Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
Глава 7. Бюджетная политика Российской Федерации и направления ее реформирования Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется, как было уже отмечено, бюджетным посланием Президента РФ, направляемым Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена исходя из результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним из критериев успешности осуществляемой бюджетной политики. В качестве критериев эффективности бюджетной политики используются следующие показатели:
В российских условиях к вышеназванным показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии экономики России:
В соответствии с перечисленными критериями рассмотрим показатели бюджетной политики России, проводимой до 17 августа 1998 г. Доходы федерального бюджета. Анализ данных показывает, что наихудшая финансовая политика в сфере доходов федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 — марте 1997 г., когда произошел бурный, почти четырехкратный в реальном выражении рост выпуска казначейских налоговых освобождений и проведения денежных зачетов. В результате доля денежных суррогатов возросла с 1/6 до почти 1/2 налоговых доходов бюджета. Перелом тенденции сокращения удельного веса налоговых доходов в денежной форме в валовом внутреннем продукте произошел в период с апреля по ноябрь 1997 г., что стало одной из важнейших особенностей бюджетной политики, проводившейся в течение этого периода, когда наиболее отрицательные последствия политики предшествующего периода в основном удалось преодолеть. Выполнение бюджетных обязательств. Динамика расходов федерального бюджета отличалась значительными скачками. В период же с января 1995 по август 1996 г., а также в период с апреля по ноябрь 1997 г. проводилась умеренно жесткая политика по ограничению государственных расходов, что привело к уменьшению накопленной в предыдущие периоды просроченной задолженности по оплате труда. В период же с сентября 1996 по март 1997 г. произошел существенный рост бюджетных расходов, однако это не привело ни к сокращению бюджетных долгов по заработной плате, ни к прекращению их роста. Управление бюджетным дефицитом и государственным долгом. Сохранение огромного дефицита бюджета в период с февраля по декабрь 1994 г. привело к инфляционной волне осенью—зимой 1994—1995 гг. и валютному кризису в "черный вторник" 11 октября 1994 г. Поэтому в период с января по декабрь 1995 г. бюджетная политика была ужесточена, в результате чего произошло существенное сокращение дефицита федерального бюджета. Избирательная кампания 1996 г. сопровождалась заметным увеличением бюджетного дефицита и рекордно быстрыми темпами прироста государственного долга, оформленного ценными бумагами (ГКО и ОФЗ). После ее завершения возврата к сокращению бюджетного дефицита не произошло, напротив, его размеры возросли. В период с апреля по ноябрь 1997 г. дефицит бюджета был вновь сокращен. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были значительно снижены: по сравнению с периодом с января по август 1996 г. более чем в 4 раза, с периодом с сентября 1996 по март 1997 г. — почти в 3,5 раза. Особенности макроэкономической динамики. Мягкая бюджетная политика периода с февраля по декабрь 1994 г. (расходы бюджета — 23,2% ВВП) способствовала сохранению высоких темпов экономического спада — 12,8% в годовом выражении. Сокращение бюджетных расходов до 17,4—21,1% ВВП с января 1995 г. по март 1997 г. заметно уменьшило темпы экономического спада, однако не смогло прекратить его полностью. Лишь существенное сокращение бремени государственных расходов, снижение бюджетного дефицита, уменьшение правительственных заимствований на финансовом рынке, сопровождавшееся падением реальных процентных ставок, обеспечили необходимые условия для кредитования частного сектора коммерческими банками и начала экономического подъема. В апреле—ноябре 1997 г. российский ВВП стал увеличиваться со скоростью 0,4% в расчете на год. Степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете. Степень исполнения законов о бюджете в 1994—1997 гг. трудно назвать слишком высокой, что свидетельствует прежде всего об их малореалистичности. В наибольшей степени были исполнены секвестированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этом следует иметь в виду, что в 1994 г. высокая степень исполнения мягкого бюджета привела к валютному кризису, инфляционной волне и падению реального производства. Исполнение более жесткого бюджета в апреле—ноябре 1997 г. способствовало началу макроэкономического подъема. Однако, несмотря на внешне обнадеживающие показатели конца 1997 г., у Российской Федерации все большими темпами продолжал увеличиваться государственный долг, достигший огромных размеров. Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивные тенденции — снижение инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства. Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу (на 38% за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30% в ноябре, существенно возрос объем иностранных инвестиций. Однако эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда хронических слабостей нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам, неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, со значительным дефицитом федерального бюджета, покрывать который приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). В 1997 г. эти расходы значительно возросли, составив 28% всех расходов бюджета против 16% за предыдущий год. Структура государственного долга, особенно внутреннего, стала еще более неблагоприятной в силу преобладания коротких и дорогих расходов по ГКО, вызывающих рост процентных расходов. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (4,4% против 6,6% ВВП в 1997 г.) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд. руб. за 5 месяцев), Правительству пришлось все больше средств использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности. Политическая нестабильность вызвала ряд резких падений котировок российских государственных и корпоративных ценных бумаг. В результате к середине 1998 г. в стране разразился новый финансовый кризис, для преодоления которого Правительством был предпринят ряд экстренных мер по изменению границ "валютного коридора", реструктуризации задолженности по государственным ценным бумагам (выплата денежных средств по ГКО стала производиться поэтапно в течение 3 лет), введению временного моратория на выплату российскими заемщиками денежных средств по иностранным займам и др. В связи с ростом курса доллара США по отношению к российскому рублю произошла фактическая девальвация последнего, выросли цены на импортные товары, резко ухудшилась ситуация на рынке инвестиций. Финансовый кризис дополнился политическим — Правительство России было отправлено в отставку. Очевидно, что именно непоследовательность и ошибки в проведении бюджетной политики явились одними из наиболее значительных, если не главенствующих, причин кризиса 17 августа 1998 г. Отличительные особенности бюджетной политики 1999 года При формировании концепции федерального бюджета в качестве основных целей экономической политики на 1999 год Правительство РФ выделило следующее:
Эти цели должны были найти свое отражение в конкретных характеристиках основных макроэкономических показателей и параметрах федерального бюджета на 1999 год. Разработанные Правительством Российской Федерации прогнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 год базировались на оценке сложившейся экономической ситуации, которая характеризовалась тенденцией сокращения реального валового внутреннего продукта, вызванной падением доходов субъектов экономики, резко сократившим внутренний спрос (конечное потребление и инвестиции), и ухудшением ситуации во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления последствий резкого обострения бюджетно-финансового и экономического кризиса. Сценарные условия социально-экономической политики на 1999 год предполагали дальнейший спад по сравнению с прошлым годом реальных объемов основных макроэкономических показателей, в первую очередь объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций, но ориентированы на постепенное снижение темпов этого спада. Этот прогноз был основан на анализе ряда последствий финансового кризиса, сформировавших негативные стартовые условия для развития экономики в 1999 г. Так, объем ВВП и промышленного производства по прогнозным проектировкам составлял, соответственно, 4000 млрд. руб. и 2180 млрд. руб., при этом их реальный уровень (с учетом инфляции) по сравнению с предыдущим годом доходил до 97%. Однако приводимые расчеты бюджетных проектировок по различным сценариям социально-экономического развития на 1999 год не подкреплялись прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государственных нужд как на федеральном, так и на региональных уровнях. Все это свидетельствует о том, что такой базовый показатель экономического развития, как объем ВВП, рассчитывался без учета осуществления кардинальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной региональной политике экономического роста, основанной на разумном сочетании общегосударственных и региональных интересов и анализе состояния экономического потенциала регионов. Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам должен был составить в 1999 г. 30%. Он рассчитан исходя из масштабов денежной эмиссии, размер которой для финансирования дефицита федерального бюджета был определен в сумме 32,6 млрд. руб., а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, политики регулирования цен в сфере естественных монополий и управления государственной собственностью. Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышения конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство Правительством не предусматривалось. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели. Более того, внедрение в практику исполнения федерального бюджета системы расчетов методом целевого финансирования, позволявшей компенсировать уплату налогов предприятиями путем списания средств за поставленную им продукцию и оказанные услуги по ранее заключенным договорам, заведомо означало существенное недополучение финансовых ресурсов в федеральный бюджет, необходимых для осуществления прежде всего расходов социального характера, требующих выплат реальными деньгами. В Законе "О федеральном бюджете на 1999 год" общий объем доходов бюджета определен в сумме 473,7 млрд. руб., в том числе 399,0 млрд. руб. налоговых доходов. Формирование прогноза доходной базы федерального бюджета на 1999 год было произведено исходя из действующего на момент составления проекта бюджета налогового законодательства с учетом предложений по его совершенствованию Внесенный Правительством в Государственную Думу пакет законопроектов предусматривал значительные изменения в налоговой политике Российской Федерации. Они включали меры, направленные на снижение налоговой нагрузки на отечественного товаропроизводителя, упорядочение системы действующих налогов и сборов, ужесточение системы налогового администрирования, атакже усиление мер административной ответственности за нарушение налогового законодательства Российской Федерации. Суть предложений сводилась к тому, чтобы несколько уменьшить ставки налогообложения на предприятия и компании и таким образом расширить налогооблагаемую базу (в том числе за счет частичного вовлечения в реальный оборот теневого сектора) и повысить собираемость налогов. При этом изменения в налоговом законодательстве предполагали сокращение доходов консолидированного бюджета в 1999 г. на 61,1 млрд. руб., в то же время увеличение доходов федерального бюджета на 12 млрд. руб., соответственно поступления в территориальные бюджеты должны были сократиться на 73,6 млрд. руб., или почти на 2% к ВВП. Таким образом фактическая доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 г. составила около 46%. Продекларированный Правительством Российской Федерации курс на равное соотношение пропорций федерального и региональных бюджетов, выдерживается (и то с определенной натяжкой) только в отношении общей суммы бюджетных доходов (налоговых и неналоговых). Причем главным образом за счет техники расчетов, а не за счет реального наполнения бюджетов. В целом достаточно очевидно, что бюджетные проектировки в части налоговых доходов, заложенные в бюджет на 1999 год, привели к существенному изменению объемов, структуры налоговых платежей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной системы. По существу это стало точкой отсчета новой тенденции бюджетной политики, ориентированной на сокращение налогового потенциала субъектов Российской Федерации (прежде всего за счет перераспределения наиболее гарантированных доходов в пользу федерального бюджета), несмотря на частичную компенсацию потерь за счет введения дополнительных налогов. В условиях, когда фактически основная нагрузка по финансированию жилищно-коммунальной реформы, северного завоза, социальной инфраструктуры и жилищного строительства перемещена на региональные бюджеты, это привело к усилению зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета. В области политики бюджетных расходов государство целенаправленно минимизирует свои расходы практически по всем направлениям расходной части федерального бюджета, за исключением обслуживания государственного долга. Кроме того, Правительством Российской Федерации был взят ориентир на резкое сокращение размеров финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета. В целом уже в бюджете на 1999 год осуществился перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации при максимальном сокращении расходов федерального бюджета. Об этом свидетельствует увеличение доли общего объема расходов бюджетов территорий в консолидированном бюджете с 44% в 1998 г. до 50% в 1999 г. Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности расходов бюджетов субъектов Федерации и их социальной значимости практически начался сброс бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень. При этом именно на субъекты Российской Федерации центральное Правительство возложило основную инвестиционную нагрузку и задачу повышения объемов производства. Такая тенденция сброса бюджетного дефицита на субфедеральный уровень лишь усугубила ситуацию долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и муниципальном, разрешить эту проблему только через денежную эмиссию невозможно, и это стало дополнительной проблемой общегосударственного масштаба. В рамках основных параметров Закона "О федеральном бюджете на 1999 год" — в части определения дефицита основную роль выполняло решение проблемы реструктуризации государственного долга. В связи с чем объем дефицита был сформирован исходя из решения главной задачи ближайших лет — сокращения расходов на обслуживание государственного долга, возраставшего все предыдущие годы и пагубно влиявшего на все отрасли экономики. Исходя из этого объем первичного профицита (соотношение расходов без учета средств, направляемых на обслуживание государственного долга в 1999 г., к доходам федерального бюджета) в 1999 г. был определен в 1,64% к ВВП (без учета связанных иностранных кредитов — 2,63% к ВВП). Несбалансированность всех расходов (575,1 млрд. руб., или 14,38% к ВВП) и доходов (473,8 млрд. руб., или 11,85% к ВВП) образовали дефицит федерального бюджета на 1999 год в размере 101,3 млрд. руб., что составляет 2,53% к ВВП. Несмотря на намечающуюся в 1999 г. тенденцию к уменьшению этой несбалансированности (в 1998 г. дефицит бюджета составлял более 3% к ВВП) доля дефицита бюджета в его расходной части продолжала оставаться достаточно большой и составляла 17,6%. Причем наметившаяся тенденция финансирования дефицита бюджета в 1998 г. за счет внешних источников (23%) окончательно закрепилась в бюджете 1999 г., когда более 45% дефицита бюджета было профинансировано за счет внешних источников, а величина внешнего долга возросла на 27 млрд. долл., доведя верхний предел этого долга до 167 млрд. долларов США. Все это вывело Российскую Федерацию в новую более сложную стадию долгового кризиса, связанного с обслуживаем внешнего долга. Таким образом, в отличие от продекларированных Правительством задач реальными акцентами бюджетной политики в 1999 г. были: во-первых, рост на федеральном уровне государственных налоговых доходов (с учетом инфляции) по сравнению с ожидаемой оценкой исполнения за 1998 год, существенно превышающий налоговый потенциал бюджетов субъектов федерации при сокращении их доли в консолидированном бюджете; во-вторых, перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской «Федерации на фоне общего сокращения не только налогового потенциала региональных бюджетов, но и централизованных расходов Правительства Российской Федерации на оказание финансовой поддержки субъектам Российской Федерации. Уже в 1999 г. фиксируется крайне негативная ситуация в части недофинансирования региональных бюджетов. Ситуация усугубляется тем, что на фоне общего снижения налогового потенциала страны Правительство Российской Федерации продолжает политику чрезмерной концентрации налоговых доходов на федеральном уровне. Вместе с тем перспективы экономического оживления промышленного производства, развития внутреннего рынка, улучшения ситуации в социальной сфере связаны с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов. Однако, несмотря на очевидную нерациональность бюджетной политики для страны в целом, по результатам 1999 года Правительство поспешило рапортовать о существенном перевыполнении плановых параметров федерального бюджета. Так, фактические доходы федерального бюджета (впервые за период с 1996 г.) превысили запланированные на 122,3 млрд. руб. и достигли 125,8% по сравнению с планом, расходы же выросли на 77,7 млрд. руб. против запланированной суммы (или 113,2% к плану). Превышение объема доходов по сравнению с предусмотренным в бюджете на год стало возможным в результате влияния прежде всего таких факторов, как:
Успехи Министерства финансов РФ по исполнению федерального бюджета не вписываются в общую картину макроэкономической ситуации в стране в 1999 г. Так, если доходы федерального бюджета были выше запланированных на 25,8%, то реальный рост ВВП (с учетом инфляции) составил 3,2%, при этом инвестиции в основной капитал увеличены лишь на 1,0%, оборот розничной торговли по сравнению с прошлым годом составил 92,3%, а индекс потребительских цен — 136,5%. Реальные располагаемые денежные доходы населения составили по сравнению с 1998 г. 84,9%, а прожиточный минимум в среднем на душу населения на конец года составил 134,3 рубля в месяц против 120 рублей, принятых в расчетах к бюджету, соответственно доля населения с доходами ниже прожиточного уровня в 1999 г. составила 34,1%, а в 1998 г. она была на уровне 24,6%, при этом индекс потребительских цен на продовольствие по отношению к декабрю 1997 г. составил 266,4%. Таким образом, исполнение федерального бюджета не способствовало достижению ни одной из поставленных Правительством целей, ни поддержанию уровня жизни населения, ни обеспечению функционирования реального сектора экономики, ни обеспечению экономического роста, ни стабилизации кредитно-денежной системы и курса рубля, ни снижению налоговой нагрузки, ни созданию льготных условий для производственного инвестирования. |