Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
§ 2. Основные проблемы бюджетного федерализма В предыдущей главе были рассмотрены вопросы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания. Другой проблемой бюджетного федерализма является то, что территориальные и местные власти, реализуя самостоятельность своих бюджетов, оперируют значительно меньшим набором налоговых "инструментов" по сравнению с центральными органами, которые сосредотачивают у себя наиболее важные налоговые источники доходов, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. В распоряжении региональных властей, как правило, находятся налоги на имущество, землю, местные подоходные налоги. В совокупности этот налоговый потенциал в большинстве случаев не может обеспечить указанный уровень власти достаточными финансовыми ресурсами для реализации властных полномочий по предоставлению государственных услуг населению данной территории. Поэтому проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, она предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти (по существу это не что иное, как выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания ими закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг). С другой стороны, вертикальная сбалансированность предполагает выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Суммарная величина помощи, которую необходимо выделить Правительству для реализации сложившихся расходных полномочий региональных бюджетов, значительно превосходит возможности Федерации, и все принятые на этот счет решения выполняются менее чем наполовину. В результате между Федерацией и регионами возникает и растет определенная взаимная неудовлетворенность. Это является причиной постоянных противоречий во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней. Разрешать такие противоречия руководство страны и субъектов Федерации пытается при помощи разного рода сепаратных соглашений, ставящих субъекты Федерации, подписавших и неподписавших, в неравное положение. Другая проблема в том, что в большинстве договоров в некоторые соглашения, подписанные по линии исполнительной власти, включены положения, составляющие, по сути, предмет федерального законодательного регулирования. Бюджетно-финансовые взаимоотношения вышестоящих и нижестоящих уровней власти, передача социальных функций с федерального на нижестоящие уровни и далее возможны только при передаче соответствующих средств, но при этом необходимо, чтобы вышестоящий уровень власти гарантировал соблюдение установленных социальных стандартов. Такой подход предполагает распределение функций (с полномочиями и ответственностью за их содержание) между различными уровнями государственной и местной власти на основании конкуренции между уровнями власти и передачу функций тому уровню, который готов оказать услугу в требуемом объеме за меньшую стоимость. Для этого нужно закрепить законодательно четкие стандарты осуществления функций, взятых на себя всеми уровнями власти. Экономическое стимулирование комплексного социально-экономического развития регионов осуществляется в двух направлениях: а) стимулирование роста валового внутреннего продукта на основе разумного регулирования состояния и использования существующей производственной базы, природно-ресурсного и экологического потенциала как естественного базиса существования и развития территории; б) снижение стоимости бюджетных услуг. В условиях экономической свободы стимулирование благоприятных тенденций развития достигается поддержкой частной инициативы, разумными инвестициями в социальную, инженерную и информационную инфраструктуру и, главное, рациональным распределением установленной Налоговой нагрузки между различными налогоплательщиками. В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, и в первую очередь средства региональных бюджетов. Все это создает принципиально новый баланс в распределении бюджетных полномочий между территориями и федеральным центром. Чтобы соответствовать этому балансу, закрепление бюджетных полномочий должно строиться на следующих принципах:
Что касается договорного содержания отношений, то их вовсе не обязательно оформлять в виде договора. Для областей, краев и городов федерального подчинения соответствующие взаимные обязательства целесообразно закрепить в их уставах. Под согласованием финансового и материального аспектов имеется в виду, прежде всего нормальное финансирование федеральных программ. Нельзя перекладывать на регионы косвенные (инфраструктурные) издержки содержания таких общегосударственных систем, как армия, магистральный транспорт и др. Наконец, принцип распределения прибылей и убытков предполагает компенсацию территориям потерь от решений, принимаемых федеральными органами. Принцип этот провозглашен нашими либеральными экономистами уже давно, так что новым здесь является лишь предложение применить его к потерям от самой либерализации — спаду производства и безработице. Рациональное формирование перечня обязательств разных уровней власти предполагает, что функции, требующие долговременных капитальных вложений и допускающие лишь косвенный возврат средств, выгодно осуществлять централизованно. Функции же, допускающие быструю окупаемость капитальных вложений и прямую оплату услуги ее поставщику, выгодно передать частному сектору (даже если эта услуга входит в "социальный стандарт"). В этом случае возможны бюджетные дотации на услуги для некоторых граждан, но они должны даваться преимущественно потребителям услуг, а не поставщикам. Распределение бюджетных полномочий, прежде всего потребует решения задачи активизации программной проработки расходной части бюджета, позволяющей обеспечить целевое использование средств, с ежегодным уточнением масштабов финансирования приоритетных стратегических проблем государства. Однако многочисленность бюджетных программ, их существенная дифференциация по степени значимости и в конечном итоге очень незначительная доля расходов, направляемых на их финансирование, свидетельствуют о том, что до сих пор так и не удалось создать эффективный механизм программного финансирования важнейших приоритетов государства. Сама программная проработка расходной части бюджета не стала его органической составной частью и, по существу, представляет собой завуалированную форму распределения средств по ведомствам в зависимости от активности лоббирования с их стороны. Более того, в перечне федеральных целевых программ есть такие программы, которые в принципе должны финансироваться акционерными обществами, а не государством. Нерационален и сам порядок финансирования федеральных целевых программ через посредничество ведомств. Переход к финансированию федеральных целевых программ через территориальные управления Федерального казначейства за счет доходов, полученных на их территории, в значительной мере не только ускоряет сам процесс финансирования, но и способствует повышению отдачи от вложенных средств. Однако проблема оптимизации бюджетных расходов при этом полностью не решается. В условиях, когда отраслевой подход в управлении утратил свое значение и практически разрушен, именно субъекты Федерации являются основными партнерами в проведении государственной политики в области экономики и социальной сферы. Такое партнерство должно основываться на более четком, чем прежде, разграничении предметов ведения и полномочий, предусмотренных Конституцией РФ во всех областях хозяйственной деятельности. Эффективность распределения бюджетных полномочий предполагает закрепление расходных функций и обязанностей по оказанию услуг в соответствии с их "зоной пользования". Эффективным закреплением расходных функций за уровнями власти может считаться такое закрепление, которым обеспечивается соответствие предоставляемых государством услуг потребностям и предпочтениям налогоплательщиков. Для этого все уровни власти должны быть подотчетны налогоплательщикам и учитывать при этом их интересы. Соответственно наибольшей эффективности в предоставлении государственных услуг можно добиться, если та или иная расходная функция закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. В этом случае местное население получит те общественные услуги, которые ему нужны, а не те, которые установит центр. Поэтому государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями; услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких административных единиц, должны предоставляться властями регионального уровня; и, наконец, услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством. Однако следует не забывать о том, что предоставление услуг и их финансирование — разные понятия. Многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансироваться центром. Централизация средств в распоряжении государственных органов того или иного уровня производится преимущественно из соображения экономической целесообразности: функции осуществляются - через властные структуры только в том случае, когда это дешевле или необходимо для обеспечения социально-политической стабильности, гарантии прав человека и установленных социальных стандартов. При этом по отношению к услугам власти всех уровней вместо принципа командования действует принцип служения. Ни одна функция не должна осуществляться конкретными органами государственной власти, если существуют конкурентоспособные предложения, исходящие от другой государственной, частной или смешанной организации. Формирование экономических механизмов реализации функциональных обязанностей всех уровней власти должно основываться на естественных интересах людей и стимулировать их инициативу по снижению затрат, ресурсосбережению и соблюдению стандартов (состава, объема, качества) предоставляемых населению услуг. Для снижения стоимости оказания услуг необходимо обеспечить полную прозрачность бюджетных расходов, широкое участие граждан в установлении бюджетных целей и цен за услуги, а также внедрить экономические механизмы стимулирования снижения затрат (прежде всего — конкурентные производства). Сосредоточив внимание исключительно на механизмах закрепления налогов и распределения долей участия в доходных поступлениях между федеральным и региональными бюджетами, российское правительство, по существу, пыталось решить проблему не с того конца. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. В мировой практике применяются две классические модели вертикального выравнивания налогового потенциала. Американская модель, когда доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, например, "закрепленных" местных и региональных налогов. В частности, федеральные налоги поступают преимущественно в федеральный бюджет, штатные — в бюджеты штатов, а местные — в местные бюджеты. Германская модель, когда доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов. Российская практика представляет собой своеобразное смешение американской, германской и советской налоговых и бюджетных систем при явном дефиците законодательного регулирования. В этих условиях исполнительная власть всех уровней (в значительной степени из-за бесконтрольности бюджетного процесса в стране) издает огромное число распоряжений, регулирующих механизмы налогообложения, нередко с противоречивым содержанием. Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом; всегда применялась их комбинация. С сожалением приходится констатировать, что российский опыт в этой области не только мал, но и довольно противоречив. Анализ территориального механизма налоговых поступлений позволяет сказать, что российские законодатели при формировании ныне действующей налоговой системы не располагали четко сформулированными принципами разграничения доходов между бюджетами разных уровней. В результате этого причины, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе, остались не ясны. Факты же говорят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно те виды налоговых платежей, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений. Принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральным и региональными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах, что повысит их самостоятельность. Действующая в России система распределения доходных источников между бюджетами различных уровней имеет, ряд существенных недостатков. Во-первых, практически не определены объективные основы разграничения финансовой базы между различными субъектами федеративных отношений, исходя из объективных потребностей экономического развития и иерархии распределения экономических и социально-политических интересов. Во-вторых, слабо выявлены объективные основы формирования потребностей субъектов федеративных отношений в финансовых ресурсах, не решены вопросы минимальной достаточности собственных финансовых источников, а также определения объективных основ перераспределения финансовых источников и финансовых ресурсов на основе гармонизации интересов регионов-доноров и регионов-реципиентов. В-третьих, не обеспечивается территориальное единство бюджетной и налоговой политики, в том числе и в отношении прав субъектов Федерации по сохранению в качестве собственных доходных источников налогооблагаемой базы тех юридических и физических лиц, которые находятся на их территории, а значит, бюджеты территорий теряют значительную часть своего налогового потенциала. Распределение доходной базы бюджетов различных уровней должно исходить из необходимости формирования рациональной территориальной структуры налоговой системы, т. е. оптимизации общего перечня используемых налогов и сборов, отладки механизмов действующих налогов для повышения эффективности и гибкости действия налоговой системы в целом с точки зрения ее макро- и микроэкономического воздействия. Необходимость использования возможностей налогового стимулирования инвестиционной активности производителей также относится к основополагающим принципам закрепления доходных источников за уровнями бюджетной системы. Это предполагает создание такой налоговой системы, которая учитывала бы в первую очередь приоритет общегосударственных интересов, направленных на стимулирование научно-технического прогресса, ресурсосбережения, увеличение объемов и эффективности производства. Для реализации этого принципа государство должно четко установить предельно допустимый уровень налогообложения. При этом проблема сводится не столько к размерам налоговых ставок (хотя снижение налогового бремени необходимо), сколько к принципам, правилам, механизмам и процедурам в налоговых отношениях. Это позволит уйти от господствующего ныне фискального (чисто казенного) подхода к налогообложению и создать целостную и активно действующую систему экономических регуляторов, формирующих цели, обусловливающие оценку и выбор стратегии, методов и средств хозяйственной деятельности каждым производителем. Действующему механизму бюджетного субсидирования присущи серьезные недостатки, к основным из которых можно отнести следующие. Во-первых, этот механизм состоит из разрозненных и нерегламентируемых определенными нормами форм перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из этих форм, их сочетание, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов каждый раз определяются по-разному, индивидуально, что, как правило, приводит к субъективизму и администрированию при принятии решений. Во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого централизма бюджетной системы бывшего СССР и унаследовал ее основную цель — обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование поощряет иждивенчество, подавляет инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы. В настоящее время зачастую балансирование территориальных бюджетов производится с помощью дотаций и взаимных расчетов, тогда как эти территории имеют вполне достаточный налоговый потенциал, могущий исключить необходимость в дотации или субвенции, но при соответствующем изменении нормативов налоговых отчислений, которые должны способствовать упорядочению межбюджетных отношений, что приведет к устранению значительных финансовых потерь многих территорий. Структура расходования средств федерального бюджета на оказание финансовой помощи регионам Российской Федерации свидетельствует, что в распределении этих средств достаточно отчетливо прослеживается рост доли трансфертов территориальным бюджетам. Если в 1994 г. доля трансфертов, выделяемых из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, составляла 5,8% от общей суммы средств, перечисленных нижестоящим бюджетам, а основной формой бюджетного финансирования были взаимозачеты по перечислению средств на содержание предприятий социально-культурной сферы, переданных в территориальные бюджеты по решению Правительства РФ, то начиная с 1996 г. наблюдалось увеличение их доли. Эта тенденция сохранялась и в последующих бюджетах, вплоть до бюджета 1999 г. Одновременно с увеличением средств, выделяемых в федеральном бюджете на трансфертные платежи, росло и число регионов, получающих трансферты. Так, если в 1994 г. их было 64, то в 1995 г. — уже 78, в 1996 г. число регионов, получающих трансферты, несколько сократилось до 75, однако в 1997 г. вновь возрастает до 79, в 2000 г. их количество снизилось и составило 70 регионов. Переориентация механизма финансовой помощи региональным бюджетам главным образом на трансфертные платежи в определенной степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов — это всего лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания, и было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня 3/4 регионов получают трансферты, — это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий. При этом большой объем встречных финансовых потоков создает предпосылки для обострения противоречий между органами власти на федеральном и региональном уровнях, ведет к прямым потерям бюджетных средств в связи с увеличением сроков прохождения средств налогоплательщиков к получателям бюджетного финансирования. Правительству РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации в целях сокращения встречных финансовых потоков в ходе исполнения федерального бюджета дано право осуществлять зачет сумм, причитающихся субъектам Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки, и сумм поступлений на соответствующей территории налога на добавленную стоимость в пределах доли, зачисляемой в федеральный бюджет. На первый взгляд такая мера должна способствовать ускорению межбюджетных расчетов и соответственно нормализации межбюджетных отношений. Однако практическая реализация этого "технического" подхода, сокращающего встречные межбюджетные потоки, приводит к нарушению основных принципов бюджетного федерализма, поскольку распределение суммарных трансфертов между регионами не соответствует заложенным в федеральном бюджете пропорциям. Безусловно, для субъектов Федерации получение косвенных дотаций путем зачисления в свои бюджеты повышенной доли собранного на их территории налога на добавленную стоимость предпочтительнее ожидания прямых трансфертов из федерального бюджета. Однако произвольное манипулирование Министерством финансов РФ нормативами отчислений от НДС не соответствует принципам нормативно-расчетного регулирования этих отношений. Существенные различия в структуре "оставляемых" в регионах налогах посредством зачета по НДС неизбежно приводят к ослаблению зависимости между суммой собранных на территории налогов и объемом поступлений в федеральный бюджет в расчете на одного человека — это тенденция индивидуализации межбюджетных отношений. В известной мере это шаг назад по сравнению с 1993 г., когда за каждым регионом в законе о федеральном бюджете были закреплены, хотя и дифференцированные, но стабильные нормативы, не являющиеся объектом согласования в течение бюджетного года. Регионы-доноры в не меньшей степени, чем регионы-реципиенты, заинтересованы в упорядочении системы трансфертных платежей. Все более усиливающаяся сегодня "трансфертизация" финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает иллюзию бюджетного равенства субъектов Российской Федерации. Реально же возникает ситуация, при которой регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными в плане социально-экономического обеспечения, в то время как регионы-реципиенты, напротив, нередко относительно благополучны в этом плане. Например, финансирование таких социально ориентированных федеральных законов, как законы "О ветеранах", "О статусе военнослужащих" и др., частично компенсируется регионам-реципиентам при расчете трансфертных платежей, а регионы-доноры финансируют эти расходы полностью за счет собственных бюджетов. Все это приводит к огромной и все более нарастающей разнице в уровнях жизни населения и социально-экономического развития регионов. При действующей системе оказания финансовой помощи регионам последние по существу являются донорами, поскольку при учете всех финансовых потоков из федерального бюджета в региональные и обратно в ряде случаев оказывается, что федеральная помощь меньше финансовой повинности. Аналогичная ситуация, только в зеркальном отображении, возникает и у регионов-доноров. Горизонтальное выравнивание территориальной стоимости государственных услуг производится главным образом за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектное Российской Федерации, действующего на основании Положения о нем, разработанного Минфином России. Начиная с 1996 г. федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации формируется в размере 15% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета, включая экспортные пошлины (за исключением сумм импортных пошлин). В 1998 г. этот норматив был уменьшен до 13%. Финансовая помощь (трансферты) из Фонда предоставляется регионам, которые получают статус "региона, нуждающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающегося в поддержке". В этой связи Фонд делится на две части в пропорции, определяемой ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете. В 1998 г. в эту методику были внесены существенные коррективы. Так, вместо двух статусов нуждаемости регионов в федеральных средствах, сам фонд теперь подразделяется на две части — собственно трансферты, выделяемые на покрытие текущих затрат без определения их конкретного целевого назначения, и целевые субсидии, выделяемые только на компенсацию дополнительных затрат региональных фондов обязательного медицинского страхования. Однако отказ от прямого деления трансфертов для "нуждающихся" и "особо нуждающихся" регионов не означает отказа от использования этих терминов в процессе расчета трансфертов. Другой критерий, положенный в основу методики расчета трансфертов, — это коэффициент бюджетных расходов, который представляет собой соотношение среднедушевого бюджетного расхода регионов, входящих в экономический район, и среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам России с учетом понижающего коэффициента. Существующая сегодня дифференциация бюджетных расходов регионов вызвана неравномерностью в обеспечении их объектами социальной сферы и жилья. Устранить эту дифференциацию с помощью системы трансфертов не удается, поскольку право на дополнительные трансферты Получают регионы, имеющие на содержании бюджета достаточно мощную, а иногда и излишне громоздкую сеть ведомственного жилья и объектов социально-культурной сферы. И, напротив, регионы, испытывающие серьезную потребность в развитии данной сферы, по существу, не имеют достаточных финансовых ресурсов для этого, даже если они относятся к нуждающимся регионам, так как через систему трансфертов предоставляется финансовая помощь лишь на текущие расходы и капитальные вложения. Все это свидетельствует в пользу того, что необходимо, наконец отказаться от порочного принципа планирования "от достигнутого", ориентированного на отчетные показатели, и перейти к оценке потребностей регионов в финансовой помощи, исходя из нормативных (рациональных) гарантий по финансированию закрепленных за регионами общегосударственных социальных расходов. Кроме того, необходимо создать фонд поддержки капитального строительства для выравнивания положения в регионах в части обеспечения их объектами социальной сферы. Дополнительные проблемы возникают в связи с делением Федерального фонда финансовой поддержки регионов на две составляющие: средства для оказания финансовой помощи нуждающимся регионам и средства, предназначенные для регионов, нуждающихся в дополнительной поддержке. Практика выделения трансфертов показывает, что введение трансфертов "нуждающимся в дополнительной поддержке" регионам в значительной мере ухудшило и без того непростую ситуацию. Сейчас лучше живет не тот регион, где больше работают, а тот, где меньше получают и больше расходуют, что подтверждается тенденцией роста в последние годы числа регионов, относящихся к группе "нуждающихся в дополнительной поддержке". Дело в том, что для определения объема трансфертов "особо нуждающимся" регионам практически невозможно ввести более или менее объективные критерии. По сути дела, единственным параметром, исходя из которого выделяется трансферт, является дефицит регионального бюджета, который может быть вызван двумя причинами: неизбежными высокими затратами региональных бюджетов в связи со специфическими условиями, сложившимися в конкретном регионе, либо излишними затратами со стороны региональных органов власти. В первом случае выделение трансфертов необходимо. Во втором же случае при выделении трансфертов происходит дотирование и без того богатого региона, который тратит больше, чем может себе позволить, исходя из собственных доходов. При этом еще более ухудшается положение реально нуждающихся регионов как за счет того, что уменьшается размер основного трансферта, так и за счет косвенного дотирования бедными регионами богатых. Таким образом, существующая система бюджетных трансфертов по своему реальному воздействию способствует скорее росту диспропорций, чем бюджетному выравниванию. К основным недостаткам действующей в настоящее время системы бюджетного выравнивания посредством трансфертов следует отнести:
Для изменения такого положения целесообразно не "усреднять" бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона. Упорядочение разных форм федеральных платежей — дотаций, субвенций, взаимных, расчетов, инвестиционных и кредитных программ посредством включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства, позволит изменить методологию бюджетного выравнивания. Соответственно совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов. Кроме того, ныне действующая методика распределения фонда финансовой поддержки регионов ориентирована на выравнивание, по сути, только текущих бюджетных расходов, тем самым, оказывая лишь косвенное влияние на решение долгосрочных проблем сближения уровней социально-экономического развития регионов. Ключевой вопрос при создании и развитии системы распределения централизованной финансовой помощи заключается в том, должна ли она учитывать межрегиональные различия в потребностях общих финансовых ресурсов. Применяемая в настоящее время в России формула выравнивания в основном учитывает лишь различия в бюджетных Доходах (потребности регионов, по сути, сведены к сложившемуся уровню их расходов), что очевидно недостаточно для эффективного и справедливого бюджетного выравнивания. Использование при распределении финансовой поддержки более объективных оценок минимальных (рациональных) потребностей региональных и местных бюджетов в финансовых ресурсах зависит от разработки и внедрения в бюджетную практику социальных финансовых нормативов. Если такая система нормативов будет создана, первым шагом в ее использовании станет "привязка" общенациональных нормативов к конкретным регионам. Помимо текущих дотаций и субвенций, видимо, должны быть предусмотрены инвестиционные субвенции регионам, получившим в соответствии со специальной процедурой особый статус "региона приоритетного развития". Источником их финансирования может стать федеральный фонд регионального развития. Одновременно вместо фонда "нуждающимся в дополнительной поддержке" регионов целесообразно использовать систему целевых грантов. Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты и строгий контроль со стороны федерального центра за целевым использованием бюджетных средств. Отсюда возникает необходимость дифференцированного подхода к направлению трансфертов в различные сферы. |