Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12

• Название: Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
• Анкор: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В..doc
• Дата: 12.12.2017
• Размер: 1.77 Mb.
• Имя файла: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., П.doc
• Тип: Учебное пособие; #11023
• Категория: Экономика. Финансы
• страница: 17 из 23

Отличительные особенности бюджетной политики 2000 года

Приоритеты бюджетной политики в 2000 г. не претер­пели существенных изменений. Позиция системного подхо­да к формированию финансовой стратегии с учетом реаль­но сложившихся особенностей российской действительнос­ти по-прежнему не нашла отражения в разработке бюд­жетной политики.

В частности, Правительством Российской Федерации вновь декларируется ослабление долговой нагрузки на эко­номику. Однако задачу снижения долговой нагрузки на эко­номику российское правительство понимает весьма свое­образно. А именно, практически она реализуется следую­щим образом: основная сумма внешнего российского долга покрывается за счет дополнительно собираемых с российс­ких налогоплательщиков налогов, и при этом максимально снижаются бюджетные вложения в экономику, и не только инвестиционные, но и социальные (главным образом та их часть, которая ранее направлялась в регионы в виде фи­нансовой помощи), все что не удается покрыть ценой сжа­тия государственного спроса, финансируется дополнитель­ными внешними займами, при этом не только увеличивается "тело" основного долга, но и его долларовая состав­ляющая.

В основных направлениях бюджетной и налоговой по­литики на 2000 год указывается, что "ключевой задачей бюджетной стратегии на 2000 год является обеспечение до­статочно высокого уровня первичного профицита федераль­ного бюджета, превышающего ожидаемую оценку испол­нения 1999 года на 1,2 пункта" (в проекте федерального бюджета первичный бюджетный профицит определен в раз­мере 3,18% к ВВП). Эта "ключевая задача" бюджетной по­литики диаметрально противоположна набору продеклари­рованных ранее приоритетов бюджетной стратегии Прави­тельства, и ее выполнение приведет к тому, что эти при­оритеты остаются заведомо нереализуемыми.

Таким образом, бюджетная стратегия Правительства Российской Федерации, направленная на обеспечение сба­лансированности, реалистичности и эффективности управ­ления средствами федерального бюджета, формально реа­лизуется в русле продекларированных задач. Реально же для решения этих задач выбираются механизмы и методы, которые не только не могут привести к намеченным це­лям, что практически сводят на нет их реалистичность.

Количественные характеристики основных параметров федерального бюджета на 2000 год подтверждают этот вы­вод.

В частности, Правительством Российской Федерации декларируется ослабление долговой нагрузки на экономику. Реально же эта декларация вовсе не подтверждается па­раметрами бюджета. На самом деле процентные расходы по обслуживанию государственного долга в 1999 г. предус­матривались в сумме 166,8 млрд. руб. (или 4,2 к ВВП), в 2000 г. эти расходы планируются на уровне 220,1 млрд. руб. (4,1% к ВВП). Это нельзя назвать снижением долгового бре­мени, но можно было бы охарактеризовать как его стаби­лизацию, если бы не тот факт, что по планам Правитель­ства величина внешнего долга Российской Федерации дол­жна увеличиться за год на 11,4 млрд. долл. (с 166,2 млрд. долл. на 1 января 2000 т. до 177,6 млрд. долл. на 1 января 2001 г.). Причем 5,3 млрд. долл. (169,6 млрд. руб.) — это но­вые внешние займы, а остальная часть прироста внешнего долга формируется за счет роста расходов на его обслуживание. В целом выплаты по обслуживанию внешней задол­женности составят 71,3% всех расходов по обслуживанию государственного долга.

Таким образом, в структуре государственного долга сохраняется тенденция его переориентации на внешние за­имствования, несмотря на совершенную очевидность того, что именно эта валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны является наиболее коварной, так как в условиях продолжающегося падения курса национальной валюты неизбежно и автоматически ведет к постоянному удорожанию и самого долга, и его об­служивания.

Но самые опасные тенденции заложены даже не в структуре самого государственного долга, а в структуре расходов по его обслуживанию.

Так, все расходы по обслуживанию государственного долга в 2000 г. в сумме 220,07 млрд. руб. предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, из них 162,2 млрд. руб. (или 73,7%) покрываются за счет пер­вичного профицита, и 57,87 млрд. руб. (или 26,3%) финанси­руются за счет источников покрытия дефицита.

Принципиальное различие между этими источниками обслуживания государственного долга заключается в том, что в первом случае эти расходы включаются в текущие расходы федерального бюджета, осуществляемые в основ­ном за счет налоговых поступлений, и, соответственно, на всю эту сумму уменьшаются объемы бюджетных услуг, пре­доставляемых Правительством Российской Федерации граж­данам своей страны.

Во втором случае расходы покрываются в основном до­полнительными государственными займами (причем далеко не всегда обязательно внешними займами, хотя Правитель­ство и стремится убедить общество, что источники внут­ренних займов в нашем государстве исчерпаны).

Таким образом, в структуре источников обслуживания государственного долга в 2000 г. происходит полная переориентация на первичный бюджетный профицит. По срав­нению с бюджетными заданиями на 1999 год предусмотрен рост первичного профицита федерального бюджета в 2,48 раза.

Такая бюджетная стратегия свидетельствует о вовле­чении в 2000 г. внутренних финансовых ресурсов в покры­тие внешних долгов при катастрофическом их дефиците в стране. Естественно, у Правительства возникает острая по­требность в увеличении внутренних финансовых ресурсов, которую оно удовлетворяет за счет фактического роста на­логовой нагрузки на экономику (вопреки громогласной декларации о ее снижении, доля налоговых доходов федераль­ного бюджета в 2000 г. составит 12,6% к ВВП, в 1999 г. налоговые доходы федерального бюджета планировались в размере 10% к ВВП) в результате увеличения косвенного налогообложения и, прежде всего, за счет усиления нало­гового бремени нефтегазового комплекса. При этом ставка делается не только на рост налоговых ставок, но и на рост мировых цен на продукцию этого комплекса. Эта позиция, жестко детерминированная внешними факторами, сама по себе крайне ненадежна.

Более того, такая бюджетная политика не только идет в разрез с сформулированными декларациями о необходи­мости стимулирования роста экономического развития ре­гионов, но и вразрез с интересами экономической безопасности страны.

Формирование основных параметров федерального бюд­жета на 2000 год в отсутствие комплексного подхода к реа­лизации системной финансовой политики в стране и, глав­ное, отсутствие со стороны Правительства Российской Фе­дерации реальных шагов к активной региональной полити­ке и радикальной переориентации ее на интересы экономи­ческого развития государства приводит к тому, что финан­совая политика федерального центра носит преимуществен­но тактический и весьма противоречивый характер.

Так, сценарные условия социально-экономической по­литики на 2000 год предполагали рост по сравнению с про­шлым годом объемов основных макроэкономических пока­зателей, в первую очередь объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций. Объемы ВВП и промышленно­го производства по прогнозным проектировкам должны со­ставить, соответственно, 5350 млрд. руб. и 3600 млрд. руб., рост по сравнению с предыдущим годом предполагается со­ответственно на 1,5 и 4,0%.

Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам дол­жен составить в 2000 г. 18—22%. Он рассчитан исходя из безэмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета, а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, и будет, по прогнозу Правительства Российской Федерации, "обеспечиваться со­ответствием динамики денежной массы спросу экономики на деньги". Среднегодовой валютный курс рубля, оказываю­щий непосредственное влияние на рублевую стоимость им­портной продукции и динамику потребительских цен, а так­же определяющий реальные расходы федерального бюд­жета по обслуживанию государственного долга, определен в сумме 32 рубля за доллар США.

В представленных Правительством прогнозных сцена­риях социально-экономического развития Российской Фе­дерации на 2000 год вновь не приводятся данные, характе­ризующие степень влияния отдельных мероприятий в об­ласти бюджетной и налоговой политики на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стра­не, так и в региональном разрезе. Кроме того, приводимые расчеты бюджетных проектировок по различным сценари­ям социально-экономического развития на 2000 год вновь не подкрепляются прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государствен­ных нужд на региональном уровне.

Прогноз уровня инфляции по-прежнему ориентирован только на методы денежного регулирования.

В стратегии бюджетной политики 2000 г. снова сделана ставка на мобилизацию налоговых доходов в федеральный бюджет.

В частности, Правительством Российской Федерации оценивается объем налоговых доходов федерального бюд­жета в 2000 г. в сумме 675,0 млрд. руб. Общий прирост нало­гового потенциала бюджетной системы на 2000 год проек­тировался в размере 55,6%, в том числе налоговые доходы федерального бюджета предполагалось увеличить на 68,9%, а в бюджетах субъектов Российской Федерации налоговые доходы могут возрасти не более чем на 40%. Всего по рас­четам Министерства финансов Российской Федерации, пред­ставленным к проекту федерального бюджета, в 2000 г. на­логовые доходы федерального бюджета должны были со­ставить 58% к объему налоговых доходов консолидирован­ного бюджета, а налоговые доходы субъектов Российской Федерации соответственно 42% налоговых доходов консо­лидированного бюджета. В результате согласительных про­цедур, проведенных в ходе рассмотрения проекта бюджета в Государственной Думе, это соотношение несколько из­менилось в пользу бюджетов субъектов Российской Феде­рации и составило соответственно 52 и 48% при условии направления двух процентных пунктов доли федерального бюджета на финансирование расходов по национальной обо­роне.

Таким образом, в целом Федеральный закон "О феде­ральном бюджете на 2000 год" даже после согласительных процедур не обеспечивал формирование надежной и дос­таточной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. Намечаемые меры по упрощению налоговой системы и снижению налоговой нагрузки на налогоплатель­щиков предлагалось осуществлять в основном в ущерб ин­тересам субъектов Российской Федерации за счет сокраще­ния числа местных налогов и сборов, уменьшения размера ставок по отдельным налогам, формирующим доходы этих бюджетов, и снижения нормативов зачисления сумм от ряда федеральных налогов в указанные бюджеты.

Вместе с тем соотношение расходных бюджетных пол­номочий между бюджетными уровнями обратное: расходы бюджетов субъектов Российской Федерации в общих рас­ходах консолидированного бюджета составляют 51,5%, а доля федерального бюджета соответственно 48,5%. Следо­вательно, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" закрепляет сложившуюся в последние годы тен­денцию к переносу тяжести большинства бюджетных рас­ходов в основном социального характера на субъекты РФ.

Такое соотношение финансовых ресурсов, предназна­ченных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны, противоречит не только интересам стабилизации бюджетной системы в интересах развития общества, но и действующему зако­нодательству (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ).

В результате дефицит сводного финансового баланса страны составил в 2000 г. 218,4 млрд. руб., в том числе де­фицит бюджетов субъектов Российской Федерации — 160,5 млрд. руб. Можно продолжить сопоставления и отме­тить, что доля доходов бюджетов субъектов Российской Фе­дерации в доходах консолидированного бюджета составля­ет 48%, а их совокупный дефицит составляет 73,5% в де­фиците сводного финансового баланса страны.
Ключевая задача бюджетной политики 2001 года

На основе Бюджетного послания Президента Россий­ской Федерации в Правительстве Российской Федерации подготовлен документ "О стратегии в области бюджетной политики на 2001 год", в котором содержатся предвари­тельные проектировки основных параметров федерального бюджета на 2001 год.

В Послании Президента РФ цель бюджетной политики определяется следующим образом: "При планировании бюд­жетной политики государство должно исходить из необхо­димости обеспечения финансовой и социальной стабильнос­ти".

В разработках Минфина "О стратегии в области бюд­жетной политики на 2001 год" отмечается, что "главной задачей бюджетно-налоговой стратегии на 2001 год и сред­несрочную перспективу должно стать обеспечение самодо­статочности фискальной позиции федерального бюджета...". Таким образом, поставленная Президентом задача обеспе­чения финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции только фе­дерального бюджета. Соответственно все механизмы, за­действованные при формировании параметров федераль­ного бюджета, и прежде всего налоговые нововведения со­риентированы на фискальные интересы федерального Пра­вительства в ущерб интересам экономического развития государства в целом.

В бюджетных проектировках на 2001 год продолжает увеличиваться первичный профицит федерального бюдже­та, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существен­ной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. Так, в проек­тировках федерального бюджета на 2001 год предусмотрен размер первичного профицита 3,93% к ВВП, в 2000 г. он планировался в размере 3,18% к ВВП.

При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего пла­тежеспособного спроса и тем самым создать положитель­ные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важ­нейших причин этого является крайне неэффективная сис­тема расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негиб­кой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

В результате объемы несанкционированной кредиторс­кой задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными распорядителями и получателями средств феде­рального бюджета обязательств, превышающих установ­ленные законом о федеральном бюджете размеры причи­тающихся им средств, не только не сокращаются, но и продолжают расти. По данным Министерства финансов РФ по состоянию на 1 июля 2000 г., такая задолженность со­ставила 52,2 млрд. руб. и увеличилась по сравнению с 1 ян­варя 1999 г. на 26,2 млрд. руб.

При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюд­жетных средств не несут реальную ответственность как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за достижение результата, по­служившего обоснованием расходов. Как следствие такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.

Таким образом, сбалансированность федерального бюд­жета на фоне роста первичного профицита и несанкциони­рованной кредиторской задолженности федерального бюд­жета достигнута за счет дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выра­жается в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации в 2001 г. до 10,4% к ВВП по сравнению с 12,6% к ВВП в 2000 г. при росте расходной нагрузки на региональные бюджеты.

Главным недостатком представленных Правительством РФ бюджетных проектировок на 2001 год является отсут­ствие четких ориентиров на стратегию долгосрочного бюд­жетного регулирования, формирование бюджетных дохо­дов нацелено прежде всего на решение текущих фискальных проблем. По существу такая бюджетная политика про­водится на протяжении всего переходного периода. В результате государство практически лишилось своего глав­ного стратегического макроэкономического регулятора — реального и достаточного бюджета. Если расходы консоли­дированного бюджета в 1999 г. составляли 37,2% ВВП, то в 2001 г. они составят 34,5% ВВП.

Сегодня отсутствие долгосрочной бюджетной стратегии, ограниченность бюджетного горизонта годовым периодом делают невозможным применение рычагов целенаправлен­ного бюджетного регулирования, обеспечивающего всем субъектам Российской Федерации, с учетом их финансово­го потенциала, равные возможности для финансирования минимального стандарта государственных услуг населению.

Подтверждением этому является тот факт, что на про­тяжении последних лет наблюдается ярко выраженная тен­денция консолидации доходного потенциала бюджетной си­стемы на уровне федерального бюджета.

Так, если в 1999 г. доля всех доходов федерального бюджета составляла 48,2% от доходного потенциала консо­лидированного бюджета, в 2000 г. она была увеличена до 52,0%, то в 2001 г.¹ по предварительным проектировкам Правительства в условиях действующего налогового зако­нодательства она уже должна составить 55,8%. Предложен­ные Правительством изменения в налоговом законодатель­стве в существенной мере усугубляют эту тенденцию, про­цесс консолидации доходов в федеральном бюджете стано­вится еще более выраженным, и доля всех доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны составит 62%.

Соответственно рост доходов федерального бюджета существенно опережает общий рост доходов бюджетов субъектов Федерации. В 2000 г. общие доходы федерального бюджета по сравнению с уровнем прошлого года вырос­ли на 68,3%, в то время как доходы бюджетов субъектов Федерации увеличились на 30,0%, в 2001 г. в условиях дей­ствующего законодательства доходы федерального бюдже­та увеличатся на 32,2%, а доходы бюджетов субъектов Фе­дерации — на 26,%. С учетом принятия второй части Нало­гового кодекса рост доходов федерального бюджета по срав­нению с прошлым годом составит 44,9%, а доходы бюджетов субъектов Федерации увеличатся лишь на 7,7% (это ниже проектируемого роста инфляции).

Если рассматривать динамику не только общих бюд­жетных доходов, но и налогового потенциала, то указан­ная тенденция сохраняется, и диспропорции в распределе­нии налогового потенциала по уровням бюджетной систе­мы становятся еще более очевидными. Причиной этого яв­ляются прежде всего те нововведения в области налогово­го регулирования, которые предложены Правительством.

Общий прирост налогового потенциала бюджетной сис­темы на 2001 год без изменения налогового законодатель­ства проектируется в размере 44,6% по сравнению с 2000 г. В этом случае прирост налоговых доходов федерального и региональных бюджетов примерно одинаков, соответственно 44,7 и 44,6% к прошлому году.

Однако предложенные изменения в налоговом законо­дательстве существенно меняют картину распределения. Так, налоговые доходы федерального бюджета предпола­гается увеличить на 59,7% по сравнению с предыдущим годом, а в бюджетах субъектов Российской Федерации на­логовые доходы возрастут лишь на 18,3%.

Правительством Российской Федерации в условиях дей­ствующего законодательства объем налоговых доходов фе­дерального бюджета в 2001 г. оценивается в 977,3 млрд. руб. Только за счет налоговых изменений эта сумма в проектировках Правительства увеличивается уже до 1078,2 млрд. руб. То есть предложенные изменения в налоговом законодательстве увеличивают налоговые доходы федерального бюджета на 100,9 млрд. руб.




¹ Здесь и в дальнейшем расчеты показателей на 2001 год сделаны на основа­нии информации, содержащейся в письме Министра финансов РФ от 29 мая 2000 г. № 01-АК/47.


При формировании налогового потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации наблюдается совсем иная картина. Так, в условиях действующего законодательства налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составить в 2001 г. 688,0 млрд. руб., но в условиях введения в действие второй части Налогового ко­декса доходы бюджетов субъектов Российской Федерации сокращаются до 565,2 млрд. руб., или на 124,8 млрд. руб. (на 18,1%). В результате налоговых нововведений доля налого­вых доходов бюджетов субъектов Федерации в объеме кон­солидированного бюджета сократится до 34,3%.

Таким образом, в проектировках Правительства на 2001 год заложены показатели, свидетельствующие о том, что доходный потенциал бюджетов субъектов Российской Фе­дерации сокращается как по темпам его прироста, так и по пропорциям распределения консолидированного бюдже­та, и это сокращение предопределено прежде всего вве­дением в действие второй части Налогового кодекса.

В результате продекларированное Правительством сни­жение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы реально означает лишь су­щественное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъектов Российской Федерации при росте налоговых до­ходов федерального бюджета. Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов прежде всего социаль­ного характера не уменьшаются, то в конечном итоге та­кая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успешно решает задачи центрально­го Правительства. Это еще раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности в бюджетных проек­тировках Правительства РФ трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюд­жета прежде всего с помощью налоговых нововведений.

Таким образом, реальной целью проводимой налоговой реформы является прежде всего обеспечение главного ус­ловия бюджетной политики — формирование доходной ча­сти федерального бюджета исходя из нулевого дефицита федерального бюджета. Соответственно расчет был сори­ентирован на минимально необходимый уровень финанси­рования расходов федерального бюджета, он определился в размере 16,98% к ВВП, что выше, чем предусматрива­ется в варианте, рассчитанном исходя из действующего на­логового законодательства на 1,48% к ВВП.

При этом вопрос о том, снижает ли налоговая реформа налоговое бремя на экономику страны, остается открытым. Ответ на него могут дать детальные расчеты влияния от­дельных изменений налоговых механизмов по каждому из налогов. Однако таких расчетов Правительство РФ не пред­ставило. Исходя из имеющейся информации можно сделать лишь некоторые косвенные расчеты, характеризующие эффективность мер, предусмотренных Правительством во второй части Налогового кодекса.

Ниже приводятся некоторые характеристики резуль­татов основных налоговых нововведений, одобренных Госу­дарственной Думой.

1. Отмена "оборотных" налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг).

По первоначальным проектировкам Правительства за счет отмены налогов, взимаемых с оборота, федеральный бюджет теряет 40,7 млрд. руб., а бюджеты субъектов Феде­рации соответственно 177,5 млрд. руб. С учетом того, что в результате обсуждения в Государственной Думе соответ­ствующих законопроектов было принято решение о со­хранении налога на пользователей автомобильных дорог, взимаемого по ставке 1% от оборота, бюджетные потери субъектов Российской Федерации сократятся примерно на 50 млрд. руб., но при этом субъекты лишаются права регу­лировать ставку налога на пользователей автомобильных дорог с учетом местных условий, что приведет к дополни­тельным потерям доходов.

Необходимость отмены оборотных налогов (налога на пользователей автомобильных дорог и налога на содержа­ние социальной сферы и жилищно-коммунального хозяй­ства) Правительство обосновывает "тяжестью" этих нало­гов для налогоплательщика, делая пересчет этих налого­вых платежей в налог на прибыль предприятий. На основа­нии этого достаточно условного пересчета делается вывод о том, что при 10% рентабельности 1% налога с оборота соответствует, примерно, 11% налога на прибыль и, соот­ветственно, именно наличие оборотных налогов заставляет предприятия уводить свою прибыль от налогообложения. Разумеется, такой вывод нуждается в гораздо более серь­езной экономической аргументации. И при этом не следует забывать, что эти налоги являются существенной доходной составляющей региональных бюджетов, причем имеющей четко определенный целевой расходный характер. При изъя­тии этих налогов из доходов субъектов Российской Федера­ции встает вопрос о компенсационных мерах.

В качестве таковых Правительство предлагает субъек­там Российской Федерации ввести муниципальный налог, который представляет собой по существу региональную надбавку к налогу на прибыль предприятий в размере 5%.

Естественно, в таком случае речь не может идти о сни­жении налогового бремени на предприятия. Тем более, что Правительство делает заявление о том, что потерь регио­нальных бюджетов от отмены одного налога и замены его другим налогом не должно произойти. Введение муници­пального налога по расчетам Правительства РФ должно пополнить доходы региональных бюджетов в 2001 г. на 61,4 млрд. руб. Таким образом, налоговая нагрузка на при­быль предприятия увеличивается.

Кроме того, бюджетам субъектов Федерации предла­гается компенсировать отмену налогов на реализацию го­рюче-смазочных материалов и на пользователей автодорог за счет единого транспортного налога. По расчетам Мин­фина РФ, поступления единого транспортного налога в бюд­жеты субъектов Российской Федерации в 2001 г. должны составить 21,3 млрд. руб.

Даже по весьма оптимистичным расчета Минфина по­ступления от этих двух дополнительных налогов (муници­пального и транспортного) в бюджеты субъектов Российс­кой Федерации могут составить лишь 82,3 млрд. руб., что только на 64,5% компенсирует потери от оборотных нало­гов. Реальные же поступления от этих налогов будут суще­ственно меньше.

Одним из важных вопросов в комплексе предложений по изменению налогового законодательства является воп­рос об изменении источников финансирования дорожного строительства.

Первоначально предложения Правительства предпола­гали полную ликвидацию системы дорожных фондов. Одна­ко в связи с тем, что в результате рассмотрения законо­проекта об отмене налога на пользователей автомобильных дорог этот налог был сохранен (хотя и вдвое уменьшена его ставка) и фактически сохранился источник финансирования территориальных дорожных фондов, принято решение со­хранить региональные дорожные фонды. Другим источни­ком финансирования этих фондов должен стать региональ­ный транспортный налог, объединяющий действующие ныне налог на владельцев транспортных средств, налог на от­дельные виды транспортных средств и налог на имущество физических лиц (в части, относящейся к транспортным сред­ствам). При этом предлагается размер ставки транспортно­го налога заметно увеличить и поставить ее в зависимость от величины мощности автомобиля.

Федеральный дорожный фонд предлагается ликвиди­ровать, сохранив при этом финансирование дорожного стро­ительства из федерального бюджета по двум направлени­ям: в части строительства федеральных дорог по разделу функциональной классификации "Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика", а в части выделения суб­венций субъектам Российской Федерации на дорожное хо­зяйство из федерального бюджета по разделу функцио­нальной классификации "Финансовая помощь бюджетам других уровней" — за счет специально создаваемого Фон­да целевых субвенций на дорожное хозяйство.

Расчет субвенций на строительство дорог предполага­ется производить исходя из того, что частичную отмену налога на пользователей автомобильных дорог компенсиру­ет увеличение акцизов на бензин, которое в полном объе­ме должно пойти на финансирование территориальных программ по строительству и эксплуатации автомобиль­ных дорог.

Однако необходимо иметь в виду, что включение в перечень подакцизных товаров дизельного топлива, масел моторных и повышение ставок акцизов на бензин (даже с учетом их снижения по сравнению с предложенным Прави­тельством вариантом) неизбежно приведет к росту бюджетных расходов на уровне субъектов Федерации, носящих социальный характер (прежде всего расходов на ЖКХ, транспортных расходов учреждений здравоохранения, об­разования, социального обслуживания, правоохранитель­ных органов, выделения дополнительных бюджетных ассиг­нований предприятиям наземного пассажирского транспорта и т.д.). Компенсация субъектам Российской Федерации этих значительных финансовых затрат не предусматривается. Сокращение реального доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации при одновременном пла­нируемом увеличении стоимости их бюджетных расходов ведет к наращиванию бюджетного дефицита уже на стадии формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.

2. Выравнивание условий налогообложения для налого­плательщиков.

Несомненно, что наличие большого числа налоговых льгот продолжает оставаться серьезной проблемой налого­вой системы страны. По мнению Правительства РФ, реализация предлагаемых в части второй Налогового кодекса Российской Федерации мер по упорядочению перечня пре­доставляемых налоговых льгот позволит сократить потери доходов бюджетной системы (при расчетном 100%-м уровне собираемости) на 1,5% пункта к ВВП.

Предложения Правительства РФ по отмене налоговых льгот, сформулированные в пакете внесенных налоговых законов, оцениваются в целом для бюджетной системы в 88,9 млрд. руб. При этом дополнительные поступления в федеральный бюджет составят 61,3 млрд. руб., а для субъек­тов Федерации дополнительные доходы за счет отмены льгот могут составить 27,5 млрд. руб.

Одновременно предложенные уточнения перечня льгот по налогу на прибыль, подоходному налогу и налогу с про­даж сокращают налоговый потенциал бюджетов субъектов Российской Федерации на 31,2 млрд. руб. Всего бюджеты субъектов Российской Федерации за счет изменения систе­мы льготирования теряют 3,7 млрд. руб. Для федерального бюджета изменения механизмов льготирования в совокуп­ности дают дополнительные доходы в сумме 57,3 млрд. руб.

3. Изменение налогооблагаемой базы по налогу на при­быль предприятий.

Предложенные Правительством изменения налогообла­гаемой базы по налогу на прибыль и подоходному налогу также сориентированы в пользу федерального бюджета. Так, только по налогу на прибыль за счет изменения состава зат­рат, включаемых в себестоимость, и амортизационной поли­тики федеральный бюджет потеряет 12,2 млрд. руб., а бюд­жеты субъектов Российской Федерации — 21,2 млрд. руб.

4. Изменение ставки подоходного налога с граждан.

Введение единой плоской ставки подоходного налога сократит доходы федерального бюджета на 2,2 млрд. руб., а бюджеты субъектов Российской Федерации при этом поте­ряют 11,5 млрд. руб. Причем потери от введения единой став­ки подоходного налога будут крайне неравномерно распре­делены по субъектам Федерации. Субъекты Российской Федерации, имеющие более высокую налогооблагаемую базу (более высокий уровень оплаты труда), а это, как правило, экономически более развитые регионы, понесут настолько существенные потери, что вполне вероятен их переход из группы "доноров" в группу "реципиентов". А если учесть, что Федеральный фонд финансовой поддержки в 2001 г. су­щественно не увеличится, то рост числа получателей транс­фертов по существу означает понижение реальной стоимо­сти трансфертных выплат для всех регионов. В конечном итоге результаты этого налогового нововведения отразят­ся на всех даже самых нуждающихся регионах.

Общие потери бюджетов субъектов Российской Феде­рации, связанные в предложениями, предусмотренными в проекте части второй Налогового кодекса Российской Фе­дерации, составят в 2001 г. 125 млрд. руб. (это около 22% от их налогового потенциала). Предложенные Правитель­ством РФ компенсационные меры могут, по самым оптими­стичным прогнозам, возместить эти потери.

На этом фоне Правительство Российской Федерации предлагает изменить порядок расщепления налога на до­бавленную стоимость и полностью зачислять этот налог в федеральный бюджет. В связи с этим дополнительные по­тери бюджетов субъектов Российской Федерации составят еще 48 млрд. руб.

Всего налоговый потенциал субъектов Российской Фе­дерации сократится на 173 млрд. руб., что составляет по­чти 24,5% от запланированных Правительством доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2001 год. При этом доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российс­кой Федерации в консолидированном бюджете страны со­ставит 34,3%.

Таким образом, главное новшество бюджета 2001 года — централизация в федеральном бюджете существенной час­ти доходных источников субъектов Федерации с целью их J последующего перераспределения из центра. При этом региональные бюджеты теряют значительные ресурсы и ока­зываются в зависимости от федерального бюджета.

Анализ прогнозных показателей федерального бюдже­та и социально-экономического развития на 2001 год свиде­тельствует об отсутствии каких-либо реальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной реализации региональных приоритетов. Формирование фе­дерального бюджета по-прежнему происходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и прогноза со­стояния бюджетов регионов, не приводятся данные, харак­теризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе.