Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
§ 3. Местные бюджеты Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. В табл. 13 приведены данные, характеризующие структуру доходов за 1998 г. бюджетов местного уровня России. Приведенные стоимостные показатели характеризуют доходы бюджетов муниципальных образований как в основном перманентные, т. е. постоянно меняющиеся. Таблица 13 Структура доходов бюджетов местного уровня в целом по Российской Федерации за 1998 г.
Об этом свидетельствует то, что на местные налоги, неналоговые доходы, а также доходы, закрепленные за местным уровнем федеральным законодательством на постоянной основе, падает чуть более 25% всех доходов местного уровня власти. Остальные поступления муниципальные бюджеты получают в виде регулирующих налогов, дотаций, трансфертов, субвенций и т.д. из федерального бюджета РФ и из бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, на получение налоговых доходов определенное влияние оказывают организационно-правовые формы деятельности, которые приведены на схеме 7. Из данных, приведенных в табл. 13, также видно, что доля заемных средств в доходной части муниципального бюджета весьма низкая и составляет в ней лишь 1,4%. В то же время, как свидетельствуют различные библиографические источники, в странах с развитой рыночной экономикой эта доля значительно выше, чем в России. Во многом существующее положение в нашей стране, связанное с привлечением в доходную часть бюджетов муниципалитетов займов для покрытия инвестиционных вложений и т. д., объясняется тем, что в условиях нестабильности финансовые институты не предоставляют свои финансовые ресурсы для муниципальных образований не только на долгосрочный, но и даже на краткосрочный период. По существующему законодательству муниципальные образования могут иметь следующие формы долговых обязательств:
Следует особо подчеркнуть, что до принятия Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не было четкого разграничения между бюджетами различных уровней, что приводило к различным негативным моментам, в то время как в странах с развитой рыночной экономикой, благодаря действующему в них законодательству, данные проблемы давно разрешены. Например, в США сложившийся круг полномочий местного самоуправления включает:
В табл. 14 приведены данные распределения расходов муниципалитетов в США и их изменение за период с 1965 по 1995 г. Диапазон административной, социальной деятельности и оказания услуг муниципалитетами весьма широк. Конечно, не все муниципалитеты, особенно с малым населением, выполняют функции, перечисленные в табл. 13, однако видна общая тенденция переноса центра тяжести в муниципальных расходах на социальную сферу: возросли расходы на жилье, социальную защиту и т. д., при одновременном уменьшении расходов, например, на скоростные шоссе. Все это показывает, сколь тяжелое бремя ложится в США на местные бюджеты, которые согласно законодательству этой страны не могут быть дефицитными.  Схема 7. Организационно-правовые формы деятельности, влияющие на применение налогового режима Таблица 14 Расходы муниципалитетов в США
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также предметы ведения местного самоуправления. На схеме 8 показано разграничение местных налогов по правовому статусу их введения. К предметам ведения местного самоуправления вышеназванным Законом отнесены "вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления". Согласно Закону к вопросам местного значения отнесены:
 Схема 8. Разграничение местных налогов по правовому статусу их ведения В решении значительной части вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, органы местного самоуправления могут наделяться всеми необходимыми полномочиями. Однако к вопросам местного значения отнесены и такие вопросы, решение которых связано с реализацией конституционных прав граждан либо с осуществлением государственной социальной политики, а, следовательно, должны решаться совместно органами государственной власти и органами местного самоуправления. К таким вопросам, например, относятся:
В отношении этих вопросов в вышеназванном Законе и законах субъектов Федерации используются термины "организация", "развитие", "участие", "обеспечение", что не позволяет однозначно установить объем полномочий органов местного самоуправления. Поэтому по перечисленным вопросам местного значения вносятся уточнения и тем самым устанавливаются разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, в сфере образования и здравоохранения к компетенции органов местного самоуправления относятся: строительство, ремонт, текущее содержание объектов образования и здравоохранения, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка учебно-методических пособий, инвентаря, оборудования, обеспечение питания учащихся в образовательных учреждениях и больных в учреждениях здравоохранения, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения. К компетенции же органов государственной власти относятся: установление стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, разработка программ и методик обучения, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения. Для обеспечения исполнения органами местного самоуправления функций охраны общественного порядка выделяют категории вопросов, составляющих содержание термина "общественный порядок". К этим вопросам относятся те, которые в настоящее время отнесены к сферам деятельности патрульно-постовой и участковой служб милиции. Регулирование земельных отношений осуществляется законодательством. Возлагая на органы местного самоуправления контроль за использованием земель, государство предоставляет этим органам право применения санкций за нарушение земельного законодательства. Комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, социальная поддержка и содействие занятости населения проводятся органами местного самоуправления в пределах собственных ресурсов, с увязкой проводимых муниципальных мероприятий с соответствующими государственными программами регионального развития и социальной защиты населения. Участие органов местного самоуправления в охране окружающей среды на территории муниципального образования заключается в разработке и осуществлении отдельных мероприятий за счет собственных ресурсов. При этом органы государственной власти могут передавать им полномочия по контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и права по применению санкций за нарушение природоохранного законодательства. Такой подход позволяет, с одной стороны, соблюсти конституционную норму, запрещающую вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, и с другой стороны, сохранить государственный контроль без формирования дублирующих органов. Передача полномочий, т. е. прав и обязанностей, учитывает их ресурсную обеспеченность. При этом ресурсы рассматриваются в самом широком смысле: это не только материальные ресурсы, но и организационные, кадровый потенциал и т. д. Разграничение ресурсов основывается на принципах:
Принцип достаточности ресурсов предусматривает, что при разграничении полномочий передаваемые ресурсы должны быть соизмеримы с теми задачами, которые ставятся перед получившим полномочия органом власти. Принцип ограниченности ресурсов предполагает, что при их распределении необходимо, прежде всего, использовать те ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым она закрепляется. Ресурсы других территорий могут закрепляться только в том случае, когда собственных ресурсов недостаточно. Применение данного принципа стимулирует максимально эффективное использование ресурсов собственной территории и заставляет органы власти заботиться о возобновлении ресурсов. Принцип инфраструктурной целостности ресурсов требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Так, если ответственность за системы жизнеобеспечения муниципального образования возложена на органы местного самоуправления, то и сами системы жизнеобеспечения (водопровод, канализация, полигоны бытовых отходов и т. д.) должны передаваться в собственность или ведение этих органов. При этом данный принцип требует максимального стремления к завершенности технологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределяет между ними ответственность за работу системы в целом. Наконец, принцип наивысшей эффективности использования ресурсов требует их закрепления за теми уровнями власти, где может быть построена наиболее эффективная система эксплуатации данных ресурсов. Так, очевидно, что максимальная эффективность в использовании ресурсных возможностей земли, объектов недвижимости достигается на муниципальном уровне, поскольку на местном уровне легче всего наладить контроль за их использованием и оперативное регулирование вопросов распоряжения землей и объектами недвижимости. В то же время вопросы распоряжения недрами не могут эффективно решаться на местном уровне, поскольку здесь более значительную роль играет ситуация на межрегиональном и международном рынках. Каковы ее формы разграничения полномочий, предметов ведения и ресурсов: Основной формой разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с действующим законодательством является их закрепление за уровнями власти соответствующими федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. По тем вопросам, которые не отнесены к сфере законодательного регулирования, разграничение полномочий и ресурсов осуществляется на договорной основе между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Основанием тому является, во-первых, Гражданский кодекс РФ и, во-вторых, региональные законы различных субъектов Российской Федерации. Третьей формой разграничения является совместная реализация государственных и муниципальных полномочий путем создания органами государственной власти и органами местного самоуправления совместных хозяйствующих субъектов. Вместе с тем изучение вопросов, связанных с функционированием местных образований, показывает, что до настоящего времени, несмотря на решения общих вопросов разграничения государственных и муниципальных полномочий, все еще много проблем лежат в области местного налогообложения, без решения которых невозможно дальнейшее развитие управления на муниципальном уровне. В России местное налогообложение — это не только наименее разработанная область научно-практических знаний, но и самая противоречивая область правовых отношений. Юридически до конца не урегулирована проблема баланса властных полномочий центра и мест. Закон о местном самоуправлении проблем не решает, а Закон о местных налогах так и не принят. Механизм распределения налогов по звеньям бюджетной системы деформирован, как и баланс правовых полномочий между центральной властью и властью на местах. Такие же проблемы существуют и во взаимоотношениях региональных и местных властей. Местные финансы и их составную часть — местные налоги необходимо относить к государственным и нельзя сбрасывать со счетов при выработке стратегии экономической политики государства. В этой связи можно считать позитивным шагом утверждение в законодательном порядке единого социального налога, который, начиная с 2001 г. будет взиматься в виде суммарной величины отчислений в государственные социальные фонды, что будет способствовать сопоставимости налогового бремени в России и других странах при установлении закономерности развития налогообложения. В целом же характеристика местных налогов и сборов представлена в табл. 15. Таблица 15 Характеристика местных налогов и сборов
1 ММРОТ — минимальный месячный размер оплаты труда. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 150-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" с введением в действие представительными органами власти субъектов Российской Федерации налога с продаж на территории соответствующих субъектов Российской Федерации взимание налогов, предусмотренных п. 5, 6, 9—12, 14—22 табл. 15 прекращается. Согласно ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" на территории России введено 23 вида местных налогов и сборов, 4 из которых носят обязательный, всеохватывающий характер (земельный налог, налоги на имущество физических лиц, регистрационный сбор за право заниматься предпринимательской деятельностью, налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения). Остальные налоги и сборы могут приниматься по усмотрению местных органов власти и носят добровольный характер. Введение местных налогов и сборов преследует цель пополнять доходные источники местных бюджетов, способствовать их сбалансированию, обеспечивать социально-хозяйственные потребности городов, районов и других административно-территориальных единиц. На протяжении последних пяти лет доля поступлений местных налогов и сборов в местные бюджеты не превышает 1—5% от общей суммы доходных источников бюджетов различных уровней (от областного и ниже). Затраты же по их сбору в стоимостном выражении, а также затраты времени и сил налоговых работников несоизмеримы с эффектом функционирования местного налогообложения. Все многообразие местных налогов классифицируется по нескольким однотипным группам. Такая классификация позволяет не только анализировать роль местного налогообложения в пополнении бюджетных доходов и специальных местных денежных целевых фондов, но и осуществлять действенный контроль за их сбором при помощи специальных компьютерных программ. Классификация приведена на схемах 9, 10, 11. Местные налоги и сборы можно классифицировать по пяти признакам:
При этом обязательным условием является то, что местные налоги должны приносить казне доходов втрое больше, чем те расходы, которые связаны с обслуживанием сборщиков налогов, их учетом и т. п. Для этого местное налогообложение должно быть унифицированным. Все это позволит сократить дефицитность муниципальных бюджетов, связанную во многом с тем, что за последние годы на них были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры, а также ряд других расходов, однако их доходная база 'не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10% (например, в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях) превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей.  Схема 9. Условия классификации местных налогов Схема 9. Условия классификации местных налогов.  Схема 10. Классификационная характеристика местных налогов в зависимости от источника уплаты налога  Схема 11. Разграничение местных налогов в зависимости от целевого характера платежей В настоящее время собственные доходы бюджетов городов составляют 23,9%, поселков — 11,9%, сельских районов — 11,8%, сельских поселений — 5,8%. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние пять лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации сократилась с 28 до 21%, а доля расходов возросла с 29 до 31%. На сегодняшний день из общих расходов бюджетов всех уровней 42% всех расходов приходится на социальную политику, 57% — на здравоохранение и физкультуру, 42% — на культуру и искусство, 66% — на жилищно-коммунальное хозяйство, 67% — на образование. Таким образом, важнейшие направления государственной политики финансируются не на федеральном, а на местном уровне. В качестве одной из мер, направленных на решение вопроса бюджетного обеспечения местных бюджетов в Российской Федерации, можно назвать Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", установивший единую методологию формирования местных бюджетов для всех субъектов Российской Федерации. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно (в настоящее время Бюджетный кодекс РФ закрепил за местными бюджетами в полном размере только государственную пошлину и местные налоги и сборы). В качестве примера приведем выдержку из Закона Республики Татарстан "О бюджетной системе Республики Татарстан на 1998 год" (ст. 19): "В 1998 г. передать в бюджеты районов и городов: налог на прибыль (доход) предприятий и организаций в размере 22% от налогооблагаемой прибыли, кроме: Альметьевского района и города — 5%, Бавлинского района и города — 21%, Заинского района и города — 20%, Сармановского района — 13%, Тукаевского района — 9%, г. Нижнекамска — 11%; подоходный налог с физических лиц, удерживаемый предприятиями, учреждениями и организациями по ставке 11%, кроме: Альметьевского района и города — 74%, Заинского района и города — 70%; налог на имущество предприятий в размере 100%, кроме: Альметьевского района и города — 11%, Заинского района и города — 50%, Сармановского района — 67%, Тукаевского района — 9%, г. Нижнекамска — 28%. Для финансирования капитальных вложений на территории г. Набережные Челны в сумме 83 000 тыс. руб. и содержание объектов социальной сферы передать в бюджет г. Набережные Челны 50% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Набережные Челны. Для финансирования капитальных вложений на территории г. Казани в сумме 243 000 тыс. рублей передать в бюджет г. Казани 14% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Казани". Статья 21 того же Закона устанавливает размер финансовой помощи районам и городам (дотации), производимой из бюджета Республики Татарстан: 1 251 664 тыс. руб. (почти 10% всех расходов бюджета Республики Татарстан). Содержание этих статей является следствием общероссийской политики в области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за счет перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а не путем разграничения между уровнями самих доходов. Показательно в этом отношении выступление Премьер-министра Республики Татарстан: "На местах должны принимать адекватные меры, направленные на полное поступление в бюджет обязательных платежей. ...Для того чтобы стимулировать такую работу, объемы финансирования из республиканского бюджета должны быть пропорциональны объему сбора доходов на уровне каждого района и города". Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России. § 4. Внебюджетные фонды Внебюджетные фонды — это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности. Они выступают одним из звеньев общественных финансов. Материальным источником внебюджетных фондов является национальный доход, в процессе перераспределения которого создается преобладающая часть фондов. Основными методами, используемыми при мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов, являются специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы. Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства — бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средства для своего покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили временный характер, и с выполнением государством намеченных мероприятий они прекращали свое существование. В связи с этим количество фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. Следовательно, государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь и имеют строго целевое назначение. Они создаются на основе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направления использования денежных фондов. Расходы и доходы (бюджет) государственных внебюджетных фондов утверждаются законодательными (представительными) органами в форме закона (решения) аналогично закону (решению) об утверждении государственного бюджета. Формируются государственные внебюджетные фонды в основном за счет обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическими лицами. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности. Внебюджетные фонды образуются двумя путями:
Создание других фондов обусловлено возникновением новых, ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества. Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указывается цель расходования средств. В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответствии с уровнем управления — на общегосударственные и региональные. С помощью внебюджетных фондов возможно:
Организация функционирования внебюджетных фондов находится в ведении государственных органов власти — центральных, республиканских и местных. Направление расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов, конкретными экономическими условиями и содержанием разработанных и реализуемых программ. Часть средств направляется в учредительскую деятельность, а также вкладывается в ценные бумаги. Внебюджетные фонды могут выступать инвесторами и участниками финансового рынка в связи с тем, что, во-первых, нередко использование денежных средств не совпадает со временем их образования, и во-вторых, доходы от инвестиций являются дополнительными источниками финансирования затрат соответствующего фонда. Ранее (до принятия Бюджетного кодекса РФ) внебюджетные фонды не включались в бюджетную систему Российской Федерации, являясь самостоятельным элементом российской финансовой системы (общегосударственные финансы). С принятием Бюджетного кодекса федеральные внебюджетные фонды были включены в первый уровень бюджетной системы, а фонды субъектов Федерации — во второй. В настоящее время принципы формирования, расходования, управления внебюджетными фондами регламентируются ст. 143—150 Бюджетного кодекса РФ, а порядок составления, утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления и утверждения отчетов об их исполнении — нормами бюджетного процесса Российской Федерации. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ включает в число государственных внебюджетных фондов Российской Федерации:
Целевыми федеральными бюджетными фондами, средства которых консолидируются в федеральном бюджете, на 2001 г. являются:
Действующее законодательство не включает целевые федеральные бюджетные фонды в состав государственных внебюджетных фондов по той причине, что в настоящее время средства большинства целевых фондов консолидируются в бюджет и сами фонды утрачивают самостоятельность. Например, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 26 ноября 1997 г. № 850 "О формировании Департамента по управлению целевыми (внебюджетными) фондами при Министерстве финансов Республики Татарстан" Министерство финансов Республики Татарстан признано правопреемником Экологического фонда, Фонда НИОКР (научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ), Фонда воспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности добычи полезных ископаемых Республики Татарстан, Республиканской больничной кассы, Фонда газификации, Фонда безопасности дорожного движения, Фонда приватизации Республики Татарстан в связи с их консолидацией в республиканском бюджете Республики Татарстан. Реформирование системы внебюджетных фондов Российской Федерации идет в двух направлениях: одни внебюджетные фонды утрачивают свою самостоятельность, их средства включаются в состав бюджета, а сами фонды передаются в состав финансовых органов, а другие сохраняют юридическую самостоятельность, но включаются в состав бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, в настоящее время происходит процесс централизации финансовых средств в руках государства, устраняется излишняя полицентричность финансовой системы. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||