Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12

• Название: Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
• Анкор: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В..doc
• Дата: 12.12.2017
• Размер: 1.77 Mb.
• Имя файла: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., П.doc
• Тип: Учебное пособие; #11023
• Категория: Экономика. Финансы
• страница: 18 из 23

Приоритеты бюджетной политики в 2ОО2 году

На протяжении последних трех лет бюджетная поли­тика Правительства Российской Федерации, несмотря на ряд достаточно громких деклараций о ее социальной на­правленности, практически сориентирована на приорите­ты, обеспечивающие максимальную концентрацию финан­совых ресурсов на уровне федерального бюджета для об­служивания и погашения государственного долга.

Ежегодно Правительство Российской Федерации фор­мулирует основные направления бюджетной политики на предстоящий финансовый год исходя из прогноза социаль­но-экономического развития страны. Разработанные Мини­стерством экономического развития и торговли Российской Федерации сценарные условия функционирования эконо­мики в 2002 г. и на период до 2004 г. базируются на оценке посткризисной экономической ситуации.

Однако в прогнозных сценариях социально-экономичес­кого развития Российской Федерации не приводятся дан­ные, характеризующие степень влияния отдельных мероп­риятий в области бюджетной и налоговой политики на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе. Таким об­разом ориентировки бюджетной политики на макроэконо­мические показатели весьма условны и не определяют реальные параметры функционирования бюджетной системы страны. Позиция системного подхода к формированию фи­нансовой стратегии с учетом реально сложившихся особен­ностей российской действительности по-прежнему не на­шла отражения в разработке бюджетной политики на
2002 год.

В разработанном Министерством финансов Российской Федерации документе, который носит название "Об основ­ных подходах к формированию проектировок основных ха­рактеристик федерального бюджета на 2002 год и на пери­од до 2004 года", в отличие от аналогичных документов, принимавшихся в прошлые годы, не сформулированы ос­новные задачи, на решение которых направлена бюджет­ная стратегия. В нем лишь отмечается, что "проектировки основных характеристик федерального бюджета на 2002 год исходят из необходимости обеспечения устойчивой сбалан­сированности федерального бюджета в среднесрочной пер­спективе и отражают основные приоритеты расходов на трехлетний период". По сути это означает, что Правитель­ство Российской Федерации продолжает реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение самодоста­точности фискальной позиции федерального бюджета. Та­ким образом, поставленная Президентом задача обеспече­ния финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федераль­ного бюджета. Соответственно, все механизмы, задейство­ванные при формировании параметров федерального бюд­жета, по-прежнему сориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интере­сам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом уси­ливается.

Если в 2001 г. Правительство сформировало только бездефицитный бюджет (хотя реально бюджет был испол­нен с существенным перевыполнением), то в 2002 г. уже предусматривается профицит федерального бюджета в раз­мере 1,26% к ВВП. Растет также и размер первичного профицита, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в суще­ственной мере сокращает государственный спрос, являю­щийся одним из главнейших механизмов развития. Так в 2000 г. первичный профицит планировался в размере 3,18% к ВВП, на 2001 г. он предусмотрен в размере 3,93% к ВВП, в проектировках федерального бюджета на 2002 г., первич­ный профицит уже составляет 4,07% к ВВП. Причем уже в первоначальных проектировках параметров федерального бюджета Министерство финансов предусматривает возмож­ность превышения прогнозируемого профицита.

Закладывая в федеральный бюджет огромный первич­ный профицит, Правительство Российской Федераций од­новременно наращивает федеральные бюджетные доходы за счет перераспределения налогового потенциала страны в пользу федерального центра, и за счет этого финансиру­ются прежде всего расходы на обслуживание государствен­ного долга. При этом объемы социальных расходных полномочий субъектов Российской Федерации постоянно увели­чиваются, а их налоговый потенциал снижается.

Если за точку отсчета в системе государственного бюд­жетного регулирования как самоцель берется необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это по существу означает, что интересы государства сконцен­трированы исключительно на фискальных задачах цент­рального Правительства, а не на поиске компромисса интересов Правительства, граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества. Логическим следствием неправильной целевой переориентации бюджетной политики является и неверный выбор главного критерия эффективности бюджетной политики — бездефицитности федерального бюджета, которая может быть достигнута либо за счет роста налоговой нагрузки, либо за счет сокращения бюджетных расходов. Поскольку Минфин РФ декларирует необходимость снижения налого­вого бремени, то соответственно выбран второй путь дос­тижения бездефицитности федерального бюджета — со­кращение бюджетных расходов, естественно, прежде все­го, расходов социального и инвестиционного характера, поскольку процентные расходы по обслуживанию государ­ственного долга при такой политике становятся защищен­ными статьями.

И действительно, динамика непроцентных расходов фе­дерального бюджета достаточно четко фиксирует тенден­цию их снижения. Так, если в 2001 г. непроцентные расходы федерального бюджета должны составить 12,62% к ВВП, то в 2002 г. они проектируются в размере 11,91% к ВВП, в 2003 г. — 11,62% к ВВП, а в 2004 г. — 11,47% к ВВП.

Однако негативное влияние на экономику страны ока­зывает не только фискальная ориентация бюджетной стра­тегии государства, но и отсутствие реальных макроэконо­мических ориентиров на этапе составления бюджетов.

Это достаточно наглядно просматривается при оценке качества прогноза макроэкономических показателей, исполь­зованных в расчетах к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Утвержденные объемы доходов и расходов федерального бюджета рассчитывались исходя из валового внутреннего продукта в сумме 5350,0 млрд. руб., уровня инфляции — 18%, цены на нефть — 16,4 доллара США за 1 баррель.

Фактически объем ВВП в 2000 г. превысил расчетный на 1596 млрд. руб. (на 30%), уровень инфляции — на 2,2%, средняя цена на нефть оказалась выше в 1,7 раза.

Соответственно доходы федерального бюджета были увеличены в 1,4 раза по сравнению с первоначально утвер­жденными объемами. Однако, несмотря на перевыполнение доходной части федерального бюджета в 2000 г., расходная часть исполнена не в полном объеме (94,3% от утвержден­ного годового показателя). Причем в отчете Счетной пала­ты отмечается, что анализ исполнения расходной части федерального бюджета показал, что треть общей суммы расходов исполнена в IV квартале 2000 г., при этом полови­на расходов федерального бюджета осуществлена в декаб­ре отчетного года. Это свидетельствует о неравномерности финансирования расходов федерального бюджета, что при­вело в определенной степени к росту остатков средств фе­дерального бюджета на счетах Министерства финансов Рос­сийской Федерации (с 66,3 млрд. руб. по состоянию на 1 января 2000 г. до 135 млрд. руб. — на 1 января 2001 г.).

По информации Счетной палаты непропорциональное распределение полученных доходов по разделам функцио­нальной классификации расходов федерального бюджета не позволило в 2000 г. исполнить в соответствии с утвержден­ными бюджетными назначениями такие разделы бюджет­ных расходов, как "Здравоохранение и физическая куль­тура" (88,6%), "Образование" (88,3%), "Наука" (88,5%). Та­ким образом, получение уже в первой половине 2000 г. зна­чительных объемов дополнительных доходов создало усло­вия для их расходования в течение второго полугодия с нарушением требований бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации.

Аналогичная ситуация наблюдается и с исполнением федерального бюджета в 2001 г. При бездефицитном бюд­жете, определенном законом за I квартал текущего года, доходная часть исполнена в размере 26,6% от годовых проектировок, а расходная часть соответственно на 22,5%. Та­ким образом, уже в I квартале сформирован бюджетный профицит в размере 49,2 млрд. руб. Остатки средств феде­рального бюджета на счетах Министерства финансов Рос­сийской Федерации возросли со 135 млрд. руб. на 1 января 2001 г. до 150,8 млрд. руб. по состоянию на 1 апреля 2001 г. При этом финансирование по статье "Образование" произведено на 14,4% от годовых назначений, по статье "Здра­воохранение и физическая культура" — на 13,3%, "Фундаментальные исследования и содействие научно-техничес­кому прогрессу" — на 12,9%, "Промышленность, энергети­ка и строительство" — на 8,5%, "Сельское хозяйство" — 5,6%, "Транспорт и дорожное хозяйство" — на 11,7%, в то время как статья "Обслуживание государственного долга" профинансирована за первый квартал в размере 36% от годовых назначений. В том числе обслуживание государ­ственного внешнего долга — в размере 41% от годовых назначений. Следует отметить, что по сравнению с анало­гичным периодом прошлого года произошло значительное увеличение расходов на обслуживание государственного долга (с 2% к объему ВВП до 4,7%).

Все это происходит на фоне инфляции, превышающей параметры, заложенные в расчеты основных характерис­тик федерального бюджета.

Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышлен­ности и создания условий для экономического роста — по­вышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство Правительством не предусматривается. В первую очередь это касается пра­вительственной политики регулирования цен в сфере .есте­ственных монополий, которая является одним из важней­ших условий достижения обозначенной цели.

Таким образом, формируя основные параметры феде­рального бюджета на заведомо заниженных характеристи­ках макроэкономических показателей, Правительство стре­мится защитить федеральный бюджет от возможных коле­баний рыночной конъюнктуры и создать определенный за­пас для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понят­ная, но беда в том, что решается она за счет подрыва эко­номического потенциала страны в целом. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть экономическим регу­лятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию эко­номики, он используется лишь в рамках узких интересов центрального Правительства. Причем изобретаются все но­вые, достаточно запутанные и экономически не обоснован­ные схемы формирования федерального бюджета.

Так, при составлении прогнозных параметров федераль­ного бюджета на 2002 год Правительство формально ори­ентируется на прогнозы макроэкономических показателей, но при этом для проектировок доходной и расходной частей федерального бюджета берутся показатели из различных прогнозных вариантов. А именно, проект доходной части бюджета рассчитан исходя из прогноза мировых цен на нефть по оптимистическому варианту (22 доллара за баррель), а параметры непроцентных расходов рассчитываются исходя из оценки мировых цен на нефть по пессимистическому ва­рианту прогноза (17 долларов за баррель). Даже при таком "вольном" обращении с прогнозными параметрами доля не­процентных расходов в ВВП по сравнению с прошлым го­дом снижается.

Иначе говоря, Правительство балансирует федераль­ный бюджет по пессимистическому варианту макроэконо­мического прогноза, но при этом фиксирует объем возмож­ных дополнительных доходов, федерального бюджета в ус­ловиях сохранения благоприятной динамики цен на нефть в сумме 129 млрд. руб., закладывая их в профицит бюджета, который предусматривается направить на погашение внеш­него долга. В этом случае всего на погашение долга будет направлено 418,8 млрд. руб., или 25,5% к доходам феде­рального бюджета.

Между тем в современных условиях результативность бюджетной политики в значительной мере зависит от того будет ли с опережением погашаться государственный долг, а прежде всего от решения вопроса: каковы должны быть масштабы и границы оправданного государственного учас­тия в экономике. Достаточным свидетельством этому может служить тот факт, что в ряде восточноевропейских стран, уже вышедших на стадию роста, доля бюджетных расхо­дов в ВВП не уменьшалась, а в некоторых даже увеличи­валась именно в периоды трансформационного спада.

В России же, напротив, за последние годы произошло резкое сокращение реального объема государственных рас­ходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти двукратном сокращении его объема. Это означает возрастающую неспособность государства предос­тавлять населению минимально необходимый объем базо­вых социальных услуг. Но в этом случае главной становит­ся не проблема сбалансированности федерального бюдже­та, и даже не проблема погашения государственного дол­га, а проблема сбалансированности экономики в целом.

Правительство же пытается реализовать задачи эко­номической стабилизации посредством маневрирования раз­мерами бюджетного профицита и публично продемонстри­ровать способность в принципе расплатиться с государствен­ным долгом.

Между тем наличие значительных .объемов первичного бюджетного профицита является дополнительным и весь­ма существенным фактором сжатия государственного спро­са, поскольку означает резкое сокращение реальных рас­ходов федерального бюджета внутри страны.

По своей экономической сути первичный профицит фе­дерального бюджета — это прямые инвестиционные изъя­тия из экономики страны. Соответственно, если конструк­ция федерального бюджета формируется не из объектив­ных финансовых возможностей и потребностей реального сектора, социальной сферы и других необходимых затрат, а исходя из максимально возможного (а, по существу, невозможного) уровня изъятия финансовых ресурсов из про­изводственной сферы и ограничения внутреннего потреб­ления, то это означает, в конечном счете, продолжение курса, все более ослабляющего само государство.

Переориентация текущих бюджетных расходов на об­служивание внешнего государственного долга таит в себе и еще одну опасность. Сумма, предусмотренная в расходах бюджета на обслуживание долга в рублевом эквиваленте, автоматически возрастает при росте курса рубля, и авто­матически же сокращаются все другие непроцентные рас­ходы бюджета, в том числе в первую очередь расходы со­циального характера. Для российской экономики в услови­ях роста инфляционных ожиданий — это еще одна реаль­ная возможность пережить очередной бюджетный кризис.

При этом в федеральном бюджете 2002 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего пла­тежеспособного спроса и тем самым создать положитель­ные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важ­нейших причин этого является крайне неэффективная сис­тема расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства прак­тически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негиб­кой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

Проблема правильного выбора приоритетов расходной политики, а также изменение самой технологии бюджет­ного финансирования приобретает особое значение в связи с возможностью получения дополнительных доходов за счет изменений в бюджетно-налоговой системе. С точки зрения технологии, целесообразно, прежде всего, перейти от сло­жившегося "ведомственного" подхода, когда идет по сути "распыление" бюджетных средств через существующую у нас чрезвычайно негибкую и излишне усложненную систе­му органов управления к программно-целевому методу бюд­жетного финансирования.

Другой важнейшей задачей является привязка бюджет­ных расходов к четко определенному конечному результа­ту, который должен быть достигнут за счет этих расходов. Причем в данном случае речь идет не только о прямой связи распорядителей бюджетных средств с бюджетополучателями, но и об опосредованном влиянии бюджетных рас­ходов на деятельность хозяйствующих субъектов различ­ных форм собственности. Поскольку в системе конкурент­ного рыночного равновесия государство достаточно актив­но может влиять на формирование совокупного внутрен­него спроса, не только предоставляя определенные услу­ги, но и определяя параметры функционирования эконо­мики в виде основных прогнозных макроэкономических по­казателей. Задача государства — дать достаточно точный макроэкономический прогноз и разумно использовать фи­нансовые механизмы федерального бюджета как экономи­ческие рычаги влияния на развитие остальных сфер дея­тельности.

Не менее важное значение имеет и политика форми­рования доходов бюджетной системы, которая определяет­ся прежде всего размерами и механизмами поступлений налоговых платежей. Сегодня ни у кого не вызывает сомне­ния необходимость налоговой реформы. Вопросы налоговой реформы ставятся на протяжении последних по крайней мере 5—6 лет.

Однако, оценивая возможности реформирования суще­ствующей налоговой системы, необходимо признать, что в рамках действующей налоговой структуры мы не можем ориентировать налоговую систему на решение неотложных социально-экономических задач, и она становится в прин­ципе "не улучшаема".

Разрабатывая проектировки бюджета на 2002 год пра­вительство ориентировалось на итоги нового этапа налого­вой реформы, но при этом изначально действовала оговор­ка, что налоговая реформа не означает коренной ломки дей­ствующей системы налогов и сборов. Делая такую оговор­ку, правительство по существу остается под влиянием ил­люзии о том, что косметический характер налоговой ре­формы способен принести желаемые плоды. И хотя цели реформы, которые декларирует Правительство в своих документах, звучат адекватно социальным ожиданиям об­щества, механизмы, которые предлагаются для их реали­зации, не способны реально сориентировать всю налоговую систему на достаточную экономическую эффективность ее функционирования.

Рассмотрим более подробно, какие именно механизмы предлагает Правительство задействовать для достижения намеченных целей. Причем следует отметить, что целый ряд нововведений, несомненно, носит положительный ха­рактер и нацелено на реализацию заявленных целей.

Анализ изменений доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в условиях изменения налогового законодательства и нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы по проекту бюд­жета на 2002 г. показывает, что в результате проведения второго этапа налоговой реформы снижение доходов кон­солидированного бюджета оценивается в сумму 30,6 млрд. руб., тогда как бюджеты субъектов Российской Федерации теряют в 2,5 раза больше — 76,6 млрд. руб.

Наибольшее влияние на формирование налогового по­тенциала бюджетной системы в 2002 г. окажут изменения в механизмах налога на прибыль организаций и введение на­лога на добычу полезных ископаемых.

Реализация мер, предусмотренных в главе Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на прибыль органи­заций", обеспечит снижение налогового бремени на нало­гоплательщиков в общей сумме порядка 115 млрд. руб., что составляет 1% к ВВП.

В результате изменения налогооблагаемой базы налога на прибыль и снижения общей ставки налогообложения с 35 до 24% бюджета субъектов Российской Федерации те­ряют 181,9 млрд. руб., а федеральный бюджет — 114,1 млрд. руб. Эти потери в процентах к налоговому потенциалу бюд­жетов субъектов Российской Федерации составят около 10%. Частично предполагается компенсировать эти потери за счет отмены налоговых льгот — 43,8 млрд. руб. и изменения ставок налогообложения — 19,47 млрд. руб. Всего потери со­ставляют около 58 млрд. руб.

Эти потери распределятся по территории России не­равномерно. И основной удар приходится на наиболее раз­витые регионы страны. В частности, расчетные показатели по Москве показывают, что она может потерять 15 млрд. руб. Ханты-Мансийский округ — 7 млрд. руб., по 2—3 млрд. теряют Санкт-Петербург, Татарстан, Московская и Пермс­кая области, Красноярский край. Всего на эти семь регио­нов приходится 26 млрд. руб., или более 40% суммарных потерь от уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль.

При этом многократно декларируемая поддержка ин­вестиционной активности на деле оборачивается ее свер­тыванием: ликвидируются все стимулы к обновлению про­изводственных фондов, развитию цивилизованных рынков муниципальных ценных бумаг, строительству жилья, рас­ширению малого предпринимательства. Адресные льготы сохраняются, в то же время упраздняются льготы, направ­ленные на стабилизацию и подъем в промышленном секто­ре экономики. С учетом прогнозируемого уровня собирае­мости, заложенного в расчетах к проекту федерального бюджета на 2002 год, налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с федеральным налоговым законодательством, включая льготы, предоставленные органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, в 2001 г. дол­жны составить по федеральному бюджету 214,5 млрд. руб. По прогнозу на 2002 год с учетом предложенных изменений в налоговом законодательстве в федеральном бюджете эта сумма увеличится до 225,9 млрд. руб.

Налоговые ограничения направлены в значительной мере против регионов-доноров, промышленных центров, многих других субъектов хозяйственной деятельности, фор­мирующих доходную часть федерального бюджета. Пред­ложенные правительством меры приведут к ликвидации всех точек роста в экономике страны, к дальнейшему ухудше­нию ситуации в финансовой сфере.

Введение с 1 января 2002 г. нового налога на добычу полезных ископаемых с одновременной отменой действую­щих в настоящее время налога на недра, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциза на нефть по утверждению Правительства "обеспечит сниже­ние налогового бремени без потерь доходов бюджетной си­стемы. Что положительно скажется на создании благопри­ятного инвестиционного климата".

Действительно, от введения нового налога бюджетная система в целом теряет 1,7 млрд. руб. Но при этом реаль­ные и очень существенные потери несут бюджеты субъек­тов Российской Федерации.

За счет введения нового налога на добычу полезных ис­копаемых в федеральный бюджет дополнительно поступят 55,57 млрд. руб. (однако отмена акциза на нефть, платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы снизит доходы бюджета на 55,65 млрд. руб.), но при этом дополнительно в федеральный бюд­жет за счет усиления централизации налоговых поступле­ний от вновь вводимого налога на добычу полезных ископа­емых в размере 80% в федеральный бюджет поступит 62,5 млрд. руб.

Соответственно чистые потери бюджетов субъектов Российской Федерации составят (с учетом увеличения пла­тежей нового налога на добычу полезных ископаемых в сум­ме 1,2 млрд. руб.) 61,3 млрд. руб., а дополнительные по­ступления в федеральный бюджет с учетом потерь по пла­тежам за природные ресурсы составят 50,7 млрд. руб.

При этом не соответствует действительности и утвер­ждение Правительства о том, что такое перераспределе­ние налоговых платежей положительно скажется на вы­равнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российс­кой Федерации, поскольку большая часть этих дополни­тельных отчислений в федеральный бюджет идет на формирование бюджетного профицита, предназначенного на финансирование расходов по обслуживанию государствен­ного долга.

Из дополнительно концентрируемых отчислений нало­га на добычу полезных ископаемых (50,7 млрд. руб.) в Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет направлено только около 7 млрд. руб. (14%), из них, как минимум, необходимо направить около 5 млрд. руб. на частичную (далеко не полную) компенсацию потерь регио­нов. Если сопоставить сумму дополнительных трансфертов за счет этих поступлений с объемом этого Фонда в теку­щем году, то она составит около 2% от общего объема Фонда. Можно ли при этом говорить о том, что нуждающиеся регионы могут получить за счет этой операции до­полнительные трансферты.

Вред же от подобного перераспределения может быть весьма ощутим. Всего, по данным Министерства финансов Российской Федерации, потери бюджетных ресурсов от вве­дения налога на добычу полезных ископаемых произойдут в 41 субъекте Российской Федерации, причем это коснется не только Тюменской области, Ханты-Мансийского и Яма­ло-Ненецкого автономных округов, но и Республик Саха — Якутия, Татарстан, Башкортостан, Коми, Красноярского, Краснодарского и Ставропольского краев, Архангельской, Волгоградской, Оренбургской, Пермской, Томской, Сахалинской областей и т.д.

По регионам эти потери будут иметь неоднородную кар­тину распределения, поскольку неравномерно размещен­ные природные ресурсы, о которых идет речь, сосредото­чены в России в основном в труднодоступных территориях со сложными климатическими и экономическими условия­ми. Только за счет ресурсных платежей удается решать здесь сложнейшие социальные задачи, от которых госу­дарство практически отказалось ввиду отсутствия доста­точных средств в федеральном бюджете.

Именно в этих территориях в результате предлагае­мых нововведений изымается от 20 до 60% собственного доходного потенциала. В результате наносится существен­ный ущерб подавляющему большинству бюджетов север­ных и приравненных к ним территорий, превращая их из дотационных в высокодотационные территории.

Даже если Правительство предложит компенсировать эти потери за счет дополнительной финансовой помощи (пока эти компенсации в проекте бюджета на 2002 год не предус­мотрены), это будет крайне неэффективный, давно уже себя дискредитировавший способ "обратного движения фи­нансовых потоков".

Разумная бюджетная политика предполагает осуществ­ление ее целенаправленного воздействия на экономичес­кий рост. Для этого необходима прежде всего координация действий всех ее составляющих (бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики) в направлении ориентации государственного влияния на восстановление инвестицион­ной активности в реальном секторе и проведение жестких мер государственного регулирования роста денежных до­ходов населения.

При этом ценовые прогнозы роста макроэкономических показателей должны быть увязаны не только с проекти-ровками¹ денежной массы и кредитными ресурсами в стра­не, но в первую очередь с прогнозным балансом межотрас­левых пропорций по поставкам товаров (услуг) для госу­дарственных нужд как на федеральном, так и на региональ­ных уровнях, а также с обязательным проведением инвен­таризации бюджетных затрат (государственных услуг) на содержание ведомственного ЖКХ и социальной сферы, включаемых в соответствующие тарифы.

Конкретных разработок в этом направлении Правительство Российской Федерации не предусматривает, и это ставит под сомнение реальность удержания им в предстоящем году инфляции на прогнозируемом уровне только методами денежного и налогового регулирования. Это также вызываёт сомнения в реальности прогнозных оценок роста ВВП и других макроэкономических показателей, определяющих основные параметры функционирования бюджетной систе­мы страны в 2002 г.

Комплексный подход к формированию единой системы финансовой политики в стране и, главное, радикальной пе­реориентации ее на интересы экономического развития го­сударства остается самым слабым звеном современной по­литики федерального центра. Отсюда вытекает преимуще­ственно тактический и весьма противоречивый характер финансовой политики с негативными стратегическими последствиями.

Установившаяся закономерность между искусственным снижением инфляции, ростом неплатежей и спадом эконо­мической активности позволяет сделать вывод о том, что и в 2002 г. цели и параметры Прогноза объективно достигну­ты быть не могут, поскольку он зиждется на сценарии, уже неоднократно отвергнутом реальной жизнью. Отсюда сле­дует, что Правительство намерено проводить все ту же политику, негативные результаты которой со всей очевид­ностью проявили себя в предшествующий период.

Поэтому достаточно расплывчатую ориентацию бюджет­ной политики нынешнего правительства на "максимальную защищенность от воздействия внешнеэкономических фак­торов" целесообразно было бы заменить четкой задачей приостановления процесса деиндустриализации экономики страны и переориентации ее структуры на ресурсосберегающие технологии.

При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить ус­тойчивость российской экономической системы к колебани­ям конъюнктуры мировых рынков, создать условия расши­ренного воспроизводства на основе преимущественно внут­ренних накоплений и инвестиционных возможностей.

В этих условиях Правительство Российской Федера­ции и Банк России должны будут исходить из необходимос­ти сбалансированного подхода к определению ключевых параметров макроэкономической политики на предстоящий период, прежде всего темпов инфляции и экономического роста.

Основным условием достижения сбалансированного бюд­жета является его ориентация не на ежегодные макроэко­номические параметры, а на ориентиры целого экономи­ческого цикла в стране (включающие как стадию экономи­ческого спада, так и стадию экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии экономического цикла бюд­жетная политика ориентируется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов (на стадии экономи­ческого спада) при обязательном эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться, в первую очередь, доходы, генерируе­мые экономическими агентами в результате экономическо­го роста.

В то же время показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укреп­ления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключи­тельно при крайней необходимости.

Для современной России особый статус принимает про­блема финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфе­ре экономических и правовых отношений, но и о выработ­ке сравнительно новых для России механизмов контроля бюджетного процесса.

В целом же необходимо отметить, что к настоящему времени в России уже сложились и начинают работать со­временные формы контроля.

Развивается институт парламентаризма в России, ра­ботают его комитеты и комиссии, выполняя в том числе и функции парламентского контроля, усиливается деятель­ность Счетной палаты Российской Федерации. Здесь, как представляется, скрыты значительные резервы для федерального и регионального контроля за движением финан­сов, доходами и расходами, ходом приватизации государ­ственного имущества, за созданием новой системы бюджет­ного администрирования.

Сегодня в России стала очевидной ущербность сложив­шейся системы исполнения бюджетов всех уровней. Причи­ной этого является прежде всего неотлаженность взаимо­действия ветвей и уровней власти при формировании и ис­полнении бюджета и как следствие — проведение исполни­тельными финансовыми органами в явочном порядке бюд­жетной политики, существенно отличающейся от утверж­денных законодательной властью параметров бюджетов. При этом положение с исполнением расходной части бюджета осложняется необходимостью финансирования не предус­мотренных в бюджетах расходов, отражающих предпочте­ние, которое отдается политическим решениям перед ре­шением экономических проблем. Результатом такой плохо организованной и слабо контролируемой системы исполне­ния бюджетов всех уровней стало: