Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
Целесообразно разграничить трансферты на поступающие в распоряжение регионов на текущие расходы и на целевые, остающиеся под контролем федеральных властей. К первой группе относятся финансовые средства, предназначенные для обеспечения минимальных социальных гарантий всем гражданам Российской Федерации; финансирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций федерального значения. Основным критерием для выделения региону средств на социальные нужды должна стать нехватка произведенного национального дохода для удовлетворения минимальных потребностей населения данного региона. Поиск средств, выделяемых сверх этого минимального уровня, целесообразно предоставить региональным властям. Любые другие I „социальные программы при их финансировании из центра в настоящее время не могут получить достаточных для их реализации средств, а потому должны быть свернуты. Попытка их реализации чревата продолжением нарастания негативных тенденций в экономике и, как следствие, еще: большим ухудшением тех групп, на помощь которым направлены программы. Ко второй группе видов трансферов можно отнести трансферты, выделяемые на стимулирование приоритетных направлений развития экономики страны. Эти трансферты должны находиться под жестким контролем центра. Основным критерием для их выделения должна стать эффективность с точки зрения всей российской экономики. При таких условиях основной формой выделяемых по федеральным программам средств становятся субвенции на развитие конкретных отраслей и производств, необходимых для всего хозяйства страны. Таким образом, для решения задач, связанных с регулированием бюджетных отношений, необходимо формировать региональные бюджеты на основе принципов: а) стимулирования территорий-доноров в поддержке территорий с неразвитой налоговой базой и низкими доходами, при сохранении заинтересованности в развитии своей налоговой базы; б) установления прямой зависимости расходов регионов от их доходов. При этом необходимо пересмотреть схему группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, общего объема собственных финансовых ресурсов, географического положения, природных условий региона; в) формирования доходной и расходной частей бюджета на нормативной и методической основе, подготовленной Правительством РФ с участием субъектов Федерации и утвержденной Государственной Думой; г) разработки эффективного механизма, гарантирующего обеспечение нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, выравнивания доходов территорий с различным налоговым потенциалом и уровнем социально-экономического развития; д) надежности, предсказуемости и устойчивости межбюджетных связей, трансфертов и финансовых регуляторов. Чрезвычайно важный аспект межбюджетных отношений формируется в процессе реализации взаимосвязей между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Перестройка бюджетной системы на основе принципов федерализма касается не только взаимосвязей между федеральным и региональными бюджетами, но и отношений вышестоящих бюджетов к местным. При этом межбюджетные отношения на субфедеральном уровне должны основываться на тех же принципах, что и отношения между федеральным и региональными бюджетами. Ранее уже отмечалось, что сбалансированный на региональном уровне управления бюджет, безусловно, служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической стабильности государства в целом. Попытки получить как можно больше с регионов с целью сбалансирования федерального бюджета практически неизбежно приводят к общей дестабилизации экономической ситуации, поскольку в результате региональные власти вынуждены обращаться за помощью к центру, брать займы в банках, накапливать задолженность или же увеличивать масштабы внебюджетного финансирования. Аналогичные проблемы возникают и во взаимоотношениях между местными и региональными бюджетами. Формирование местных бюджетов, несмотря на формальную их автономность, по-прежнему находится под полным и безусловным контролем вышестоящих органов власти. Сама по себе жесткая система контроля за местными бюджетами, особенно в условиях российской действительности, конечно, необходима. Однако вызывает опасения не столько сохранение практически безграничного влияния региональных властей на местные бюджеты, сколько продолжающийся практика принятия волюнтаристских решений, наносящих непосредственный ущерб местным бюджетам, при отсутствии особой выгоды и сверхотдачи от бюджетных расходов на региональном уровне (тем более что система социальной защиты, которая в настоящее время передана на местный уровень, не может функционировать эффективно при недостатке средств у местных органов власти). Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета Российской Федерации, сосредоточивают около 50% бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты пополняются не только за счет местных налогов и сборов, но и за счет части федеральных и региональных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюджетного регулирования. Таким образом, местные бюджеты аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Вместе с тем, будучи частью бюджетной системы Российской Федерации, наиболее приближенной к населению, они призваны способствовать удовлетворению самых насущных потребностей граждан. Соответственно от того, как они формируются и исполняются, зависят возможности федеральных властей по проведению макроэкономической политики, необходимые ее корректировки, а также возможности влияния на расходы местных бюджетов. В то же время местные бюджеты являются финансовой базой органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему государственных органов власти, а значит, государственные финансы безвозмездно используются негосударственными организациями. Поэтому одной из основных задач в настоящее время является определение роли местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации. Реформа местных бюджетов протекает исключительно сложно. Для активизации этих процессов приоритетное значение имеет решение ряда проблем. Первая группа проблем связана с рассмотрением правовых основ организации системы местных бюджетов, решить которую можно определив роль местного самоуправления в Российской Федерации. Основное внимание при этом сосредоточено вокруг вопроса о взаимосогласовании правовых и практических аспектов функционирования местных бюджетов. Существует несколько точек зрения на пути дальнейшего развития местного самоуправления в России: а) признание необходимости демонтажа целой подсистемы государственной власти (местных государственных органов) и соответственно почти полного разгосударствления муниципальной собственности, включая городскую и районную собственность на землю, некоторые природные ресурсы, городскую инженерную инфраструктуру, жилищно-коммунальные объекты; б) сохранение местных органов государственной власти и их финансово-экономической базы с параллельным становлением территориального общественного самоуправления, дополняющего деятельность местных государственных органов и создающих самостоятельную общественную систему финансовых источников своих негосударственных местных бюджетов (за счет негосударственных местных налогов, пожертвований, добровольного самообложения и т. д.); в) реформирование органов местного самоуправления с целью придания им черт общественного самоуправления. В этом случае не потребуется наряду с системой государственных местных налогов создавать систему негосударственных местных налогов, можно будет сохранить муниципальную собственность как местную форму собственности, обеспечить финансовую поддержку городов и районов за счет государственных и региональных налогов, сборов и платежей. Вторая группа проблем связана с поиском оптимальных форм взаимоотношений территориальных и местных бюджетов. Смещение бюджетных взаимосвязей из центра на местный уровень и одновременно их четкая структуризация по уровням государственного управления определяют контуры будущего развития этих взаимоотношений. Это означает, что должна быть подвергнута радикальному изменению система внутрирегионального межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов. Частично решение этих вопросов осуществляется принятием соответствующих федеральных законов на федеральном уровне. Однако основная работа по поиску разумных и адекватных реальным экономическим условиям решений и механизмов их реализации в области межбюджетных отношений должна вестись на уровне субъектов Российской Федерации, для чего необходимо:
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих налогов, финансовой помощи и заемных средств. К собственным доходам бюджетов относятся: а) местные налоги и сборы (земельный налог, доходы от реализации недвижимости, лицензионные сборы, налог на содержание жилищной и социальной сферы, транспортный налог, налог на нужды образовательных учреждений); б) налоги на имущество (механизм этого налога законодательно утверждается на федеральном уровне); в) государственная пошлина, платежи за пользование недрами, налог с владельцев транспортных средств (устанавливаются специальными федеральными законами); г) поступления от приватизации и аренды муниципального имущества; д) часть прибыли муниципальных предприятий. Кроме того, в качестве собственных источников местных бюджетов могут вводиться надбавки (в пределах до 3 пунктов) к федеральным (кроме НДС) и региональным налогам, устанавливаемые органами местного самоуправления. Причем в законе записано, что введению таких надбавок может предшествовать проведение местного референдума по этому вопросу, хотя в мировой практике, как правило, такая процедура введения местных надбавок закрепляется как обязательная. К источникам формирования местных бюджетов относятся такие заемные средства, как бюджетные ссуды, фонд финансовой поддержки, формируемый на региональном уровне, налоговый кредит, коммерческий кредит (векселя), банковский кредит, облигационные займы (государственный кредит). К сожалению, возросшая ответственность местных органов самоуправления не подкреплена сегодня необходимыми изменениями в распределении ресурсов. Местные бюджеты, средства которых являются основной финансовой базой деятельности органов местного самоуправления, в подавляющем большинстве случаев не могут обеспечить эффективное воздействие данных органов на социально-экономические процессы. Поэтому важным условием выхода из кризиса становится создание экономического механизма развития межбюджетных отношений на региональном уровне.Критерием установления ответственности и объема расходов местных органов является степень общегосударственной значимости тех или иных расходов. Другими словами, одну часть расходов, осуществляемых местными органами, государство признает обязательной на всей территории страны с тем, чтобы все граждане обеспечивались одинаковым уровнем государственных услуг. Эти расходы должны находиться под общим контролем государства, так как они обязательны и подлежат дополнительному финансированию из федерального бюджета в случае нехватки местных доходов. На уровне законов субъектов Федерации необходимо установить критерии нуждаемости в финансовой помощи, порядок расчета ее размеров и предоставления средств местным бюджетам. Решения по этому поводу в соответствии с Конституцией РФ должны принимать органы власти субъектов Федерации, которые и определят возможность введения данной модели, а также смогут предусмотреть ее необходимую конкретизацию применительно к местным условиям. При этом, совершенствуя в рамках единого методологического подхода систему организации межбюджетных отношений и государственной поддержки регионов на субфедеральном уровне, обязательно следует иметь в виду существование объективных различий в бюджетной обеспеченности и доходных потенциалах местных самоуправлений (сел, поселков, городов, районов). Другая часть расходов должна в первую очередь учитывать местные особенности и пожелания населения. Не разработана на федеральном уровне и политика расходов местных бюджетов, которая должна стать гарантией от нерадивых, некомпетентных действий местных администраций. То же самое можно сказать и о политике Федерации в области государственных минимальных социальных стандартов. Отсутствие системы оценок потребностей расходов на уровне местных властей создает противоречия между разными властными уровнями при обсуждении бюджетных проблем. Для перевода физических величин в рубли и определения финансовых потребностей на местном уровне по каждой статье расходов обычно использовалась система бюджетных норм. Однако после либерализации цен в 1992 г. составить такие нормативы не представляется возможным, тем более что в различных регионах наблюдаются различные темпы роста инфляции, численности населения. Поэтому главной задачей законодательной федеральной власти является выработка стандартов местного самоуправления, после чего исполнительные органы власти должны разработать нормативную базу под эти стандарты, и только потом можно будет решать, соответствует ли претендующая на самоуправление территория установленным стандартам. При таком порядке самоуправления многие вопросы, столь остро стоящие сегодня, в частности, вопросы финансово-экономической основы местного самоуправления и разграничения полномочий между государственными органами самоуправления, просто бы не возникли. Заканчивая анализ основных проблем организации межбюджетных отношений, следует еще раз подчеркнуть, что система межбюджетных отношений при всей ее важности — лишь часть общей проблемы самостоятельности органов власти соответствующего уровня. При любых самых совершенных формах межбюджетных отношений, они не могут решить проблему достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы без улучшения состояния экономики. Сохранение и укрепление единства экономического и правового пространства российского государства обеспечиваются путем совершенствования федеративных отношений, организации стратегического и оперативного взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, системы федеральных законов, законодательства субъектов Российской Федерации. В связи с этим усилия государственной власти Российской Федерации должны быть направлены на решение следующих задач:
Правительство должно в сжатые сроки по-новому построить систему бюджетного федерализма, учитывающую реально существующие полномочия регионов и местных территориальных образований, не допускающую неравноправие, проявляющееся, в частности, в предоставлении отдельным регионам и территориям льготных режимов экономической деятельности. В систему бюджетного федерализма, безусловно, должен быть включен местный уровень власти. Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней, разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не определит принципы формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов, взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, а местная власть будет зависеть от распределения кусков общего "бюджетного пирога", местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал. Таким образом, обобщая различные проблемы бюджетного федерализма, мы можем заключить, что одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание — это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить соответствующему региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно устранить дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства возможностей различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы. Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами Федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, обеспечить определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает. Проведение политики бюджетного выравнивания в России сопряжено с огромными трудностями. Так, решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг (горизонтальное выравнивание) связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников. Дифференциация населения по уровню денежных доходов, существенные региональные различия в прожиточном минимуме, разный уровень цен — все эти факторы, наряду с естественными географическими, должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, что значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания. Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример — существующая методика распределения средств (трансфертов) Федерального фонда финансовой поддержки регионов, согласно которых первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов (среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России), вторая — "особо нуждающимся" (регион, бюджетные расходы, которых выше его доходов, т. е. бюджет с дефицитом). Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов исходя из данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов. Следовательно, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма требуется серьезная модификация способов и приемов бюджетного выравнивания. В этой связи отрадно заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов, в большей мере учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов. Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Таким образом, оно лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества, являясь фактором объединения федеративного государства, его населения. В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить, чтобы развитие бюджетного федерализма превратилось в фактор усиления экономического и политического кризиса, а значит, еще более ослабило федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизировало борьбу за дележ федеральных налогов, привело к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокировало усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Необходимо все более осознанно сближать бюджетный федерализм с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы. |