Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12

• Название: Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
• Анкор: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В..doc
• Дата: 12.12.2017
• Размер: 1.77 Mb.
• Имя файла: Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., П.doc
• Тип: Учебное пособие; #11023
• Категория: Экономика. Финансы
• страница: 10 из 23

Глава 3. Бюджетный процесс и его стадии
§ 1. Сущность и содержание бюджетного процесса
Бюджетный процесс представляет собой регламенти­рованную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполне­нию федерального и региональных (местных) бюджетов.

Его содержание определяется государственным и бюджет­ным устройством страны.

В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дано следующее его определение: "Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной влас­ти, органов местного самоуправления и участников бюд­жетного процесса по составлению и рассмотрению проек­тов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюд­жетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а так­же по контролю за их исполнением".

Задачами бюджетного процесса являются:

• 
  максимальное выявление всех материальных и фи­нансовых резервов в целях достижения существенного про­гресса на пути к развитому рыночному хозяйству;
  
• 
  определение доходов бюджета по отдельным нало­гам и другим платежам, а также общего объема в соответ­ствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;
  
• 
  установление расходов бюджета по целевому назна­чению, а также общего объема, исходя из потребности бес­перебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;
  
• 
  согласование бюджета с общей программой финан­совой стабилизации, направленной на преодоление инфля­ционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивос­ти национальной денежной единицы;
  
• 
  сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;
  
• 
  осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем пере­распределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регио­нами;
  
• 
  повышение роли перспективного бюджетного пла­нирования, что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-эко­номических программ;
  
• 
  усиление контроля за финансовой деятельностью юри­дических лиц и доходами отдельных граждан при выполне­нии ими налоговых обязательств;
  
• 
  автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через систему автоматизации финансовых расче­тов с широким использованием электронно-вычислительной техники.
  

Согласно ст. 151 Бюджетного кодекса РФ в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят: финансовые органы, органы денежно-кредитного регули­рования (Банк России), органы государственного (муници­пального) финансового контроля (Счетная палата Российс­кой Федерации, контрольные и финансовые органы испол­нительной власти, контрольные органы региональных и ме­стных представительных органов).

Участниками бюджетного процесса являются:

• 
  Президент Российской Федерации;
  
• 
  органы законодательной (представительной) власти;
  
• 
  органы исполнительной власти (высшие должност­ные лица субъектов Российской Федерации, главы местно­го самоуправления, финансовые органы, органы, осуще­ствляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномочен­ные органы);
  
• 
  органы денежно-кредитного регулирования;
  
• 
  органы государственного и муниципального финан­сового контроля;
  
• 
  государственные внебюджетные фонды;
  
• 
  главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
  
• 
  иные органы, на которые законодательством Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации возло­жены бюджетные, налоговые и иные полномочия;
  
• 
  бюджетные учреждения, государственные и муни­ципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осу­ществляющие операции со средствами бюджетов.
  

Организация бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы включает в себя следующие его эле­менты:

• 
  составление проектов бюджетов и представление их на рассмотрение в соответствующие законодательные орга­ны (Федеральное Собрание Российской Федерации, зако­нодательные собрания субъектов Федерации, представи­тельные органы местного самоуправления);
  
• 
  аудит и оценка бюджета;
  
• 
  рассмотрение бюджетов органами законодательной (представительной) власти и их утверждение в форме при­нятия соответствующего законодательного акта;
  
• 
  исполнение утвержденных бюджетов;
  
• 
  составление отчетов об исполнении бюджетов;
  
• 
  утверждение отчетов об исполнении бюджетов в фор­ме принятия соответствующих законодательных актов;
  
• 
  составление сводов об исполнении консолидирован­ных бюджетов и представление их в вышестоящие органы исполнительной государственной власти (Министерство финансов РФ, Государственный комитет РФ по статистике) для последующего представления в Правительство РФ.
  

Соответственно составление проектов бюджетов, ис­полнение бюджетов, составление отчетов об их исполне­нии, а также составление консолидированных бюджетов относится к компетенции Правительства РФ, органов ис­полнительной власти субъектов Федерации и соответству­ющих органов местного самоуправления. Рассмотрение и утверждение бюджетов, а также утверждение отчетов об их исполнении — это прерогатива органов государственной законодательной власти и представительных органов мест­ного самоуправления.

Все элементы бюджетного процесса взаимообусловле­ны и взаимосвязаны и являются прямым отображением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.

Составной частью бюджетного процесса является бюд­жетное регулирование — перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

До принятия Бюджетного кодекса РФ основным право­вым актом, регламентирующим бюджетный процесс Рос­сии, являлся Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процес­са РСФСР". В настоящее время нормы, касающиеся осуще­ствления бюджетного процесса, помимо Бюджетного ко­декса, содержатся в ряде других законов Российской Фе­дерации, законах (решениях представительных органов) субъектов Федерации, нормативно-правовых актах, изда­ваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабаты­ваемых Министерством финансов РФ и субъектов Феде­рации).

Как было уже отмечено, все этапы бюджетного про­цесса тесно увязаны между собой. Например, качество новых методов составления бюджета на этапе его подготовки зависит от качества аудита и оценки бюджета, а оно, в свою очередь, зависит от качества данных, полученных в систе­ме бухгалтерского учета.

Бюджет любого уровня принимается как законодатель­ный акт, срок действия которого определяется финансовым (бюджетным) годом. Во многих странах бюджетный год не совпадает с календарным годом и продолжительность всех стадий по ним различна, но для большинства из них бюджетный процесс длится более трех лет, и для этого суще­ствует свое экономическое обоснование. На территории Российской Федерации финансовый (бюджетный) год устанавливается в 12 месяцев — с 1 января по 31 декабря. Счетный период включает в себя финансовый год и дополнительный (льготный) период после его завершения, составляющий один месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках бюджета.

Обобщая рассмотренные аспекты содержания бюджет­ного процесса, можно отметить, что он охватывает четы­ре стадии бюджетной деятельности:

• 
  составление проекта бюджета;
  
• 
  рассмотрение и утверждение бюджета;
  
• 
  исполнение бюджета;
  
• 
  составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
  

При этом продолжительность бюджетного процесса по первой и второй стадиям — более года; по третьей — 1 год (с 1 января по 31 декабря); по четвертой — более полугода.

Определение периодичности, сроков представления и форм бюджетной отчетности возлагается на Министерство финансов РФ.


§ 2. Составление проектов бюджетов
Составление проектов бюджетов осуществляется с це­лью определения объема денежных средств, необходимого для выполнения функций органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению на­селению полного перечня государственных услуг. Посколь­ку именно государственным бюджетом, по сути, определя­ются приоритеты экономической политики страны, состав­лению проектов бюджетов предшествует разработка основ­ных направлений бюджетной политики, прогнозов разви­тия государства, отраслей и регионов, подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых соответствую­щие органы исполнительной власти реализуют государствен­ную политику. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципаль­ных услуг, а также в соответствии с другими установлен­ными нормативами.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов ме­стного самоуправления. Непосредственное составление про­ектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации и муниципаль­ных образований.

Основой при составлении проектов бюджетов служат:

• 
  Бюджетное послание Президента РФ;
  
• 
  прогноз социально-экономического развития соответ­ствующей территории на очередной финансовый год;
  
• 
  основные направления бюджетной и налоговой поли­тики соответствующей территории на очередной финансо­вый год;
  
• 
  прогноз сводного финансового баланса по соответ­ствующей территории на очередной финансовый год;
  
• 
  план развития государственного или муниципально­го сектора экономики соответствующей территории на оче­редной финансовый год.
  

На сегодняшний день в России действует следующий порядок составления проекта бюджета.

Президент РФ не позднее марта года, предшествую­щего очередному финансовому году, направляет Федераль­ному Собранию Бюджетное послание, в котором определя­ет бюджетную политику государства на очередной финан­совый год.

После этого Министерство экономического развития и торговли РФ (бывшее Министерство экономики) и Мини­стерство финансов РФ организуют разработку прогноза со­циально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансо­вый год. При этом перед указанными ведомствами стоит за­дача обеспечения последовательности и преемственности социально-экономической политики государства.

Для решения данной задачи оба министерства совмест­но с другими федеральными органами исполнительной вла­сти (отраслевыми министерствами и ведомствами) и Цент­ральным банком РФ разрабатывают и представляют до 1 апреля года, предшествующего очередному финансовому году, в Правительство РФ сценарные условия функциони­рования экономики страны на очередной финансовый год, включающие в себя макропрогнозную оценку основных по­казателей, характеризующих состояние экономики, целе­вые параметры, основные решения и меры в области фи­нансовой и экономической стабилизации, институциональ­ной, социальной, инвестиционной, структурной, внешне­экономической и региональной политики.

При этом Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Государственного комитета РФ по статистике должно обеспечивать все органы исполнитель­ной власти, участвующие в составлении этих документов, необходимыми материалами для анализа тенденций отрас­левого и регионального развития и разработки отраслевых и региональных прогнозов, в том числе финансовыми балансами, включающими сценарные условия функционирования экономики, систему показателей прогнозов и методи­ческие рекомендации по их составлению.

Одновременно с этим Министерство финансов РФ со­вместно с Министерством экономического развития и тор­говли РФ и Центральным банком РФ представляет в Пра­вительство РФ предложения по формированию основных направлений бюджетной политики на очередной финансо­вый год, совершенствованию налоговой системы и бюджет­ного федерализма. Кроме того, Центральный банк РФ пред­ставляет Правительству РФ информацию о кассовом ис­полнении федерального бюджета за истекший финансовый год, прогноз платежного баланса Российской Федерации, а также основные направления денежно-кредитной полити­ки на предстоящий финансовый год.

После принятия (одобрения) Правительством РФ пред­ставленных основных направлений бюджетной политики Министерство финансов РФ должно обеспечить все орга­ны исполнительной власти (включая и органы субъектов Федерации) методическими материалами по составлению заявок на финансирование в очередном финансовом году из федерального бюджета, в том числе федеральных целе­вых программ и мероприятий по развитию регионов.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации на основании этих материалов и собственных аналитических разработок составляют предварительные прогнозы социально-экономи­ческого развития отраслей экономики и регионов, а также планы развития государственного сектора экономики.

Министерство экономики РФ представляет в Министер­ство финансов РФ перечень федеральных и межгосудар­ственных целевых программ, предлагаемых к финансиро­ванию из федерального бюджета, с указанием объемов и источников финансирования, и проект сводной бюджетной заявки. Те исполнительные органы, которые являются го­сударственными заказчиками федеральных целевых про­грамм, должны уточнить объемы средств, необходимые для их реализации, и обеспечить проведение предконтрактной проработки размещения заказов для федеральных государственных нужд.

До конца мая года, предшествующего очередному фи­нансовому году, все предварительные прогнозы представ­ляются в Министерство финансов РФ. Органы исполнитель­ной власти для составления прогноза консолидированного бюджета дополнительно представляют данные об утверж­денных бюджетах на текущий год и отчеты об исполнении своих бюджетов за истекший период года по показателям единой бюджетной классификации. С этого момента начи­нается непосредственная работа по определению доходных и расходных показателей проекта федерального бюджета, в процессе которой все органы исполнительной власти мо­гут представлять уточненные показатели прогнозов и проектировок бюджетных ассигнований.

Окончательный проект федерального закона о феде­ральном бюджете Правительство РФ представляет в Фе­деральное Собрание РФ (одновременно в Государственную Думу и в Совет Федерации) в первой половине сентября.

Описанный выше порядок составления проекта феде­рального бюджета является во многом лишь теоретичес­ким сценарием. На практике же все происходит гораздо более сумбурно, потому что алгоритм составления проек­та бюджета во многом еще несовершенен.

Совершенствование методов составления бюджета и укрепление институциональной базы абсолютно необходи­мы для создания работающей системы бюджетных отноше­ний между органами власти, как различных ее ветвей, так и различных ее уровней.

В процессе формирования бюджетов различных уров­ней необходимо учитывать:

• 
  отражение в доходных статьях бюджета всех источ­ников формирования централизованных государственных ре­сурсов;
  
• 
  введение в процесс формирования бюджета макроэкономических ограничителей;
  
• 
  повышение микроэкономической эффективности го­сударственных расходов.
  

Однако на формирование данных бюджетов негативное влияние оказывает то, что в настоящее время в бюджеты всех уровней не включается значительная доля государ­ственных доходов и расходов, что, безусловно, нарушает принципы единства и универсальности государственных финансов.

Так, например, информация о наличии государствен­ных финансовых ресурсов, которую дает сегодня бюджет, не включает всех правительственных гарантий, налоговых расходов (налоговых освобождений) и доходов от коммер­ческой деятельности государственных органов. В связи с этим следует перейти к системе жесткого лимитирования и ре­гулирования условных обязательств (правительственных гарантий) с предоставлением информации о совокупных обязательствах в приложении к бюджету. Кроме того, не­обходимо включать в бюджет все доходы и расходы, свя­занные с коммерческой деятельностью государственных ве­домств. Все это потребует проведения всестороннего ана­лиза государственного финансирования деятельности спе­циальных министерств и ведомств с тем, чтобы определить, какие из них должны в основном зависеть от бюджетных ассигнований (например, школы и т.д.), а какие могут фи­нансироваться за счет платежей потребителей. Для того чтобы сохранить заинтересованность государственных ми­нистерств и ведомств в повышении своих собственных до­ходов, им должно быть дано право оставлять за собой часть средств, которые они получают за счет собственной ком­мерческой деятельности, но при этом все доходы должны быть проведены по бюджетным статьям.

Важным условием эффективного управления бюдже­том в процессе его составления является наличие точных 1 макроэкономических и бюджетных прогнозов. Если такие прогнозы слишком далеки от реальности, то на бюджет по­лагаться нельзя, что вносит значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и существенно сни­жает эффективность бюджетных расходов.

Так, начиная с 1992 г. в нашей стране отмечались пери­оды улучшения экономической конъюнктуры в течение не­скольких месяцев. Тем не менее слишком оптимистичные прогнозы, касающиеся макроэкономики и бюджетных дохо­дов, составленные на основе этих краткосрочных позитив­ных тенденций, не оправдывались, что приводило к кри­зису бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов, поскольку фактические доходы оказы­вались значительно ниже ожидаемого уровня.

Бюджетные проектировки, ориентированные на заве­домо заниженные темпы инфляции, по существу означа­ют, что в будущем году сохранится ситуация, при которой бюджетные расходы будут существенно отставать от ре­альной потребности в денежных средствах. Неизбежное в таких случаях секвестирование на этапе исполнения бюд­жета приводит к тому, что бюджет начинает рассматри­ваться как набор индикативных показателей, порождая цепочку неплатежей и способствуя введению в оборот раз­личного рода денежных суррогатов. Это особенно негатив­но сказывается на инвестиционных проектах, где задерж­ки оборачиваются очень большими издержками.

В конечном итоге не только парламент, но и прави­тельство теряет контроль над бюджетом, поскольку фак­тические расходы существенно отличаются от утвержден­ных ассигнований.

В связи с этим сегодня в России особенно актуальна задача обеспечения реальных макроэкономических ориен­тиров на этапе составления бюджетов. Более того, необхо­димо встроить в бюджетный процесс ориентиры макроэко­номической стабилизации и приступить к программирова­нию основных бюджетных параметров на несколько лет вперед.

На стадии составления проектов бюджетов очень важ­ное значение приобретает оценка микроэкономической эф­фективности государственных расходов.

С момента отказа от системы централизованного пла­нирования экономики и соответствующего этой системе под­хода к централизованному распределению бюджетных ас­сигнований в бюджетном процессе России произошло сме­шение новых и старых методов составления бюджета, что привело к большой путанице. Старые методы, основанные на "нормативном" подходе к составлению бюджета, при ко­тором министерства и ведомства рассчитывали свои расхо­ды в соответствии с подробным списком физических и сто­имостных нормативов, в настоящее время практически не используются. Происходит это не только потому, что ста­рые нормативы в условиях инфляции потеряли свое зна­чение как экономические ориентиры, но и потому, что уси­ливающаяся структурная деформация, как в территори­альном, так и в отраслевом аспекте, при общем и весьма существенном сокращении объемов централизованных го­сударственных ресурсов провоцирует правительство на ак­тивное использование различных методов бюджетного вы­равнивания.

Уже стало правилом составление бюджета в разрезе ведомственной классификации на основе увеличения либо сокращения фактических параметров истекшего года. Та­кой "приростный" подход к составлению бюджета исполь­зуется во многих странах, однако в условиях переходной экономики он имеет ряд существенных недостатков, посколь­ку ориентирован на возобновление таких ассигнований, ко­торые являются неэффективными или ограничены по свое­му использованию в быстро меняющейся экономической об­становке. Кроме того, приростный метод составления бюд­жета может использоваться только при наличии отрабо­танной системы определения приоритетности расходов, на­правленных на макроэкономическую стабилизацию. В Рос­сии такой системы нет, более того, и институциональная структура, и система стимулов, в рамках которых государ­ственные органы осуществляют свою деятельность, не на­правлены на поощрение эффективного управления госу­дарственными ресурсами. Поэтому инвестиции, финансиру­емые правительством, к которым относятся значительные средства, направляемые в производственный сектор, про­изводятся в отсутствие системы проведения экономической и финансовой оценки проектов.

Составление бюджета по приростному принципу дол­жно сопровождаться стратегическим анализом государствен­ных расходов и функций, а также оценкой экономических результатов государственных расходов.

Вместо того чтобы заняться практическим внедрением такой системы, российское правительство делает ставку на разработку "новых" нормативов бюджетной и социаль­ной обеспеченности. Однако на данном этапе развития Рос­сии разработка таких нормативов явно преждевременна. Для их введения необходимы как минимум следующие предпо­сылки:

• 
  отсутствие ценовых колебаний как временного, так и структурного характера;
  
• 
  структурная экономическая политика государства должна носить ярко выраженный и стабильный характер;
  
• 
  осуществление реформы институциональной струк­туры, системы стимулов и оценки результатов;
  
• 
  усовершенствование процесса финансового учета и отчетности для обеспечения достоверности данных, на ос­нове которых будут разрабатываться такие нормативы.
  

Задача повышения микроэкономической эффективнос­ти государственных расходов на современном этапе станов­ления бюджетного процесса — это одна из наиболее слож­ных и важных проблем. Ее решение требует полного ре­формирования системы бюджетных инвестиционных про­грамм, которое должно осуществляться в соответствии со следующими принципами.

Органы исполнительной власти всех уровней должны ежегодно составлять программы капиталовложений на не­сколько лет, в которых бы четко оценивалось влияние осу­ществляемых и предлагаемых инвестиционных проектов на расходы и источники финансирования на текущий пе­риод.

Составление бюджета на базе инвестиционных про­грамм требует введения контрольных показателей, жест­кого лимитирования сроков их выполнения, а также ежегодного контроля и оценки результатов их реализации. Эти критерии должны быть разработаны таким образом, что­бы отражать исключительный целевой характер тех или иных программ.

Определение приоритетности крупных инвестиционных проектов с учетом их экономической и социальной отдачи также предполагает, что такие проекты должны иметь определенную степень гибкости. В этом отношении может оказаться полезной разработка проекта в виде серии моду­лей, каждый из которых будет иметь собственное финансо­вое и экономическое обоснование. Для обеспечения адекватного финансирования инвестиций на протяжении всего периода существования инвестиционного проекта необхо­димо использовать механизм предоставления полномочий на расходование средств на ряд лет.

Однако реализация всех этих мер возможна только при условии, что институциональная структура и система сти­мулирования деятельности государственных ведомств бу­дут перестроены таким образом, чтобы обеспечивать гиб­кость, независимость управления инвестиционным проек­том и одновременно ответственность за его выполнение, конкуренцию при получении ресурсов. Число распредели­телей средств на федеральном уровне должно быть суще­ственно сокращено за счет консолидации полномочий в рам­ках отраслевых министерств.

Таким образом, составление проектов бюджетов — это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяются первичные параметры бюджета на предстоящий финансовый год, но и закладываются реальные основы для создания рациональной системы принятия экономических решений на высшем уровне и механизмов эффективного управления бюджетным процессом.
§ 3. Рассмотрение и утверждение бюджетов
Органы исполнительной власти, органы местного само­управления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодатель­ного (представительного) органа, представительного орга­на местного самоуправления в срок, определенный для фе­дерального бюджета — Бюджетным кодексом РФ (26 авгус­та), бюджета субъекта Российской Федерации — законом субъекта Российской Федерации, местного бюджета — пра­вовыми актами местного самоуправления. Указанными же законодательными (правовыми) актами определяется и по­рядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюд­жете рассматриваются проекты законов о бюджетах госу­дарственных внебюджетных фондов. В процессе рассмотре­ния в проект закона (решения) могут быть внесены измене­ния.

Порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета предусматривает, что Правительство РФ пред­ставляет Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год со следующими документами и материалами:

• 
  предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за текущий год, концеп­цией и прогнозом социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на следующий год;
  
• 
  основными направлениями бюджетно-налоговой по­литики Российской Федерации на предстоящий бюджетный год;
  
• 
  проектом Сводного финансового баланса по терри­тории Российской Федерации на следующий год;
  
• 
  основными принципами и характеристиками взаимо­отношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации в предстоящем бюджетном году;
  
• 
  проектом консолидированного бюджета Российской Федерации на планируемый год;
  
• 
  федеральных программ по развитию экономики и ре­гионов, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета в предстоящем году с указанием источников финансирования;
  
• 
  оценкой ожидаемого исполнения федерального и кон­солидированного бюджетов за текущий год и отчетом об исполнении федерального и консолидированного бюджетов за предыдущий календарный год;
  
• 
  расчетами ко всем статьям и разделам федерально­го бюджета на предстоящий год.
  

Правительство РФ также представляет Государствен­ной Думе проекты бюджетов государственных внебюджет­ных фондов на предстоящий год, не консолидированных в федеральном бюджете.

Одновременно с этим Правительство РФ направляет для сведения субъектам Российской Федерации следующую информацию:

• 
  изменения по сравнению с предшествующим годом размеров отчислений от федеральных налогов и сборов;
  
• 
  принципы бюджетного регулирования, объемы и фор­мы оказываемой из федерального бюджета финансовой под­держки регионов;
  
• 
  перечень расходов, передаваемых в бюджеты субъек­тов Федерации, финансирование которых осуществлялось за счет федерального бюджета, с указанием сумм и источ­ников их возмещения.
  

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе с перечисленными выше документами, в соответствии со ст. 192 Бюджетного кодек­са РФ, вносится на рассмотрение Государственной Думы РФ не позднее 26 августа текущего года (до 1 октября Пра­вительство РФ и Банк России представляют в Государствен­ную Думу дополнительные материалы, указанные в ст. 193 Бюджетного кодекса РФ). Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул — ее Председатель) направ­ляет проект в Комитет Государственной Думы по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после по­лучения которого проект направляется в Совет Федера­ции, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замеча­ний и предложений, а также в Счетную палату РФ на зак­лючение.

Государственная Дума рассматривает проект феде­рального закона о федеральном бюджете на предстоящий год в четырех чтениях.

В течение 30 дней со дня внесения Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете Го­сударственная Дума рассматривает его в первом чтении. До рассмотрения проекта федерального закона в первом чтении комитеты и комиссии Государственной Думы пред­ставляют в Комитет Государственной Думы по бюджету заключения по указанному законопроекту, на основании которых этот Комитет готовит сводное заключение комите­тов и комиссий Государственной Думы по проекту закона и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.

При рассмотрении проекта федерального закона в пер­вом чтении Государственная Дума обсуждает концепцию проекта федерального закона, основные направления бюд­жетно-налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджета­ми субъектов Российской Федерации, проект программы внешних заимствований Российской Федерации в части ис­точников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклад председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и принимает решение о принятии за основу либо об отклонении в первом чтении данного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о феде­ральном бюджете в первом чтении Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

а) создает согласительную комиссию из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правитель­ства РФ по корректировке проекта федерального бюдже­та, исходя из рекомендаций, изложенных в сводном заклю­чении. Согласительная комиссия в течение последующих 10 дней разрабатывает согласованный вариант уточнений показателей проекта бюджета, после чего Правительство РФ представляет уточненный проект федерального закона на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении;

б) возвращает указанный законопроект на доработку Правительству РФ. В течение последующих 20 дней Пра­вительство представляет в Государственную Думу новый проект федерального закона с учетом рекомендаций, изло­женных в сводном заключении. Возвращение указанного за­конопроекта осуществляется один раз. В случае повторно­го его отклонения Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ или принять решение о со­здании соответствующей согласительной комиссии. При пе­редаче проекта в согласительную комиссию она разрабаты­вает согласованный вариант основных характеристик бюд­жета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу. По итогам рас­смотрения проекта в первом чтении принимается постанов­ление Государственной Думы о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о фе­деральном бюджете на соответствующий год во втором чте­нии Государственная Дума рассматривает и утверждает ос­новные характеристики федерального бюджета по разде­лам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, к которым относятся:

• 
  распределение доходов от федеральных налогов и сбо­ров между федеральным бюджетом и бюджетами субъек­тов Российской Федерации;
  
• 
  доходы федерального бюджета;
  
• 
  размеры несбалансированности федерального бюдже­та в абсолютных суммах и в процентах к расходам;
  
• 
  расходы федерального бюджета.
  

Если Государственная Дума отклоняет проект федераль­ного закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год во втором чтении, она передает указанный зако­нопроект в согласительную комиссию из представителей Государственной Думы и Правительства РФ, которая в те­чение 10 дней готовит приемлемый вариант основных ха­рактеристик бюджета, после чего проект федерального закона выносится на заседание Государственной Думы во втором чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о фе­деральном бюджете в третьем чтении Государственная Дума утверждает ассигнования по статьям и разделам фе­дерального бюджета, по федеральным программам, рас­пределение ассигнований по кварталам года, определяет перечень защищенных статей федерального бюджета и вер­хний предел ассигнований по защищенным статьям феде­рального бюджета в процентах к расходам федерального бюджета. Таким образом, Государственная Дума в третьем чтении рассматривает и утверждает расходы федерально­го бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Федерального фонда финан­совой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, расходы по федераль­ным целевым программам, Федеральной адресной инвести­ционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении, перечень защищенных статей федерально­го бюджета, Программу государственных внешних заим­ствований Российской Федерации, программы предостав­ления гарантий Правительства РФ, программы предостав­ления средств федерального бюджета на возвратной осно­ве по каждому виду расходов, Программу государствен­ных внешних заимствований Российской Федерации.

При рассмотрении в четвертом чтении проект феде­рального закона выносится на голосование в целом. Внесе­ние поправок в проект, возможное во втором и третьем чтении, в четвертом чтении не допускается.

После принятия федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год Государственной Думой рас­сматриваются и утверждаются проекты бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов на соответствующий год, не консолидированных в федеральном бюджете.

Установленная Бюджетным кодексом РФ продолжитель­ность рассмотрения проекта следующая: в первом чте­нии — 30 дней со дня внесения законопроекта в Государ­ственную Думу, во втором — 15 дней со дня принятия его в первом чтении, в третьем — 25 дней со дня принятия его во втором чтении, в четвертом — 15 дней со дня принятия его в третьем чтении.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рас­смотрение Совета Федерации, который рассматривает за­кон в течение 14 дней со дня представления его Государ­ственной Думой и голосует на предмет его одобрения в це­лом. Одобренный закон в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта Советом Федерации он передается в согласительную комиссию, перерабатывается и передается в Государственную Думу для утверждения его в одном чтении, а затем повторно передается в Совет Фе­дерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть преодолено Государственной Ду­мой повторным голосованием за закон не менее чем 2/3 го­лосов. В случае не подписания закона Президентом в тече­ние 14 дней, закон направляется в согласительную комис­сию и вновь рассматривается Федеральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее 2/3 го­лосов Федерального Собрания.

В случае непринятия Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете до 15 декабря текущего года или не вступления его в силу по другим причинам до 1 января очередного года Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финан­сового года.

Однако следует отметить, что непринятие закона о фе­деральном бюджете на предстоящий финансовый год до его наступления не только дестабилизирует финансовую ситуа­цию в стране, но и предоставляет исполнительной власти, и особенно Министерству финансов РФ, возможность волюн­таристского вмешательства в бюджетный процесс.

Таков принятый действующим законом сценарий рас­смотрения и принятия федерального бюджета. На практи­ке же этот этап бюджетного процесса характеризуется многочисленными дебатами, парламентскими слушаниями, громогласными протестами, но все это в итоге заканчива­ется принятием правительственного варианта бюджета с незначительными поправками.

Следует отметить, что эмоциональные проявления в процессе утверждения парламентом бюджета характерны практически для всех стран. Особенностью России является лишь то, что еще не отработаны механизмы обеспечения соблюдения парламентом бюджетной дисциплины.

В настоящее время ничто не может помешать парла­ментариям проголосовать после третьего чтения бюджета за такие программы расходов, которые приведут к суще­ственному увеличению бюджетного дефицита, утвержден­ного при втором чтении проекта закона о бюджете. Кроме того, отдельные законы, принятые либо сразу после при­нятия закона о бюджете, либо даже в процессе его рас­смотрения, могут также привести к увеличению уже ут­вержденного бюджетного дефицита. Это, например, зако­ны о внесении изменений и дополнений в налоговое законо­дательство, законы об увеличении минимальной заработ­ной платы, различных пособий, пенсий и т. д.

Сложность процедуры, многочисленные перерывы в ходе бюджетных слушаний, недостаточный профессиона­лизм парламентариев или просто лоббирование интересов отдельных групп зачастую влекут затягивание принятия бюджета и откладывание его на следующий год, что в ито­ге приводит по существу к бесконтрольному исполнению бюджета.

Региональные и местные законодательные органы по сей день, недостаточно четко представляют свою роль и ме­сто на данном этапе бюджетного процесса. Нередко они не имеют достаточно профессионального финансового аппа­рата, получают недостаточно полную и адекватную информацию, как от федеральных, так и от местных финансовых служб, редко проводят публичные слушания, не прини­мают надлежащих мер для публикации своих бюджетов и отчетов об их исполнении. Стремление получить максималь­ную выгоду от бюджетной децентрализации порой оборачи­вается для региональных бюджетов значительными издер­жками и потерями.

В этой связи важное значение имеет правильное и эко­номически обоснованное распределение всех видов плате­жей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и рас­ходов — основному оперативному плану распределения до­ходов/расходов по подразделениям бюджетной классифи­кации, в котором проставляются сроки поступления нало­гов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года.

При совершенствовании процесса рассмотрения и при­нятия бюджета Федеральным Собранием должна быть пе­ресмотрена сама процедура внесения поправок, влекущих за собой увеличение бюджетного дефицита. В частности, за парламентом должно быть сохранено право внесения в бюджет поправок, не приводящих к увеличению дефицита бюджета. В свою очередь бюджетный комитет парламента должен нести ответственность за реальную оценку таких поправок, а Министерство финансов РФ — подтверждать достоверность таких оценок или возможность принятия вспо­могательных мер.

Право вето органов исполнительной власти всех уров­ней может быть трансформировано в более гибкий инстру­мент, предусматривающий право вето по отдельным ста­тьям, вместо пересмотра всего бюджета при несогласии с отдельными его статьями.

Роль региональных и местных законодательных орга­нов в бюджетном процессе должна быть определена более четко. Федеральное Правительство могло бы разработать базовый перечень процедур и нормативных актов, на осно­ве которых региональные и местные законодатели могут принять свои собственные процедурные правила.
§ 4. Исполнение бюджетов
Исполнение бюджетов начинается после их утвержде­ния в установленном порядке (для федерального бюдже­та — после подписания Президентом РФ). В Российской Фе­дерации установлено казначейское исполнение бюджетов (раньше действовала банковская система кассового испол­нения бюджета, имевшая массу недостатков).

Законодательной базой для создания, организации и функционирования системы органов Федерального казна­чейства являются Указ Президента РФ "О федеральном каз­начействе" от 8 декабря 1992 г. № 1556, постановление Со­вета Министров — Правительства РФ "О федеральном каз­начействе Российской Федерации" от 27 августа 1993 г. № 864, а также статьи Бюджетного кодекса РФ.

Федеральное казначейство Российской Федерации со­стоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территори­альных органов на местах. Казначейство непосредственно организует исполнение бюджета, а также внебюджетных фондов: его органы управляют зачислением доходов и про­ведением взаиморасчетов между бюджетами, осуществля­ют контроль за исполнением федерального бюджета. Каз­начейство также регулирует финансовые отношения меж­ду федеральным бюджетом и государственными внебюджет­ными фондами, обеспечивает финансовое исполнение этих фондов, осуществляет краткосрочное прогнозирование объе­мов государственных финансовых ресурсов, а также опе­ративное управление этими ресурсами в пределах уста­новленных на определенный период государственных рас­ходов, проводит сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет выс­шим органам государственной власти отчетность о финан­совых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно Казначейство совместно с Банком России и другими упол­номоченными банками осуществляет управление и обслу­живание государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.

На органы исполнительной власти возлагается органи­зация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюд­жетных средств от имени и по поручению бюджетных орга­низаций.

Федеральному казначейству отведена особая роль — именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа един­ства кассы, предусматривающего зачисление всех посту­пающих доходов бюджета, привлечение и погашение ис­точников финансирования дефицита бюджета и осуществ­ление всех расходов с единого счета бюджета, за исключе­нием операций по исполнению федерального бюджета, осу­ществляемых за пределами Российской Федерации в соот­ветствии с российским законодательством. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа испол­нения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Глав­ной книге казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

В процессе кассового исполнения бюджета Федераль­ное казначейство осуществляет распределение в установ­ленных законодательством размерах федеральных регули­рующих налогов между федеральным бюджетом и бюдже­тами субъектов Федерации, а также обеспечивает доведе­ние выделенных бюджетных ассигнований до получателей бюджетных средств. Федеральное казначейство имеет так­же право бесспорного взыскания сумм с получателей бюд­жетных средств за нарушение законодательства Российс­кой Федерации. Обслуживание счетов органов Федераль­ного казначейства, а также юридических лиц, финансиру­емых непосредственно из федерального бюджета, должно осуществляться учреждениями Центрального банка РФ, и только в случае отсутствия в регионе таких учрежде­ний — кредитными учреждениями, уполномоченными Пра­вительством РФ.

Переход от банковской к казначейской системе испол­нения бюджета означает, что Казначейство должно осу­ществлять и учитывать все операции со всеми государ­ственными федеральными ресурсами, находящимися в ве­дении Правительства. С созданием казначейской системы все платежи из федерального бюджета или централизованных государственных финансовых ресурсов осуществляются с единого (главного) счета Федерального казначейства и тем самым полностью подконтрольны ему. Все остальные сче­та, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, являются транзитными, т. е. не имеют переходящих остат­ков. По существу, это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечис­лением средств непосредственно на расчетные счета хозяй­ствующих субъектов, выполняющих работы или оказываю­щих услуги для бюджетных единиц, финансирующихся за счет федерального бюджета.

Казначейство, опираясь на Банк России и его систему, освобождает его от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым использованием. Одновременно осуществляется внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета. В настоящее время фиксиру­ются только две стадии: объем бюджетных назначений и сумма фактических платежей.

Таковы основные положения, относящиеся к Федераль­ному казначейству Российской Федерации. Теперь рассмот­рим, как осуществляется исполнение бюджета по дохо­дам, предусматривающим:

• 
  перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
  
• 
  распределение в соответствии с бюджетом регули­рующих доходов;
  
• 
  возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
  
• 
  учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.
  

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фак­тического наличия бюджетных средств на едином счете бюд­жета с соблюдением процедур санкционирования и финан­сирования. Основными этапами санкционирования являют­ся составление и утверждение бюджетной росписи (в тече­ние 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до рас­порядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уве­домлений о лимитах бюджетных обязательств до распоря­дителей и бюджетополучателей, принятие денежных обя­зательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финанси­рования заключается в расходовании бюджетных средств.

За исполнение доходной части бюджета отвечает Госу­дарственная налоговая служба и Государственный таможен­ный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет, обязаны пред­ставлять информацию об исполнении бюджетов в Казна­чейство, а также органы, распоряжающиеся государствен­ным (муниципальным) имуществом.

Если в процессе исполнения бюджета происходит сни­жение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 10% — решением органа исполнительной власти, свыше 10% — законом (решени­ем), принимаемым органом законодательной (представитель­ной) власти; в случае, если последний не принял решение о сокращении в установленный законом срок, исполнитель­ный орган вправе самостоятельно произвести пропорцио­нальное сокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об испол­нении бюджета в представительный и контрольный органы, а также в Казначейство. Годовой отчет подлежит утверж­дению представительным органом.

Таким образом, установленный в законодательном по­рядке сценарий исполнения федерального бюджета предпо­лагает, что федеральный бюджет должен исполняться в рам­ках, утвержденных соответствующим законом (как по раз­мерам ассигнований, так и по направлениям использования), все вносимые изменения (в допустимых и весьма ограничен­ных пределах) должны быть гласными, эффективность отда­чи бюджетных средств — максимальной, а отчетность — под­робной, точной, достоверной и своевременной.

На практике же начиная с 1992 г. наблюдается порази­тельное и постоянное невыполнение органами исполнитель­ной власти важнейших требований бюджетного законода­тельства при исполнении бюджета, отсутствие контроля за процессом расходования средств, полное игнорирование институциональных возможностей экономии средств, а так­же неадекватность системы отчетности и учета бюджетных средств.

Все это означает, что в России до настоящего време­ни практически отсутствует организованная система управ­ления бюджетом на стадии его исполнения. Поэтому важнейшая задача исполнения бюджета — добиться обеспече­ния полного и своевременного поступления налогов и дру­гих доходов в целом и по каждому источнику, а также фи­нансирования мероприятий в суммах и сроки, утвержден­ные бюджетом.
§ 5. Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение

Одной из форм финансового контроля, осуществляе­мого законодательными (представительными) органами власти, является последующий контроль, проводимый дан­ными органами в ходе рассмотрения и утверждения отче­та об исполнении бюджетов.

Для контроля за исполнением бюджета Федеральное Собрание РФ образует специальный орган — Счетную па­лату РФ, которая участвует также и в предварительном контроле — при рассмотрении и утверждении проекта фе­дерального бюджета.

Отчет об исполнении бюджета на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств готовит орган, исполняющий бюджет. Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представ­ляется в Государственную Думу и Счетную палату РФ Пра­вительством РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня текущего года вместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов и следующими документами и мате­риалами:

• 
  отчетом о расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РФ;
  
• 
  отчетами Министерства финансов РФ и иных упол­номоченных органов о предоставлении и погашении бюд­жетных ссуд и кредитов, о предоставленных государствен­ных гарантиях;
  
• 
  отчетом о внутренних и внешних заимствованиях Рос­сийской Федерации по их видам;
  
• 
  отчетом о доходах, полученных от использования гос­имущества;
  
• 
  сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных ус­луг;
  
• 
  годовыми отчетными сметами доходов и расходов бюд­жетных учреждений по главным распорядителям бюджет­ных средств;
  
• 
  реестром федеральной государственной собственнос­ти и отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на первый и последний день отчет­ного финансового года;
  
• 
  отчетом Федерального казначейства о рассмотрен­ных делах и наложенных взысканиях за нарушения бюд­жетного законодательства.
  

Счетная палата проводит проверку отчета об исполне­нии федерального бюджета за отчетный год и готовит зак­лючение по ответу в течение 4,5 месяцев после представ­ления Правительством РФ отчета в Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении либо отклонении от­чета.