов, в основном выходцев из слаборазвитых стран Африки и Востока. Только на территории Мос­ковской области, по данным отдельного отряда пограничного кон­троля «Москва», проживает более полумиллиона незаконных мигран­тов. О том, сколько всего иностранцев обживают российские просто­ры сегодня, остается лишь гадать, поскольку в стране отсутствует еди­ная система контроля за пребыванием (согласно полученной визе) иностранцев в России. Столь свободного хождения неграждан внутри страны, как в России, нигде в цивилизованных странах не замечено. Все это требует от государственных органов принятия соответствую­щих мер, чтобы Россия перестала быть проходным двором для стран третьего мира*.
* Известия. 1999. 2 дек.