Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12

• Название: Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
• Анкор: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В..doc
• Дата: 12.12.2017
• Размер: 1.77 Mb.
• Имя файла: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., П.doc
• Тип: Учебное пособие; #11023
• Категория: Экономика. Финансы
• страница: 12 из 23

Глава 5. Современные проблемы бюджетного регулирования в России

Проблема совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации включает в себя важнейшие вопро­сы современного бюджетного механизма, основными из ко­торых являются проблемы бюджетного регулирования.

Эти проблемы логично разделить на две основные группы.

К первой группе проблем относятся те из них, кото­рые определяются федеративным устройством наглей стра­ны — вопросы совершенствования межбюджетных отноше­ний и необходимости формирования системы бюджетного федерализма, что, учитывая вековой опыт ведущих запад­ных стран, позволит стабилизировать и укрепить российс­кую государственность, повысит управляемость существу­ющей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального, так и ме­стных бюджетов.

Вторая группа проблем сегодняшнего бюджетного ус­тройства — собственно финансовая проблема, которая не­посредственно вытекает из первой. Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбаланси­рованности государственного бюджета и необходимость уп­равления государственным долгом — именно эти финансо­вые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально-экономического развития страны, качество жиз­ни населения. В конечном итоге именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики.

При рассмотрении проблемы совершенствования бюд­жетного устройства Российской Федерации необходимо руководствоваться вышеприведенной условной классифи­кацией. Вместе с тем хотелось бы отметить неразрывную связь, существующую между названными аспектами про­блемы: с одной стороны, изменения в сфере межбюджет­ных отношений неизбежно отражаются на собственно фи­нансовой стороне бюджетов всех уровней, с другой — зна­чительные изменения в бюджетных доходах или расходах требуют соответствующей корректировки бюджетной сис­темы. Бюджет — это сложнейший комплекс финансовых отношений, и посему подход к решению его проблем дол­жен быть также комплексным. Только тогда возможно полноценное функционирование государственного бюджета как наиболее эффективного инструмента государственного ре­гулирования экономики.
§ 1. Сущность и основные задачи бюджетного регулирования
Переход государства к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления всеми экономическими процессами, и, прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федераль­ным, субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления. Одним из главных элементов, через которые могут взаимодействовать субъекты управления, являются бюд­жетные отношения. Поэтому проблемы бюджетного вырав­нивания все чаще становятся объектом пристального вни­мания не только в теоретических разработках экономис­тов, но и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Воздействуя на процессы формирования межбюджет­ных отношений путем изменения принципов, методов, спо­собов формирования бюджетных доходов и расходов, госу­дарство корректирует установленные бюджетные взаимо­связи, регулирует каналы прохождения и направления бюд­жетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целе­вого назначения и, таким образом, обеспечивает управле­ние межбюджетными отношениями.

Закрепление определенного порядка движения финан­совых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют по существу основу механизма бюджетного регулирования, через который федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои представительные и исполнительские полномочия с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Единство бюджетной системы Российской Федерации предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждoe бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние — в федеральный бюджет. Однако в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач, из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) им могут направляться дополнительные доходные ресурсы, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Естественно, что полного соответствия налогового по­тенциала и других бюджетных доходов потребностям реги­ональных и местных органов власти достичь трудно, поэто­му недостаток средств, как правило, приходится компенси­ровать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюдже­тов. Более того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться в целях воздействия на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти. Структуры государственных органов и негосудар­ственных организаций, регламентирующих бюджетно-налоговый процесс, даны на схемах 13 и 14.

Рассматривая формы бюджетного регулирования, це­лесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: вос­ходящий поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета, и нисходящий, обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансо­вых средств из федерального бюджета в бюджеты субъек­тов Федерации.

Механизмы формирования восходящего потока опре­деляются государственной налоговой политикой и закреп­ляются на долговременной основе налоговым законодатель­ством. Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных на­логов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации. Начи­ная с 1996 г. доля этих поступлений закрепляется за субъек­тами Федерации на три года.

Регулирование движения нисходящего потока осуще­ствляется в Российской Федерации посредством таких ме­тодов бюджетного субсидирования из федерального бюд­жета, как субвенции, дотации, взаимозачеты, ссуды феде­рального бюджета, трансферты.

Самым серьезным недостатком действующего механиз­ма бюджетного субсидирования является то, что он состоит из разрозненных и не регламентируемых определенны­ми законодательными нормами форм перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из вы­шеназванных форм, их сочетание, конкретные размеры пе­рераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов каж­дый раз определяются по-разному, индивидуально, и соот­ветственно влияние этих методов разнонаправленное, а за­частую и просто взаимоисключающее, что, как правило, приводит к субъективизму и администрированию при при­нятии финансовых решений.

Необходимо отработать единые подходы к организа­ции всех видов финансовой помощи и в максимальной сте­пени реализовать потенциал их совокупного целенаправ­ленного воздействия на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понима­емого как совокупность выделяемых регионам с федераль­ного уровня средств, с целью достижения определенных стандартов государственных услуг на всей территории стра­ны. Соответственно совершенствование механизмов бюджет­ного выравнивания посредством оказания финансовой по­мощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах, в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных пре­образований в экономике регионов.



Схема 13. Структура государственно-властных органов, регламентирующих бюджетно-налоговый процесс




Схема 14. Структура негосударственных организаций, регламентирующих бюджетно-налоговый процесс

§ 2. Формы сбалансированности бюджетов
В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной сис­темы.

Соответственно механизм распределения средств меж­ду бюджетами разных уровней в России посредством бюд­жетного регионального выравнивания должен быть ориен­тирован на решение двуединой задачи вертикальной и го­ризонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т. е. устра­нение несоответствий между расходными функциями реги­ональных бюджетов и теми поступлениями, которые зак­реплены за данным бюджетным уровнем, а с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

При этом чрезвычайно важно понимать, что укрепле­ние федерального государства должно осуществляться не силой, а выгодой. Это требует оптимального распределе­ния не только доходов, но и ответственности за предостав­ление государственных услуг между различными уровнями власти, совершенствования системы платежей за эти услу­ги и повышения эффективности расходования средств.

Корректирование вертикальных диспропорций наце­лено на устранение несоответствий между расходными фун­кциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с ниже­стоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулиро­ванных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

Однако даже в том случае, когда налоговых поступле­ний и субсидий вполне достаточно для финансирования со­вокупных расходов территориальных бюджетов, между бюджетными балансами различных районов могут сохранять­ся различия, определяющие дифференциацию бюджетных возможностей по финансированию властных полномочий региональных органов по реализации их социальных и уп­равленческих функций. Поэтому субсидирование из феде­рального бюджета используется также для уменьшения такой горизонтальной диспропорции, т. е. для выравнива­ния стоимости социально-необходимых расходов между бо­гатыми и бедными районами страны.

Вертикальная несбалансированность потенциально за­ложена в любой модели бюджетной системы вследствие раз­личия функций, выполняемых разными уровнями власти.

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществле­ния их полномочий. Достижение такого соответствия обес­печивается методами вертикального выравнивания бюдже­тов, основанного на следующем принципе: финансовые зап­росы (расходная часть бюджетов территорий) должны ис­ходить из фактического финансового потенциала (доход­ной части бюджета).

Горизонтальная несбалансированность бюджетной си­стемы объективно обусловлена различным положением тер­риториальных единиц, составляющих государство, вслед­ствие исторических, географических, экономических, при­родных и прочих особенностей. Горизонтальная несбаланси­рованность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой — в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор госу­дарственных услуг будет по-разному обходиться налогопла­тельщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизон­тальных различий важно само по себе как выражение тре­бования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществля­ется в общенациональных интересах и способствует укреп­лению государства.

Вертикальное и горизонтальное выравнивание россий­ского бюджетного поля — процесс единый и одновременно противоречивый. Действующая модель межбюджетных от­ношений в России до сих пор ориентирована преимуще­ственно на выравнивание доходов бюджетов различных уров­ней, а не на рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что эта модель не может эффектив­но работать в условиях реальной рыночной экономики, по­скольку в ней отсутствует стержневая основа распредели­тельных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержне­вой основой должно стать разумное распределение и зако­нодательное закрепление расходных функций всех уров­ней бюджетной системы и ответственности за финансирова­ние различных видов государственных расходов, что явля­ется первым шагом на пути совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти.
§ 3. Механизм вертикального бюджетного выравнивания
Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, верти­кальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных пол­номочий за соответствующим уровнем власти, т. е. вырав­нивание финансовых потребностей властей соответствую­щего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой — выравнивание финансовых возмож­ностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных нало­гах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно целью вертикального бюджетного вы­равнивания является обеспечение финансовой базы для ре­ализации бюджетных полномочий различных уровней влас­ти, и в первую очередь расходных функций.

Основные принципы распределения расходных функ­ций заключаются в следующем:

• 
  государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями;
  
• 
  услуги, которыми пользуются одновременно жите­ли нескольких местных административных единиц, должны предоставляться властями областного (регионального) уровня;
  
• 
  услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством.
  

Основой механизма вертикального выравнивания бюд­жетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению пред­метов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями), а также разграничению бюд­жетной ответственности между федеральным и региональ­ным органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив при, этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти.

В отличие от распределения доходных источников, ко­торые регулируются целым рядом законодательных актов, разделение расходных полномочий между уровнями бюд­жетной системы России не имеет детально проработанной правовой базы.

Услуги, предоставляемые на местном уровне, как пра­вило, и должны финансироваться на местном уровне, что­бы тесно увязать общественные затраты и результаты: когда "платит тот, кто пользуется", повышается и эффектив­ность реализации услуг, и ответственность за принятие решений.

Однако при этом следует четко различать понятия предоставления услуг и их финансирования: многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансиро­ваться центром. Например, оптимальное функционирова­вшие сферы социального обеспечения можно организовать на местном уровне, поскольку власти на местах лучше раз­бираются в собственных проблемах. При этом федеральное правительство, вполне законно заинтересованное в вырав­нивании социального обеспечения и в том, чтобы система социального обеспечения функционировала в соответствии с определенными стандартами, может делегировать мест­ным властям полномочия по выполнению той или иной со­циальной программы, оставив за собой право ее частично­го или полного финансирования.

Первым шагом в разграничении бюджетных полномо­чий между центром и субъектами Федерации является раз­граничение предметов ведения и полномочий во всех обла­стях хозяйственной деятельности, установленное Консти­туцией РФ. Однако она устанавливает лишь общие прин­ципы разделения компетенции между властями разных уровней, не регламентируя при этом механизмы финанси­рования закрепленных за федеральным и региональным уровнями управления функций.

В России в условиях отсутствия необходимых законов начавшийся в 1992 г. интенсивный процесс перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной си­стемы принял в итоге бессистемный характер, тем более что он не сопровождался адекватным наделением регионов бюджетными ресурсами и правами по формированию бюд­жета. В результате на региональные бюджеты оказались возложенными новые для них расходы (например, по соци­альной защите населения, строительству дорог и т.п.), не обеспеченные достаточными бюджетными ресурсами.

Предполагалось, что конкретизация полномочий по каждому из предметов ведения в различных областях дея­тельности, в том числе и в проведении бюджетной полити­ки государства, будет происходить по мере заключения специальных договоров между федеральным Правитель­ством и субъектами Федерации. Первоначально договоры о разграничении предметов ведения и полномочий задумыва­лись в целях четкого "разделения властей" по вертикали: между федеральными властями, региональными властями и органами местного самоуправления при реализации кон­кретных проектов и программ, требующих совместных уси­лий субъекта Федерации и федерального центра.

Однако на практике они стали использоваться для по­лучения дополнительных льгот и привилегий, "нелегально­го" повышения статуса субъекта Федерации, создания па­раллельной, а порой и альтернативной федеральному за­конодательству нормативно-правовой базы.

Все это привело к усилению вертикальной и горизон­тальной несбалансированности бюджетной системы, быстрому и неупорядоченному увеличению объема трансфертов.

В настоящее время стихийно сложившаяся децентра­лизация расходных полномочий в бюджетной системе России достигла некоего "естественного" предела. Так, за счет территориальных бюджетов финансируется около 70% об­щих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транс­порт, сельское хозяйство), 80% — на образование, 88% — на здравоохранение, 70% — на социальное обеспечение и т. д.

То, что происходит сегодня при заключении соглаше­ний о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений между Правительством РФ и отдельны­ми субъектами Федерации, по существу является продол­жением процесса "перетягивания одеяла" и не имеет ниче­го общего с реальным разграничением бюджетных полно­мочий, которое должно представлять собой законодатель­ное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по предоставлению тех или иных услуг населению.

При анализе проблемы закрепления расходов основной вопрос заключается в определении того уровня власти, ко­торый с максимальной степенью отдачи способен обеспе­чить выполнение тех или иных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. От ответа на этот вопрос зависит достижение трех важных целей государства: стабилизации экономики, эффективности и справедливости распределения расходных функций. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики эти исходные положения бюджетного регулирования, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональ­ных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Другая проблема, которая решается с помощью мето­дов вертикального бюджетного выравнивания, заключаетсяв рациональном закреплении доходных источников бюджетов за уровнями власти.

Обеспечение финансовой самостоятельности террито­рий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обес­печение реальных возможностей получения источников до­ходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует при­ступать к разработке системы закрепления налогов и пере­распределения доходов между различными уровнями власти. Иначе говоря, начинает действовать та часть механизма вертикального выравнивания, которая обеспечивает вырав­нивание финансовых возможностей различных уровней вла­сти. Это осуществляется за счет перераспределения нало­говых и других источников по уровням бюджетной системы.

До сих пор в процессе реформирования российской бюджетной системы основное внимание уделялось измене­нию существовавшей практики закрепления источников до­ходов и долевого распределения поступлений между феде­ральным и региональным уровнями.

В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились, прежде всего, в уязвимости до­ходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку оказалось, что регионы могут не вы­полнять своих обязательств по перечислению налогов в цен­тральный бюджет, а центральные органы власти могут про­извольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

Цель государственного регулирования доходов регио­нальных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закреплен­ную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств. При составлении регио­нального бюджета его доходная структура должна полнос­тью (или хотя бы в ощутимой мере) контролироваться вла­стями соответствующего уровня, т. е. формироваться пре­имущественно из региональных и местных налогов.

Такая стратегия хорошо работает с политической точ­ки зрения, так как при данном подходе гражданам легче понять, что если по их желанию будут произведены до­полнительные расходы, то придется ввести дополнитель­ные налоги или тарифы, которые будут покрыты конкрет­но за счет них самих или других жителей региона.

Таким образом, совершенно очевидно, что налоговая система федеративного государства должна содержать чет­кие механизмы разграничений полномочий по установле­нию, взиманию и перераспределению налогов между феде­ральными органами власти и субъектами Федерации, а так­же между регионами.
§ 4. Механизм горизонтального бюджетного выравнивания
Целью горизонтального бюджетного выравнивания яв­ляется обеспечение единого стандартного уровня потреб­ления государственных услуг жителями различных регио­нов страны посредством применения единых формализован­ных методов распределения федеральной финансовой по­мощи нижестоящим бюджетам.

Соответственно механизм горизонтального бюджетно­го выравнивания также ориентирован на решение двуеди­ной задачи. С одной стороны — это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, а с другой — выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.

Для выравнивания потребления государственных услуг в настоящее время используются следующие методы.

Трансферты — оказание финансовой помощи за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъек­тов Российской Федерации.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов, при недостаточности собственных доходов и других средств бюджетного регули­рования (в основном это дотации бюджетам закрытых ад­министративно-территориальных образований, в пределах которых расположены объекты Министерства обороны РФ и Министерства РФ по атомной энергии).

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету или юридическому лицу на безвозмезд­ной и безвозвратной основах для осуществления опреде­ленных целевых расходов (субвенции г. Москве для осуще­ствления им функций столицы Российской Федерации).

Взаимные расчеты — операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, вызванные изменениями в на­логовом и бюджетном законодательствах, передачей пол­номочий по финансированию тех или иных расходов, неуч­тенных при утверждении бюджетов, а также в связи с воз­никновением условий для бюджетной компенсации (финан­сирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов ме­стного самоуправления).

Бюджетные компенсации — средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов и дополнительных расходов, вызванных решения­ми или действиями органа власти (целевые средства на ока­зание финансовой поддержки регионам; государственная поддержка завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в рай­оны Крайнего Севера и приравненные к ним местности для снабжения населения, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства).

Перечисленные выше методы горизонтального бюджет­ного выравнивания применяются практически во всех стра­нах с рыночной экономикой, имеющих федеративное уст­ройство. Тем не менее, соотношение этих методов, практи­ка их применения и методики расчетов размеров оказывае­мой помощи во всех странах различны, поскольку они адап­тируются к конкретной экономической ситуации, в которой формируется определенная модель межбюджетных отно­шений.

В России такая модель формируется, начиная с 1991 г., и до настоящего времени этот процесс не только не завер­шен, но находится в самой активной стадии своего станов­ления.

В экономических исследованиях последнее десятиле­тие делится, как правило, на три этапа развития межбюд­жетных отношений.

Первый этап — 1991—1993 гг., характеризуется обыч­но как период стихийной децентрализации бюджетной сис­темы. В этот период еще не была создана достаточно пол­ная правовая база, которая устанавливала бы твердые прин­ципы и правила формирования взаимоотношений различ­ных уровней власти в области межбюджетных отношений. Органы государственной власти субъектов Федерации по­лучили большие возможности самостоятельно осуществ­лять функции по управлению социально-экономическим раз­витием регионов и проводить собственную бюджетную по­литику. Во взаимоотношениях с федеральным бюджетом стала распространяться практика индивидуальных согла­сований в сфере установления объемов финансовой под­держки региональных бюджетов. В эти годы расходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации строилась на нормативах расходов, которые определялись на договор­ной основе. Доходная часть бюджетов формировалась с ис­пользованием устанавливаемых в индивидуальном порядке нормативов отчислений от налогов, распределяемых меж­ду звеньями бюджетной системы на долевой основе, а так­же трансфертов, которые определялись не на единой ос­нове формализованных правил и расчетов, а были предметом индивидуальных договоров и согласований между регионами и центром.

В этот же период также стихийно начался процесс раз­деления бюджетных полномочий. На региональный уровень 1ыли переданы многие функции и полномочия по социальной защите населения, по поддержке сельского хозяйства, решение инвестиционных проблем и капитальные расхо­ды, за которые ранее отвечало федеральное правитель­ство. В результате резко стали возрастать расходы регио­нов. Балансировка региональных бюджетов производилась исходя из стремления, обеспечить каждому региону, полу­чение достаточного объема доходов для финансирования так называемых "минимально необходимых расходов бюджета" и определялась в виде разницы между этими расходами и объемом поступлений от собственных доходов. Этот бюд­жетный дефицит практически полностью покрывался за счет дотаций из федерального бюджета, величина которых оп­ределялась в абсолютном выражении. Такой порядок опре­деления финансовой помощи и согласования бюджетов на федеральном уровне, естественно, не стимулировал стрем­ление к сокращению или оптимизации расходной части ре­гиональных бюджетов, так как нормативы расходов трудно было контролировать, одновременно отсутствовала и за­интересованность регионов в увеличении собственного на­логового потенциала, поскольку любое увеличение поступ­лений от собственных налогов означало сокращение норма­тива отчислений от федеральных налогов, которые еже­годно пересматривались.

Таким образом, этот этап "стихийного федерализма" закрепил идеологию иждивенческого подхода к получению финансовой помощи из федерального бюджета и сопровож­дался обострением вертикальной и горизонтальной несба­лансированности бюджетной системы. Однако этот этап имел важное значение для развития теории, методологии и прак­тики межбюджетных отношений в Российской Федерации. Во-первых, достаточно ясно проявилась проблема отсут­ствия единых правил и нормативной базы для формирова­ния региональных бюджетов, которая вылилась в практику индивидуальных согласований размеров финансовой помо­щи. Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки мето­дологии распределения и расчетов финансовой помощи.

С 1994 по 1997 г. проходил второй этап реформирова­ния, межбюджетных отношений. В эти годы отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российс­кой Федерации по поводу оказания финансовой помощи строились в методических рамках формирования и распре­деления Федерального фонда финансовой помощи субъек­там Российской Федерации.

Определение исходной базы для расчета трансфертов производится по формуле выравнивания, в которую зало­жены два основных параметра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов берется ожидае­мая оценка поступления налогов и других бюджетных до­ходов за предшествующий год.

Прогнозируемые расходы бюджетов определяются ис­ходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией расходов с 1992 по 2000 г., а также включением новых видов расходов, по­явившихся в последнее время.

Необходимо отметить, что методика расчета доходов субъекта, исходя лишь из среднедушевого бюджетного до­хода в регионе, нацеливает субъекты Федерации на сохра­нение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов на получение трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части местных бюджетов. Более того, при действовавшей системе транс­фертов в ряде случаев получается, что среднедушевой до­ход населения в регионах, получающих трансферты, ока­зывается выше не только среднедушевого бюджетного до­хода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты.

С 1994 г. в организации межбюджетных отношений про­исходят также важные изменения в направлении укрепле­ния бюджетной автономии регионов и ликвидации практики бессистемной передачи расходных полномочий на региональ­ный и местный уровень. Тем не менее, четкость в разграни­чении полномочий между разными уровнями власти не была установлена. В частности, при закреплении доходов за бюд­жетами разных уровней нормативы отчислений по всем ос­новным видам налогов, распределяемых по уровням бюд­жетов, были установлены для всех регионов в унифициро­ванном виде и не менялись до 1999 г.

В целом реформа 1994 г. не создала ясной и рациональ­ной системы межбюджетных отношений. Выравнивающие возможности системы трансфертов оказались ограниченны­ми как из-за слишком малой суммы выделяемых на эти цели средств, так и в связи с несовершенством методики форма­лизованного распределения трансфертов, которая не обес­печила достаточного выравнивания разницы между налого­вым потенциалом регионов и их фактическими расходными потребностями. Тем не менее, значение трансфертных вып­лат имеет особую значимость потому, что федеральная финансовая помощь российским регионам, осуществляемая в виде трансфертных выплат, является одним из немного­численных источников поступления "живых" денег при фор­мировании доходов региональных бюджетов. Поэтому, не­смотря на относительно малые размеры трансфертных пе­речислений, им принадлежит ведущая роль в обеспечении тех региональных финансовых обязательств, которые не могут быть покрыты путем взаимозачетов. Речь идет глав­ным образом о выплате заработной платы работникам бюд­жетной сферы и социальных пособий населению.

Кроме того, в государственных финансах в целом с 1995 г. наметились кризисные явления. Финансовое поло­жение предприятий заметно ухудшилось, резко возросли взаимные задолженности предприятий, а также задолжен­ности по их взаимоотношениям с бюджетной системой, уве­личились зачетные и товарные формы взаимных расчетов. Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации зачетными формами уплаты налоговых платежей состав­ляли до 30—35% от плановых расходов. Неденежные фор­мы взаимоотношений с бюджетами привели к значительно­му росту долгов по заработной плате работникам бюджет­ной сферы.

На 1 января 1999 г. задолженность работникам бюджет­ной сферы со стороны субъектов Российской Федерации составляла около 12,7 млрд. руб., причем в 33 регионах вып­латы задерживались на срок 3 месяца и более. Трансферт­ные перечисления, осуществляемые в пределах федераль­ного бюджета, были не в состоянии покрыть указанную за­долженность. Вместе с тем на протяжении IV квартала 1998 г. наблюдался рост доходов федерального бюджета в денежной форме, в связи, с чем у центра появилась воз­можность увеличить номинальный объем средств, выделя­емых для финансовой поддержки регионов. Дополнитель­ная помощь предоставлялась в виде целевых денежных пе­речислений, а также ссуд на погашение задолженности по зарплате, формально подлежащих возврату в федераль­ный бюджет.

В IV квартале 1998 г. регионы получили на выплату зарплаты бюджетникам около 8 млрд. руб., а за весь 1998 г. на погашение долгов и выплату текущей зарплаты в регио­нах Минфин России направил 26,2 млрд. руб. Кроме того, субъектам Федерации были выданы бюджетные ссуды на сумму 2,5 млрд. руб., а также списаны долги по ранее по­лученным ссудам на сумму 4,1 млрд. руб. ввиду бесперспек­тивности их взыскания. В результате величина задолжен­ности по зарплате, выплачиваемой из региональных бюд­жетов, в течение IV квартала 1998 г. уменьшилась на 30%.

Ситуация с нарастанием задолженности перед учреж­дениями региональной бюджетной сферы сложилась не толь­ко в результате недостаточных объемов трансфертов, но и потому, что многие субъекты Федерации принимали нере­альные бюджеты, допускали отвлечение денежных средств на поддержку промышленной и инвестиционной деятельно­сти при наличии задолженности по оплате труда, атакже искусственно поддерживают низкий удельный вес расходов на зарплату в общем объеме региональных затрат (в сред­нем по России их уровень составляет 16,8%). В связи с этим Министерство финансов РФ выработало комплекс условий, обязательных для исполнения теми субъектами Федерации, которые претендуют на получение средств федеральной финансовой поддержки. Это позволило контролировать сбор и распределение средств в субъектах Федерации и одно­временно исключило образование кредиторской задолжен­ности перед получателями бюджетных средств. Согласно этим условиям регионы при наличии задолженности по зар­плате в бюджетной сфере должны были направлять бюд­жетные средства на ее погашение, не допуская отвлечения на другие цели. Использование любых форм зачетов по на­логовым обязательствам должно было быть сокращено, а затем и вовсе прекращено. В регионах, получающих дополнительные трансферты и ссуды, осуществлялся жесткий контроль за долей денежных поступлений в территориаль­ный бюджет. Бюджеты высоко дотационных регионов испол­нялись через систему Федерального казначейства. Наконец, правительство требовало от регионов, чтобы они направ­ляли на выплату зарплаты работникам бюджетных учреж­дений не менее 40% собственных доходов и текущих транс­фертов, а также 100% дополнительной финансовой помо­щи из федерального бюджета.

На третьем этапе (1999—2001 гг.) реформа межбюджет­ных отношений приобрела более организованный и систем­ный характер. Приняты Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон "О финансовых основах ме­стного самоуправления в Российской Федерации", которые в существенной мере упорядочили законодательную базу. Так, в Бюджетный кодекс РФ включены разделы, определяющие принципы и порядок разграничения бюджетных полномочий.

В 1998 г. Правительством Российской Федерации была принята "Концепция реформирования межбюджетных от­ношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы", осу­ществившая ряд конструктивных шагов в направлении раз­решения противоречий между федерацией и регионами, введены новые формы расчетов трансфертов и механизмы оказания финансовой помощи. В соответствии с Концепци­ей реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего на разграничение налоговых пол­номочий федеральных и региональных органов власти доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточ­нены и упорядочены перечни федеральных, региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налоговых платежей по месту деятельности предприятий налогоплательщиков и месту жительства граждан, что в Значительной мере упорядочивает уплату налогов и стабилизирует налоговый потенциал регионов.

Существенные изменения претерпели механизмы бюд­жетного выравнивания и распределения финансовой помо­щи из федерального бюджета. Была сделана попытка раз­деления сферы финансовой помощи на текущую и инвести­ционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах консолидированы в Фонде регио­нального развития. Одновременно были разработаны усло­вия предоставления такой помощи, которые несли в себе принципы солидарного участия регионов в предоставлении федеральных ресурсов. Финансовая помощь для осуществления текущей деятельности аккумулируется в Фонде фи­нансовой поддержки, однако условия его формирования и особенно распределения ресурсов из этого Фонда претер­певают существенные изменения.

Принципиально важен в методологическом плане реа­лизованный подход к оценке налогового потенциала регио­нов (ранее расчет трансфертов строился на определении среднедушевого бюджетного дохода) и переход на методо­логию определения долевого участия регионов в распределении финансовой помощи на основании нормативов и ин­дексов бюджетных расходов. Кроме того, в методике распределения Федерального фонда финансовой поддержки отражаются особые условия и региональные отличия по­средством введения в систему расчетов ряда региональных и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов бюджетных расходов учитываются:

• 
  территориальные нормы расходов на отопление, на потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;
  
• 
  транспортная составляющая бюджетных расходов;
  
• 
  устанавливается особый порядок распределения трансфертов для высокодотационных регионов и др.
  

Все это означает, что политический торг при распре­делении финансовой помощи заменяется объективными оценками и расчетами.

Тем не менее, в целом в результате реализации поло­жений, предусмотренных Концепцией, не удалось добить­ся улучшения в выравнивании уровня бюджетного обеспе­чения и потребления государственных услуг.

В процессе реализации Концепции не были решены две глобальные проблемы межбюджетных отношений — раз­граничение расходов и доходов между уровнями бюджет­ной системы, распространение реформы на уровень субъек­тов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне.

В августе 2001 г. Правительство Российской Федера­ции приняло новую Программу развития бюджетного фе­дерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которой обозначен следующий этап реформирования бюд­жетной системы.

В общей части проекта Программы отмечается ряд се­рьезных недостатков действующей системы бюджетного регулирования в Российской Федерации. В частности, спра­ведливо говорится о том, что:

• 
  Россия сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий;
  
• 
  региональные и особенно местные бюджеты пере­гружены обязательствами, возложенными на них федераль­ным законодательством без предоставления источников фи­нансирования;
  
• 
  зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщеп­ления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, раз­витию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов, искажают условия равной конкурен­ции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.
  

Все эти недостатки действительно имеют место и крайне Негативно характеризуют сложившуюся в России систему бюджетного федерализма, но они являются результатив­ными, производными от главного негативного фактора, заложенного в основу современной российской бюджетной политики, суть которого в том, что государственная фи­нансовая политика в целом не ориентирована на задачи экономического развития территорий.

Такая позиция государства совершенно определенным Образом проявляется в нерациональном распределении фи­нансовых ресурсов по уровням бюджетной системы без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов и их ре­альной функциональной нагрузки и задач развития эконо­мического потенциала как регионов, так и страны в целом.

Между тем организация оптимального соотношения движения финансовых потоков по уровням бюджетной сис­темы государства составляет по существу основу механиз­ма бюджетного регулирования в условиях федеративного государства. Его отличительной особенностью является ори­ентация на региональную политику государства, предпола­гающую реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориен­тированном и на учет интересов всех участников бюджет­ного процесса.

Компромисс этих интересов, может быть, достигнут толь­ко при условии обеспечения экономического развития ре­гионов. Ибо не следует забывать, что экономический по­тенциал государства формируется не на уровне централь­ной власти, а создается в регионах. Сегодня для России про­блема самодостаточности экономического потенциала реги­онов становится главной.

Сбалансированная бюджетная политика региона — это основа новых финансовых взаимоотношений, нового соци­ального контракта между центром и регионами, основанно­го на неукоснительном выполнении взаимных обязательств. Стратегической основой такой бюджетной политики явля­ется бюджетный федерализм. Сбалансированность бюдже­тов должна реализовываться через обеспечение реального равенства бюджетных прав, причем не только через ис­пользование механизмов бюджетного выравнивания, но и путем выравнивания фискального потенциала каждого ре­гиона.

Необходимо, однако, подчеркнуть, что проблема акти­визации роли субъектов Федерации в бюджетном процессе не должна ни подменять собой, ни умалять роли другой проблемы — устойчивости и значимости государственного экономического центра как выразителя общих политичес­ких и экономических интересов Российского государства.

Именно потому, что бюджетная политика государства не ориентирована на указанные критерии, сегодня в Рос­сии вся система государственных финансов остается в со­стоянии глубокого кризиса, парализующего выполнение многих жизненно необходимых для страны функций госу­дарственного регулирования.

Соответственно Программа развития бюджетного фе­дерализма в России должна обеспечить переход к целенап­равленному формированию качественно новой системы бюджетного регулирования, основанной не только на сбалан­сированном разграничении доходных и расходных бюджет­ных полномочий, но и устойчиво ориентированной на реа­лизацию компромисса интересов государства в целом, его субъектов и его граждан в развитии экономического потен­циала страны, который лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.

Не случайно в бюджетном Послании Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе­дерации "О бюджетной политике на 2002 год" отмечает­ся, что "бюджетная политика должна способствовать под­держанию устойчивых темпов экономического роста, сни­жению социального неравенства, достижению высокой эф­фективности государственных расходов". Далее в Послании указывается, что основной целью Программы развития бюд­жетного федерализма на период до 2005 года "является установление разграничения расходных и доходных полно­мочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятель­ность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку эконо­мического развития территорий, проведения структурных реформ".

В проекте Программы целевая установка развития бюд­жетного федерализма в России на период до 2005 года сфор­мулирована значительно уже, а именно как "формирова­ние и развитие системы бюджетного устройства, позволя­ющей проводить на региональном и местном уровне само­стоятельную налогово-бюджетную политику в рамках зако­нодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней".

Таким образом, выхолащивается экономическая состав­ляющая сущности бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства государства, которая заключается в эффективном управлении бюджетными потоками посред­ством нормативно-законодательного установления бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — фе­деральных и региональных органов власти и управле­ния, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетно­го процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспреде­ления бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Это предполагает реальное участие всех звеньев бюд­жетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федера­ции. При этом целевой ориентацией этих интересов долж­ны стать интересы граждан, получающих от государства гарантированный Конституцией определенный набор соци­альных услуг.

Поэтому проблема бюджетного федерализма — это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде все­го, проблема взаимоотношений государства и его граждан.

Из целевой установки проекта Программы практически исключена потребность в поиске компромисса между обще­государственными и региональными интересами, это дела­ет невыполнимой продекларированную задачу повышения эффективности функционирования региональных бюджет­ных систем и оздоровления региональных финансов, посколь­ку не решается главная проблема — нерациональное рас­пределение по уровням бюджетной системы налогового потенциала, при котором абсолютное большинство субъек­тов Российской Федерации теряют свою финансовую само­стоятельность и становятся нуждающимися в финансовой поддержке из федерального бюджета.

Стратегию развития бюджетного федерализма в Рос­сии нельзя сводить только к проблемам распределения и перераспределения средств между бюджетами и разделе­нию бюджетных полномочий и ответственности. Она должна быть ориентирована на более широкий спектр проблем финансового регулирования, формировать разумную струк­туру бюджетного устройства страны и гарантировать сбалансированность всего бюджетного процесса, всех его ста­дий.

При осуществлении бюджетной политики в России, как в федеративном государстве, необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечи­вать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюд­жетного устройства; с другой стороны, учитывать регио­нальные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определен­ные функции.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики эко­номические механизмы, реализующие именно такое пони­мание бюджетного федерализма, во многом зависит реаль­ный баланс общегосударственных и региональных интере­сов, а значит, и целостность государства, стабильность со­стояния общества.