Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
Доходы областного бюджета Новосибирской области на 2001 год
Таблица 11 Расходы областного бюджета Новосибирской области в 2001 году
Что касается расходов бюджета Новосибирской области, то они в значительной мере направляются на социально значимые государственные услуги (образование, здравоохранение, культура, искусство). Эти расходы в региональном бюджете составляют более 20% (в то время как в федеральном бюджете эти расходы занимают только около 7%). Существенная часть расходов направляется на поддержку производственной сферы (промышленности, сельского хозяйства, транспорта), их доля составляет 11,6% всех расходов. Значительная статья расходов регионального бюджета — это оказание финансовой помощи бюджетам органов местного самоуправления. Так, в Новосибирской области доля этих расходов составляет 30,3%. Следует обратить внимание на то, что из федерального бюджета Новосибирская область получает финансовую помощь в объеме 2,1 млрд. руб. (или 26,7% от всех доходов), а в бюджеты органов местного самоуправления перечисляет 2,5 млрд. руб. (или 30,3%). Это свидетельствует о том, что бюджет субъекта Российской Федерации в значительной мере является своеобразным передаточным звеном бюджетной системы, потому что органы местного самоуправления (за исключением крупных промышленно развитых городов, являющихся областными или районными центрами) практически лишены собственной налоговой базы. Изучение и анализ статей доходов и расходов на 1999 г. таких субъектов Федерации, как Владимирская, Пермская, Томская области, позволяют сделать вывод о том, что они имеют, с отдельными отклонениями, такие же статьи расходов. Причем по многим статьям совпадает и их доля в расходах бюджета региона. В настоящее время большинству регионов Российской Федерации оказывается помощь из федерального бюджета путем перечисления трансфертов и выделения бюджетных ассигнований. Необходимо отметить, что на поступление денежных средств в региональные бюджеты огромное воздействие в последние годы оказал финансовый кризис 1998 г. Каковы нее его последствия и влияние на региональные бюджеты в части поступления и расходования бюджетных средств? Несмотря на усиление инфляционных процессов, позволяющих относительно легко достичь запланированных объемов бюджетных поступлений, реальный сбор налогов в большинстве регионов по-прежнему отстает от плановых заданий. В частности, бюджет Нижегородской области за 1998 г. исполнен по доходам на уровне 88% годового плана, Республики Башкортостан, включая бюджеты нижестоящих уровней, — на 82%, Воронежской области — на 79%, Новосибирской — на 75%. В тех немногих регионах, где по итогам года зафиксировано выполнение плана доходных поступлений, соответствующий результат достигнут либо за счет средств внешней поддержки, либо ценой углубления диспропорций в бюджетной системе. Так, формальное превышение доходов республиканского бюджета Удмуртии на 6% по сравнению с годовым заданием стало возможным исключительно благодаря финансовой помощи со стороны федерального бюджета, составившей свыше половины доходных поступлений. В то же время по собственным доходам бюджет Удмуртии исполнен всего на 79% плана. Другой относительно благополучный регион, Свердловская область, при номинальном исполнении областного бюджета на 111% к плановому заданию так и не сумел изыскать источники покрытия ряда статей бюджетных расходов. В результате задолженность по зарплате в бюджетной сфере превысила 500 млн. руб. На декабрь 1998 г. пришелся непропорционально большой объем региональных бюджетных поступлений по сравнению со всеми предшествующими месяцами 1997 г. В бюджет Новгородской области за декабрь поступило сразу 20% всего объема годовых доходов, Владимирской — 30%, Свердловской — 33%. Это было связано с широким применением взаимозачетов, налоговых освобождений и прочих денежных суррогатов, задача которых заключалась в имитации относительно высоких показателей исполнения региональных бюджетов по итогам 1998 г.  Рис. 1. Динамика прироста налоговых платежей и перечислений в целевые бюджетные фонды Омской области в IV квартале 1998 г., млн. руб. В качестве примера приведем динамику прироста территориальных бюджетных платежей в Омской области. На рис. 1 отчетливо видно, как медленный рост перечислений в бюджет, наблюдавшийся в течение осени 1998 г., сменяется резким скачком объемов бюджетных поступлений в декабре. В обобщенном виде эта тенденция подтверждается данными Министерства финансов РФ, согласно которым собственные доходы бюджетов субъектов Федерации возросли в декабре по сравнению с ноябрем на 24,9 млрд. руб. Однако удельный вес доходов, полученных в денежной форме, при этом сократился и составил в среднем 34,5%. По мнению представителей Министерства финансов, подобная ситуация объясняется проведением расчетов в безденежной форме между предприятиями и бюджетами всех уровней в рамках заключительных оборотов 1998 г. Если сравнить между собой объемы доходов региональных бюджетов в 1997 и 1998 гг., то окажется, что в реальном выражении (с поправкой на инфляцию) наблюдается снижение собираемости налогов и других обязательных платежей. Отмеченное в ряде регионов увеличение бюджетных поступлений на несколько процентов или даже долей процента по отношению к показателям 1997 г. несоизмеримо с уровнем инфляции, составившей в 1998 г. 84%. Падение реальных бюджетных доходов объясняется ухудшением условий хозяйствования субъектов региональной экономики. Рост убытков от деятельности промышленных предприятий и увеличение объемов их взаимной задолженности способны не только перекрыть инфляционную составляющую в доходах региональных бюджетов, но и привести к абсолютному уменьшению размеров бюджетных поступлений. Положение осложняется еще и тем, что максимальные размеры взаимных неплатежей приходятся на долю регионов, дающих основной объем поступлений в бюджетную систему России (см. табл. 12).В результате даже развитые в экономическом отношении территории демонстрируют негативную динамику формирования бюджетных доходов. Таблица 12 Регионы_с_наиболее_крупными_размерами_кредиторской_и_дебиторской_задолженности_(на_1_января_1999_г.)'>Регионы с наиболее крупными размерами кредиторской и дебиторской задолженности (на 1 января 1999 г.)
Налог на прибыль продолжает играть главную роль в формировании доходной части региональных бюджетов. По итогам 1998 г. в Нижегородской области на долю этого налога пришлось 39% всех налоговых поступлений в бюджет региона, во Владимирской — 41%, в Свердловской — 46%. Отметим, что общее падение массы прибыли в экономике и рост количества убыточных предприятий в краткосрочной перспективе привели в 1999 г. к снижению поступлений по данному виду налогов. Сальдированный финансовый результат крупных и средних предприятий, рассчитанный как разница между их общей прибылью и убытком, составил за январь—ноябрь 1998 г. всего 15,4% показателя соответствующего периода 1997 г. За 1998 г. доля убыточных предприятий возросла с 47,5 до 48,3% от их общего числа, причем в 60 субъектах Российской Федерации удельный вес убыточных предприятий превысил в тот период 50%. Как следствие, сократилась база для исчисления и уплаты налога на прибыль из поступлений, которые подлежат зачислению в бюджеты регионов. Другим существенным источником пополнения доходной части региональных бюджетов служат установленные субъектами Федерации прямые налоги на товары и услуги, а также лицензионные и регистрационные сборы. Уже сейчас в ряде регионов поступления от прямых налогов и сборов являются вторыми по значению после платежей в счет налога на прибыль, а в отдельных регионах (например, Омской области) занимают главенствующее положение среди налоговых доходов. В 1999 г. их роль в наполнении бюджета возросла в связи с повсеместным введением региональных налогов с продаж и единых налогов на деятельность малых предприятий, призванных компенсировать снижение ставки налога на прибыль с 35 до 30%. Отметим, что значительная часть региональных бюджетных доходов поступает в неденежной форме. Зачеты по платежам между территориальными бюджетами, крупнейшими региональными предприятиями и представителями естественных монополий стали обычной практикой исполнения взаимных финансовых обязательств. По состоянию на август 1998 г. из всего объема оплаченной продукции крупнейших налогоплательщиков на долю собственно денежных расчетов приходилось всего 34,6%, в то время как на долю взаимозачетов — 36,4%, векселей — 10,5%, бартера — 9,2%. Нет сомнения, что такая ситуация в конечном счете приводит к росту как недоимок по платежам в региональные бюджеты, так и объемов налоговых зачетов, которыми в регионах замещают несобранные бюджетные доходы. Например, в Нижегородской области план сбора основных налогов за 1998 г. выполнен на 85—90%. Столь высокого показателя удалось достичь исключительно благодаря широкому применению зачетов, составивших к концу года 48% общей суммы бюджетных доходов, в то время как доля собственно денежных поступлений равнялась 23%. Из всего объема проведенных взаимозачетов наибольший удельный вес пришелся на расчеты области с энергетическим сектором, учреждениями социальной сферы и агропромышленным комплексом, причем последний обслуживался зачетами на 90%. Чем хуже обстоит ситуация с исполнением бюджетных назначений, тем большая существует потребность в проведении региональных взаимозачетов. Действительно, широкое применение практики неденежных расчетов с региональными бюджетами позволяет в ряде случаев увеличить объемы текущих налоговых поступлений. Например, администрация Владимирской области с началом кризиса в целях поддержки товаропроизводителей была вынуждена прибегать к использованию в расчетах с ними областных налоговых освобождений, зачетов, бартера и векселей. В результате объем неденежных поступлений в консолидированный бюджет области стал быстро нарастать и к январю 1999 г. достиг половины всей суммы бюджетных платежей. Вместе с тем переход к натуральной форме взимания налоговых платежей привел к заметному улучшению ситуации с наполнением доходов областного бюджета. Только за ноябрь поступления от налога на прибыль увеличились с 51 до 58%, от налога на товары и услуги — с 37 до 44%, от налога на имущество — с 58 до 69% годового бюджетного задания. Тем не менее, внесение налоговых платежей в неденежной форме далеко не всегда позволяет предприятиям сократить объем задолженности перед территориальными бюджетами. В Нижегородской области, которая покрывает взаимозачетами почти половину объема региональных платежей, недоимка в областной бюджет за время кризиса не только не уменьшилась, но даже несколько возросла, достигнув к 1 января 1999 г. 52% всей суммы налоговых поступлений. Исследование финансового состояния крупнейших недоимщиков, проводившееся налоговой инспекцией Ростовской области на протяжении всего 1998 г., показало, что неплатежи в территориальный бюджет обусловлены, прежде всего высоким удельным весом неденежных расчетов в общем объеме выручки от реализации продукции предприятий. На территории региона в неденежной форме (бартер и взаимозачеты) совершается почти 74% расчетов между предприятиями. Вследствие этого "живыми деньгами" в областной бюджет перечислено только 5% выручки от реализации продукции, а недоимка по территориальным налогам вместе со штрафами превысила величину региональных бюджетных поступлений. Таким образом, проведенный анализ показывает, что бюджетные системы российских регионов оказались чрезвычайно восприимчивыми к последствиям финансово-экономического кризиса, пик которого пришелся на август— сентябрь 1998 г. В результате скачка цен, девальвации рубля и системного разрушения денежных рынков в регионах возникла новая ситуация, характеризуемая падением реальных бюджетных доходов, ростом убыточности промышленных предприятий, широким использованием неденежных форм уплаты налогов, обострением проблемы бюджетного дефицита, коллапсом рынка региональных заимствований. В создавшихся условиях вплоть до периода 2000 г. происходило дальнейшее снижение реального объема региональных налоговых поступлений, что привело к отказу от финансирования ряда социальных расходов, усилению зависимости субъектов Федерации от выделения им различных видов финансовой помощи из федерального бюджета. Снижение доходной части региональных бюджетов оказало непосредственное влияние на их расходы. В большинстве субъектов Российской Федерации финансирование расходной части территориальных бюджетов происходило с еще большим отставанием от плана, чем формирование бюджетных доходов. Так, в Нижегородской области план по расходам бюджета за 1998 г. был исполнен только на 69%, в Удмуртии — на 76%, в Свердловской области — на 85%. Подобная тенденция возникала вследствие использования взаимозачетных операций при платежах в территориальные бюджеты. Неденежные формы уплаты налогов способствуют номинальному увеличению региональных доходов, однако ни зачеты, ни налоговые освобождения не могут быть использованы для финансирования прямых денежных выплат из бюджета, включая заработную плату. Наиболее значительной расходной статьей региональных бюджетов остается финансовая помощь бюджетам других уровней, т. е. субсидирование заработной платы и коммунальных расходов нижестоящих административных образований. На рис. 2 и 3 приведена структура расходной части региональных бюджетов Омской и Оренбургской областей за 1998 г. Высокий уровень инфляции, трудности с обслуживанием регионального долга, сезонные потребности бюджета вынуждают власти субъектов Федерации изменять пропорции расходования бюджетных средств. В частности, Новосибирская область в IV квартале 1998 г. ввела особый порядок оплаты расходов, который предусматривает первоочередное финансирование защищенных статей — зарплат,  Рис. 2. структура расходной части бюджета Омской области за 1998 год.  Рис. 3. Структура расходной части бюджета Оренбургской области за 1998 г. пособий, закупки лекарств и погашение внутреннего долга. Прочие виды расходов стали оплачиваться в безденежной форме по мере поступления доходов. В тот же период Правительство Ленинградской области приняло решение увеличить расходы на обслуживание долга и закупку топлива, с одновременным секвестированием расходов на содержание объектов социальной и культурной сферы. Таким образом, обострение проблемы бюджетного дефицита приводит к тому, что доходы субъектов Федерации, собираемые в денежной форме, практически полностью расходуются на зарплату и текущие долговые платежи, в то время как все остальные региональные потребности финансируются за счет возрастающей эмиссии денежных суррогатов. Вместе с тем использование взаимозачетов по налоговым платежам, ограничения в расходовании бюджетных средств, а также принудительные отсрочки выплат по долговым обязательствам способны уменьшить показатели дефицита региональных бюджетов. Подобная тенденция была зафиксирована в Омской области, где бюджетный дефицит сократился за ноябрь—декабрь 1998 г. с 12,1 до 2,8% объема региональных доходов. Иногда такими мерами можно достигнуть далее бюджетного профицита, как это произошло по итогам года в Оренбургской области. Однако возможности региональных администраций по уменьшению бюджетного дефицита достаточно ограничены, поскольку резервы сокращения расходов не так велики и не все виды бюджетных обязательств можно профинансировать путем взаимозачетов и иных неденежных форм платежа. Устойчивость тенденции к снижению бюджетного дефицита на уровне субъектов Федерации зависит также от того, удастся ли региональным властям договориться с кредиторами о реструктуризации выплат по своим финансовым обязательствам, включая банковские ссуды. Положение здесь осложняется тем, что кредиты коммерческих банков, первоначально предназначенные для инвестиционного развития регионов и предотвращения краткосрочных кассовых разрывов, довольно быстро превратились в инструмент рефинансирования долговых обязательств региональных администраций. Новые кредиты практически без остатка уходят на погашение предыдущих займов. Так, в мае 1998 г. Ленинградская область привлекла синдицированный кредит (среднесрочный заем, предоставленный группой международных банков) объемом 50 млн. долл. Предполагалось, что кредитные средства будут в основном направлены на инвестиционные цели. На деле же 93% суммы кредита было истрачено на обслуживание текущих долговых обязательств областной администрации, включая погашение рублевых кредитов коммерческих банков, привлеченных ранее по высоким процентным ставкам, выплату сумм бюджетных поручительств и долгов по заработной плате. Таким образом, регионы оказываются вовлеченными в строительство кредитной "пирамиды", для обслуживания которой они постоянно вынуждены привлекать новые и дорогостоящие банковские ссуды. Процентные выплаты поглощают все большую часть бюджетных поступлений, производимых в денежной форме. Например, в Новосибирской области свыше половины денежных средств, поступивших в региональный бюджет в IV квартале 1998 г., было направлено на погашение и обслуживание банковских кредитов. Однако эти средства не покрывают и 1/4 задолженности областной администрации по банковским ссудам, которую предстояло погасить в 1998 г. В конечном счете "пирамида" долговых обязательств становится неподъемной для региональных бюджетов, и власти субъектов Федерации начинают вступать в переговоры об отсрочке выплат по банковским ссудам. Тем не менее, реструктуризация задолженности перед коммерческими банками сама по себе не решает проблемы финансирования бюджетного дефицита. Нехватка денежных средств заставляет регионы прибегать к новым заимствованиям для обслуживания уже реструктуризованных банковских долгов, что в перспективе угрожает серией дефолтов по обязательствам региональных администраций. Так, Воронежская областная администрация не сумела погасить в срок задолженность по кредиту, взятому у местного Сбербанка, в сумме 250 млн. руб. В результате возврат долга пришлось осуществить за счет платежей по налогу на прибыль Воронежского Сбербанка, 30% которого остается в области. Едва расплатившись по старым обязательствам, администрация области тут же привлекла новый кредит Сбербанка на сумму свыше 200 млн. руб. для финансирования статей областного бюджета в 1999 г. Очевидно, что и новые заимствования будут погашены путем налоговых взаимозачетов, а это еще больше подрывает доходную базу регионального бюджета. Таким образом, приведенные данные подтверждают то, что дефолт 17 августа 1998 г. существенно сократил основную часть поступлений (налоги) в региональные бюджеты, и поэтому руководители регионов любыми путями стараются покрыть возникающий дефицит регионального бюджета, и в первую очередь за счет дополнительных финансовых поступлений из федерального центра. В целом распределение налоговых поступлений между регионами и федеральным центром установлено в приблизительно равной пропорции — 50 на 50, однако субъекты Федерации находят способы изменить это соотношение в свою пользу. Указанное явление становится возможным благодаря тому, что региональные власти разрешают вносить часть обязательных платежей в неденежной форме, в то время как Правительство РФ категорически запрещает взаимозачеты с федеральным бюджетом, неукоснительно требуя обеспечить соответствующие расчеты "живыми деньгами". В результате из всего объема бюджетных поступлений за январь—сентябрь 1998 г. в Ростовской области доля платежей в территориальный бюджет составила 70%, в Тюменской — 71%, в Челябинской — 77%. Соответственно недоимка по платежам в федеральный бюджет росла опережающими темпами по сравнению с региональной налоговой задолженностью. Решение Правительства РФ в сентябре 1998 г. о возобновлении проведения зачетов по платежам в федеральный бюджет не внесло принципиальных изменений в соотношение платежей. Так, из общей суммы налоговых доходов, собранных бюджетной системой в ноябре 1998 г., только 35% было зачислено в федеральный бюджет, а 65% поступило в бюджеты территорий. Компенсирующим фактором для федерального бюджета является гораздо более высокая, чем в региональных бюджетах, доля "живых денег" в объеме налоговых перечислений: в конце 1998 г. она составила свыше 70%. По мере стабилизации финансово-бюджетных отношений в период с 1999 по 2000 г. постепенно возрастает объем средств, ежемесячно зачисляемых в бюджеты различных уровней. Однако этот рост в значительной степени обусловлен инфляционными явлениями, а также вынужденным применением взаимозачетов по расчетам с бюджетной системой. Следовательно, еще долгое время федеральный центр будет вынужден постоянно оказывать помощь региональным бюджетам, и в первую очередь с целью смягчения социальной напряженности в различных регионах Российской Федерации. Следует отметить, что помимо выделения средств финансовой поддержки на выплату зарплаты федеральное правительство оказывает помощь регионам и по другим направлениям. Речь идет, в частности, о поддержке функционирования топливно-энергетического комплекса северных и восточных районов путем взаимозачетов с федеральным бюджетом и выделения бюджетных ссуд. Кроме того, правительство косвенно участвует в финансировании инвестиционных проектов в ряде российских регионов, как правило, предоставляя отсрочки по уплате федеральных налогов. Во всех этих случаях федеральный центр стремится избежать непосредственного расходования денежных средств, объем которых остается ограниченным даже с учетом дополнительных инфляционных доходов бюджета. |