Учебное пособие АП РФ готовое Кузякин СВ ЮП 2015. Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты
 Скачать 2.02 Mb.
|
|
§1.2. Управленческая деятельность, ее формы и методы В научной литературе, в том числе юридической, государственное управление рассматривается не только с точки зрения юридической науки, исходя из анализа его государственно-правовой природы, но и с позиций кибернетики, социологии и теории управления менеджмента. В литературе имеется около двухсот определений понятия управления. По большей части все они акцентируют внимание на том, что управление – это процесс воздействия субъекта на объект, но выражают эту мысль по-разному. Например, В. И. Кнорринг пишет: «управление представляет собой непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на управляемый объект, которым может быть технологическая установка, коллектив или отдельная личность. Управление есть процесс, а система управления – механизм, который обеспечивает этот процесс». Управление выступает в роли регулятора поведения людей в рамках общественных связей, являющихся управленческими отношениями, и базируется на подчиненности воли людей – участников общественных отношений. Отсюда возникает такая черта социального управления, как его властность, означающая, что субъект управления формирует и реализует волевое воздействие, а объект подчиняется ему. Так характеризуется властно-волевой момент социального управления. В связи с этим социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, определенных методах, включая принуждение. Система управления обществом предопределяет и механизм осуществления государственного управления, которое осуществляется циклами управления, каждый из которых состоит из двух этапов. На первом этапе осуществляется определение конкретных задач управления и их приоритетности. Второй этап – этап реализации каждой конкретной задачи управления, который называется регулированием. Регулирование заключается в сравнении фактического состояния общества с конкретной задачей управления – выявлении рассогласованности между ними с последующим уменьшением этой рассогласованности управляющей подсистемой. Задача субъекта управления в связи с этим состоит в том, чтобы постоянно преодолевать рассогласованность, избегать недопустимого отклонения от движения к заданной цели, адаптировать или нейтрализовывать возмущающие воздействия извне или изнутри. Социальное управление – воздействие на общество в целях его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. В рамках кибернетико-социологического подхода к анализу проблем государственного управления с начала 70-х гг. ХХ в. стал популярным и так называемый системный подход, т. е. применение теории систем к государственному управлению. Главная идея системного подхода к 12 государственному управлению заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т. е. с обществом в целом. Центральной идеей такого подхода является анализ проблем государственного управления в той или иной области государственной жизни через рассмотрение такой категории, как организационная система, характеризуемой определенной целостностью целей и задач всех уровней организации управления. Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность. Иным подходом к определению понятия «государственное управление» следует считать теорию научного управления или менеджмента. Основоположниками этой теории стали Ф. Тейлор, А. Файоль и Г. Эмерсон, в трудах которых анализируется понятие и сущность государственного управления с точки зрения менеджмента (научное управление). Такой подход стал особо популярен в юридической литературе в процессе определения понятия «государственное управление», поскольку одним из принципов функционирования государственной службы в органах власти является эффективный менеджмент и подбор персонала (служащих). Научное управление, или менеджмент, представляет собой функцию, вид деятельности по руководству людьми в самых разнообразных организациях, в том числе и в государственных органах, а также область человеческого знания, помогающего осуществить эту функцию. Теория научного управления (менеджмента) включает разработку таких проблем, как организация и процесс управления, модели и методы принятия решений, функции управления, организация руководства коллективом, обеспечение эффективности деятельности организации. Под формами управленческой деятельности следует понимать внешние постоянно фиксируемые проявления активности субъекта в практической управленческой деятельности по формированию и реализации управленческих задач и функций, поддерживанию возможности их жизнедеятельности. Научная литература выделяет две формы управленческой деятельности: правовые, посредством которых фиксируются управленческие решения и действия, и организационные, связанные с осуществлением определенных коллективных либо индивидуальных действий (оперативно-организационных и материально-технических операций). Особое место занимают организационно-правовые формы, т. е. такие правовые формы управления, которые могут быть юридически корректными только в случае их принятия посредством установленных организационных форм. Методы управленческой деятельности представляют собой способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействия на сознание и поведение людей. При подготовке управленческих решений используются следующие способы и приемы действий: изучение конкретной ситуации в управляемых объектах, теоретическое осознание существа управленческой проблемы, ознакомление с имеющимся опытом решения подобной управленческой задачи, анализ статистических материалов и др., смысл которых сводится к тому, чтобы управленческое решение соответствовало управленческим потребностям. По аспектам влияния на интересы и мотивы поведения человека и соответственно по содержанию методы обеспечения реализации целей и 13 функций управленческой деятельности подразделяются на морально-этические, социальные, экономические и административные. Формы и методы управленческой деятельности применяются в определенной последовательности, цикличности, диктуемой интересами и целями подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, проведения организационных мероприятий. Этапы управленческой деятельности со своим набором форм и методов именуются в научной литературе стадиями (циклами) управленческой деятельности. Сами стадии имеют логическую связь и образуют в совокупности известный кругооборот управленческих действий – единичный виток управленческого процесса. В литературе выделяют семь стадий управленческой деятельности: 1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) прогнозирование и моделирование необходимых и возможных действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации в субъекте и объектах управления; 3) разработка предполагаемых правовых актов и осуществление организационных мероприятий; 4) принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий; 5) организация исполнения принятых решений; 6) контроль выполнения и оперативное информирование; 7) обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации. Ключевым в управленческой деятельности является выработка управленческого решения, которое заключается в издании соответствующих правовых актов и (или) осуществлении организационных мероприятий. Подводя итог, понятие «управление» можно рассматривать в значении управленческой деятельности как специфического вида труда, направленного на организацию деятельности организации (учреждения, государственного органа), требующего определенных методов правового регулирования, способов и форм обеспечения такой деятельности. §1.3. Государственное и социальное управление Государственное управление является разновидностью социального управления. Социальное управление как особый вид управления представляет собой целенаправленное воздействие одних людей или их групп на других, чаще всего с помощью информационных технологий, в целях упорядочения функционирования сфер жизни общества, обеспечения устойчивости и развития социальной системы государства. Социальное управление не может сводиться только к волевому воздействию на поведение людей (например, призыв на военную службу). Оно служит так же и возможностью воздействовать на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ между участниками такого процесса. Субъект управления воздействует на объект (общественные 14 отношения) через волю и сознание людей. Организация управления всегда проявляется в упорядочении деятельности других субъектов. Отличительными признаками социального и государственного управления являются: Сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Подразумевается, что в процессе управленческой деятельности уполномоченный субъект реализует управление посредством выражения своей воли в определенном действии или решении. Целенаправленность (адресность) воздействия субъекта управления. Этот признак выражается в том, что управленческая деятельность осуществляется целенаправленно, с целью выполнить определенную задачу посредством навязывания своей воли противоположной стороне. Подобный диалог субъектов должен осуществляться в рамках правового поля. Этому служат акты управления, которые должны соответствовать требованиям законности и целесообразности. В системе управления существуют следующие элементы: 1) руководитель как субъект управления и подчиненные как объекты управления; 2) прямые связи (устные и письменные приказы (указания) руководителя к подчиненным); 3) обратные связи (информация, которую получает руководитель по результатам работы подчиненных, включая различные формы контрольной деятельности). Правовая регламентация процесса организации управления (в случае с обществом это нормативные акты управления, направленные требования к неопределенному кругу лиц). Регламентация управленческого процесса происходит посредством принятия административно-правовых норм, которые закрепляют права, обязанности субъектов управления, их функции, устанавливают меры ответственности органов власти и их должностных лиц, устанавливают четкое разграничение полномочий и исключают дублирование компетенции субъектов управления. Таким образом, административно-правовые нормы являются связующим звеном между субъектом и объектом управления, служат средством установления контакта между ними, придают ему вид согласованной и целенаправленной деятельности, а так же организуют деятельность органов исполнительной власти. Видами социального управления являются: - государственное управление; - управление органов местного самоуправления; 15 - управление объединениями граждан; - управление в сфере производства; - семейное управление. Интерес представляет государственное управление, на сферу деятельности которого в основном и распространяются нормы административного права. Государственное управление – это подзаконная юридически властная деятельность органов государства исполнительно- распорядительного характера, которая направлена на реализацию законов, практическое исполнение задач и функций государства, с помощью которой осуществляется организующее влияние на общественные отношения в сферах экономики, социально-культурного и административно- политического строительства. Государственное управление в самом общем определении – деятельность государства в целом, всех государственных органов и структур. В узком смысле государственное управление понимается как один из видов государственной деятельности наряду с другими видами властной деятельности – законодательной, судебной и другими. Следует отметить, что данный термин не нашел своего законодательного закрепления и в Конституции используется только понятие «исполнительная власть». Государственное управление в разных нормативных актах называлось по-разному, при этом имея один и тот же смысл. Среди таких названий использовались «административная деятельность», «администрация», «исполнительная власть» и другие. Несмотря на это государственное управление базируется на определенных принципах. Под принципами государственного управления в административно- правовой литературе понимаются теоретические положения, в том числе закрепленные в федеральных законах и других нормативных правовых актах и отражающие его объективные закономерности и существенные стороны его организации. Содержание принципов объективно выражает сущность государственного управления как вида государственной деятельности, его наиболее характерные черты. Большинство принципов государственного управления получили свое закрепление в правовой форме в виде правовых норм. Вместе с тем некоторые принципы-идеи не находят своего закрепления в законодательстве. К таким принципам-идеям относятся, например, гуманизм и социальная справедливость. Идеи социальной справедливости и гуманизма должны пронизывать всю исполнительную деятельность субъектов управления. 16 Принципы государственного управления можно классифицировать на общие (социально-правовые) и организационные. Такая классификация отражает суть государственного управления как юридической категории. К общим (социально-правовым) принципам государственного управления относятся принципы, которые применяются независимо от уровня органа власти и имеют общесоциальный характер. Они воплощают основополагающие социально-правовые правила управленческой деятельности. Общими принципами государственного управления являются: объективность, эффективность и сочетание централизации и децентрализации. Принцип объективности в государственном управлении обусловлен тем, что государственное управление требует познания и умелого использования объективных закономерностей, существующих в общественной среде. Этот принцип выражает зависимость государственного управления от характера, уровня развития общества, от целей, которые призвано решить государственное управление, от средств и ресурсов, которыми располагают органы управления, а также от внутренних закономерностей развития системы управления. Принцип эффективности заключается в том, чтобы при минимальных затратах ресурсов получить максимальный результат. Требования данного принципа состоят в том, что субъект управления выбирает наиболее оптимальные варианты управленческого решения, позволяющие осуществлять функции и задачи управления. Принцип сочетания централизации и децентрализации имеет в таком государстве, как Российская Федерация, большое значение. Это связано с тем, что в Российской Федерации государственное управление разграничивается по предметам ведения и полномочиям между федеральными государственными органами и органами субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации при разделении властей каждая из них имеет свою специфику и компетенцию, вторжение другой ветви власти (законодательной, судебной) в сферу управления допустимо лишь в определенных нормами права случаях. Согласно статье 10 Конституции РФ, единая государственная власть осуществляется на основе разделения властей, что является непременной основой деятельности правового государства и становления в нем развитого гражданского общества. Кроме законодательных, исполнительных и судебных органов власти, в правовом государстве действуют структуры, не входящие ни в одну из ветвей власти, но являющиеся обязательными 17 звеньями государственного механизма. К таким органам можно отнести прокуратуру РФ, которая обеспечивает режим законности, постоянный надзор за его соблюдением на всей территории Российской Федерации и Счетную палату РФ, контролирующую расходование средств государственного бюджета. Такие органы имеют обеспечительные и контролирующие функции, осуществляемые для исключения возможности сосредоточения власти в одних руках или в пределах одной ветви власти. Место и роль государственного управления в механизме государственной власти определяются следующими характерными признаками: 1. Сущность государственного управления состоит в его специфическом назначении – исполнении, проведении в жизнь и практическом осуществлении законов, т. е. нормативных правовых актов, принятых законодательной властью и обладающих высшей юридической силой. Исполнительный характер государственного управления отражает природу взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью. 2. Государственное управление – непосредственно организующая деятельность; его назначение – «практически организовать» исполнение задач и функций государства. В непосредственном ведении субъектов государственного управления находится жизнедеятельность отдельных людей и их коллективов, а также материальные объекты. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, т. е. государственное управление обеспечивает исполнение требований законов в процессе жизнедеятельности людей и их коллективов, в ряде случаев непосредственно регулирует и координирует эту жизнедеятельность. В процессе исполнительной и распорядительной деятельности субъекты государственного управления непосредственно организуют деятельность подведомственных организаций, а также регулируют в пределах своей компетенции деятельность не подведомственных им юридических лиц по использованию ими средств производства, природных ресурсов, материальных благ или иных других. 3. Государственное управление – юридически властная деятельность специальных государственных органов, которые осуществляют контроль за подведомственными отраслями и объектами. Этим определено наделение органов государственного управления соответствующим объемом распорядительных прав. Поэтому по отношению к объектам управления исполнительная деятельность также является распорядительной. Распорядительные права находят свое выражение в обязательных 18 нормативных или индивидуальных предписаниях. Элемент распоряжения свидетельствует о том, что управленческие отношения – субординационные, властно-организационные. Распорядительные полномочия есть проявление присущей государственному управлению властности. В них содержится единая управляющая воля субъектов государственного управления. При этом диапазон государственно-властных полномочий весьма широк: от требования подчиниться установленному правопорядку до применения оружия. 4. Государственное управление является подзаконной деятельностью, т. е. закон определяет ее цели, задачи, а также служит основанием для определения и закрепления функций, и полномочий субъектов государственного управления. Вся исполнительная и распорядительная деятельность основывается строго на законе, который создает прочную правовую базу для этого вида государственной деятельности. В процессе осуществления функций управления соответствующие органы могут в ряде случаев самостоятельно разрабатывать юридически обязательные, иногда общеобязательные правила поведения. Содержащиеся в них правовые нормы носят подзаконный характер, так как принимаются в целях исполнения требований закона, их конкретизации и детализации. Иногда органы управления самостоятельно регулируют в нормативном порядке общественные отношения, не регламентированные законом. Субъекты государственного управления (должностные лица) в соответствии с законодательством вправе самостоятельно, т. е. без обращения в суд, осуществлять деятельность по привлечению к юридической ответственности правонарушителей, применять к ним меры наказания. 5. Государственное управление характеризуется тем, что оно осуществляется как централизованное руководство либо как оперативное (непосредственное) управление. Централизованное руководство имеет своим содержанием общую, специальную и отраслевую координацию, определение общих направлений деятельности, установление общих правил и нормативов и т. п. Для него характерны непрямые связи между соответствующим субъектом государственного управления и объектами управления. Непосредственное или оперативное управление характерно для прямых связей между органом управления и объектом. 6. Свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции (правоохранении). Все эти направления 19 органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона. 7. Государственное управление с точки зрения структуры его процесса есть последовательное осуществление субъектами управления ряда процедур (стадий, циклов, фаз и т. п.) в рамках административных стандартов и регламентов: а) разработка и принятие управленческого решения, направленного на исполнение предписаний закона акта управления, установление основных правил, нормативов в сфере управления и основных направлений работы; б) исполнение принятого решения (собственно исполнительная деятельность), имеющее своим назначением реализацию содержащихся в нем предписаний в процессе взаимоотношений субъектов и объектов государственного управления; в) проверка исполнения принятого решения (контроль за исполнением). Процесс государственного управления имеет и функциональную структуру, органически связанную с его стадиями. Под функциями государственного управления понимаются самостоятельные и обособленные направления или виды управленческой деятельности, определяемые ее целями. На этой основе деятельность по управлению делится функционально. Различают основные и вспомогательные управленческие функции. Основные функции государственного управления – такие виды управленческой деятельности, которые органически связаны с сущностью государственного управления и его содержанием. Они, в свою очередь, подразделяются на общие и специальные. Общие функции управления объективно присутствуют в любом процессе управляющего воздействия; с их помощью решаются задачи, имеющие отношение ко всем участникам управленческих отношений. В силу этого они свойственны любому органу государственного управления. К ним относятся: 1) информационно-аналитическая деятельность; 2) планирование и прогнозирование (разработка оперативных и долгосрочных программ, обеспечение их материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами и т. п.); 3) организация (формирование структуры системы управления, назначение работников, определение порядка их взаимоотношений и т. п.); 4) руководство (установление правил и нормативов, координации и т. п.); 5) регулирование (оперативное распорядительство); 6) контроль (изучение и оценка действий в сфере управления); 7) учет и оценка эффективности. Специальные функции управления отражают специфические особенности данного субъекта государственного управления (например, техническое и 20 методическое руководство, технический контроль, специальные виды надзора и т. п.). Кроме того, существуют вспомогательные функции, которые прямо не выражают управляющее воздействие, а предназначены для обслуживания процесса управления в рамках общих и специальных функций (например, делопроизводство, юридическое обслуживание и т. п.). Такова основная характеристика государственного управления. Однако к этому можно добавить и некоторые иные его специфические признаки, среди них: - вертикальность системы исполнительно-распорядительных органов; - реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть внесудебном порядке; - предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); - включение в механизм государственного управления не только органов исполнительной власти, но и всех иных звеньев управленческого аппарата. С учетом изложенного государственное управление как юридическая категория может быть определено как один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически-властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной власти и иными государственными органами и состоящей в практическом исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации своих полномочий. Государственное управление является содержанием и основной формой реализации исполнительной власти. §1.4. Исполнительная власть, ее особенности и принципы Теория и практика разделения властей явилась результатом длительного исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположниками явились Дж. Локк (XVII в.) и Ш. Монтескьё (XVIII в.). Впервые принцип разделения властей нашел свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. В настоящее время принцип разделения властей в той или иной форме получил свое закрепление в конституциях большинства стран мира. Реализация принципа разделения властей в различных государствах различается в зависимости от формы правления (монархия или республика), 21 а также от разновидности республиканской формы правления. В настоящее время известно три ее разновидности: президентская республика, парламентская республика и республика со смешанной формой правления (иногда ее называют полупрезидентской). В президентской республике принцип разделения властей находит свое выражение в юридическом равенстве каждой из трех ветвей власти и их независимости друг от друга. В президентской республике складывается механизм сдержек и противовесов, который призван обеспечить самостоятельность и взаимодействие всех ветвей власти. Носителем исполнительной власти в президентской республике является глава государства. Особенность реализации принципа разделения властей в странах с парламентской формой правления определяется порядком формирования исполнительной власти. Носителем исполнительной власти в этих странах является коллегиальный орган в лице правительства, формирование которого осуществляет победившее на выборах в парламент большинство. Глава государства в этих странах, как правило, исполняет протокольные и церемониальные функции. Смешанной называют такую форму правления, которая сочетает в себе элементы и парламентарной, и президентской республик. Механизм смешанной формы правления предусматривает создание сильной президентской власти, наделенной полномочиями по координации ветвей власти. В странах с этой формой правления глава государства не относится ни к одной из ветвей власти, но наделен весьма значительными полномочиями. Он обеспечивает согласованное функционирование государственных органов, выступает гарантом конституции, государственной независимости, прав граждан, для чего наделяется необходимыми полномочиями. Глава государства в значительной мере принимает участие в государственном управлении. Государственное управление и его осуществление через органы исполнительной власти обеспечивают на практике самостоятельный процесс управленческой деятельности обществом. Демократизм и эффективность государственной деятельности достигаются в результате разделения государственной власти на три относительно самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Они осуществляют предписанные им функции, и отсутствие хотя бы одной из них влечет за собой отступление от принципов демократии. Разделение властей является конституционной основой деятельности всех существующих в настоящее 22 время демократических государств. Существующие ветви государственной власти уравновешивают и взаимно контролируют друг друга. Исполнительную власть (в узком смысле) можно охарактеризовать как деятельность по управлению государством и обществом, контролируемую со стороны других ветвей власти и состоящую в реализации специально созданными органами власти специальных функций и законодательно установленной компетенции. Основным в такой деятельности является то, что сам процесс управления (государственного управления) представляется сущностью исполнительной власти. Назначением исполнительной власти является посредничество между волей, выраженной в законе, и внешним ее проявлением – действием. Представляет научный интерес анализ, данный Л. Штейном, механизму реализации исполнительной власти, который состоит из трех основных моментов. Первый – предписание закона, которое необходимо исполнить. Второй – учреждение необходимых для этой деятельности органов исполнительной власти. Третий – применение внешней силы для того, чтобы осуществить исполнение закона, даже вопреки воле отдельных лиц. Для обозначения содержания исполнительной власти Л. Штейн называет ее властью повелевающей, организующей и принудительной. Рассматривая основные формы исполнительной власти в условиях своего времени, Л. Штейн отмечал, что исполнительная власть едина, как и государство, и имеет три основные формы: правительство, самоуправление (земства) и строй союзов, созданные для решения каких-либо административных задач (политических, административных и хозяйственных). Из правительства, самоуправления и строя союзов состоит организм исполнительной власти. Н.М. Коркунов, анализируя взаимоотношения исполнительной и законодательной властей, писал, что оно осуществляется и что законодательная власть осуществляет общие правила, а исполнительная власть применяется их к частным случаям. Вместе с тем уже с 30-х гг. XIX в. воззрения на законодательство и исполнение меняются. Правительству уже предоставлена не только роль исполнителя законов, но и даны права принятия юридических норм. Однако акты управления имеют обязательную силу настолько, насколько они основываются на законах. Вопросы о соотношении исполнительной власти и государственного управления исследовались и современными учеными-юристами. Так, характеризуя сущность исполнительной власти, Д. Н. Бахрах отмечает ее организующий и распорядительный характер. 23 Подразумевается, что понятие государственного управления имеет множество признаков, которые являются обязательными, их необходимо учитывать при всесторонней характеристике исполнительной власти. Исполнительная власть имеет следующие отличительные признаки: 1. Само государство невозможно без осуществления властных полномочий по отношению к обществу. Такие полномочия реализуются через установление определенных правил поведения и претворение их в жизнь через деятельность органов исполнительной власти. Поскольку власть не может и не должна сосредотачиваться в одних руках, в соответствии с принципом демократизма, происходит разделение государственной власти на законодательную (издающую законы), исполнительную (исполняющую их) и судебную (привлекающая к ответственности в случае нарушения правил поведения в обществе). Исходя из вышеизложенного, исполнительная ветвь власти является обязательным признаком демократического правового государства, выполняющая разнообразные и достаточно сложные функции и полномочия, которые необходимо осуществлять в государстве ежедневно. 2. Исполнительная власть представляет собой самостоятельную ветвь единой государственной власти, которая существует в постоянном взаимодействии законодательной и судебной властями. 3. Органы исполнительной власти одновременно являются и органами управления (государственного и муниципального) общества, поскольку реализуют его при осуществлении своих задач и функций. 4. Единство исполнительной власти в РФ. Исполнительная власть как форма осуществления единой государственной власти формируется и реализуется в соответствии с российским законодательством, прежде всего с Конституцией РФ, устанавливающей принцип разделения властей. В России проведено разграничение предметов ведения и полномочий между органами, которые осуществляют исполнительную власть, но при этом находятся на различных уровнях управления (федеральном, региональном, местном), то есть между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов РФ и местным самоуправлением. 5. Реализация государственного управления органами исполнительной власти представляет собой подзаконную деятельность уполномоченных органов, их функционирование и организация должны быть основаны на нормах законов и иных нормативно-правовых актах. 6. Важным признаком, характеризующим исполнительную власть, является ответственность должностных лиц ее органов за совершаемые ими управленческие действия и принимаемые нормативно-правовые акты. 24 7. Планирование – одна из функций государственного управления, поэтому оно выступает также и в качестве основного признака исполнительной власти. 8. Исполнительная власть кроме прочего осуществляет и правоохранительную деятельность. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно давать оценку правомерности действий и решений уполномоченных должностных лиц, рассматривать и разрешать возникающие споры во внесудебном порядке, а также в случае необходимости применять меры административного принуждения, предусмотренные российским законодательством. Все органы исполнительной власти являются органами государственного управления, но не все органы государственного управления являются органами исполнительной власти, поскольку могут быть лишены государственно-властных функций. Функции – это основные направления деятельности органов исполнительной власти. Функции исполнительной власти делятся на следующие виды: 1. Прогнозирование – это предвидение тех или иных изменений в деятельности объекта управления по заранее полученной информации и достижений науки. 2. Регулирование – это разработка режима деятельности определенного объекта управления. 3. Организация – это придание объекту управления системы, структуры, разделение его на части и установление между частями взаимосвязи. 4. Координация – это направление деятельности нескольких объектов управления для достижения одной цели. 5. Контроль – это установления фактического соответствия или несоответствия объекта управления ранее заданным параметрам. 6. Общее руководство – это направление деятельности объекта управления посредством дачи директив, планов, заданий. 7. Техническое руководство. В рамках этой функции вышестоящие органы отдают предписания и распоряжения о порядке выполнения тех или иных действий объектами управления. 8. Методическое руководство. В рамках этой функции органы исполнительной власти дают рекомендации объектам управления по исполнению действующих правовых норм. 9. Подбор и размещение кадров. В рамках этой функции обеспечивается укомплектование органов исполнительной власти квалифицированными специалистами. 25 10. Делопроизводство или ведение документации и информационное обеспечение, т.е. сбор, обработка, анализ и обнародование информации о деятельности органов исполнительной власти. Организация и функционирование органов исполнительной власти основывается на ряде базовых принципов, которые по своему содержанию не отличаются от принципов реализации государственного управления, а также от принципов организации и деятельности самих органов государственного управления, поскольку главным признаком государственного управления является наличие развитой системы органов исполнительной власти. Принципы организации и функционирования исполнительной власти можно разделить на две группы: а) конституционные принципы – установлены Конституцией РФ и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми нормами российского законодательства; б) организационные принципы характеризуют внутренние связи между государственными органами, составляющими систему управления, которые возникают в процессе управленческой деятельности сферами общественной жизни. К конституционным принципам относятся: 1. Принцип демократизма при формировании и организации деятельности органов исполнительной власти. Также этот принцип называется принципом народовластия. Демократия в России проявляется в свободном и открытом участии граждан РФ в формировании органов исполнительной власти на всех уровнях, в их реальном влиянии на практическую деятельность исполнительной власти по управлению общественной жизнью, осуществлению контроля за их работой и при необходимости в использовании средств защиты своих нарушенных прав (судебных и внесудебных). Участие политических партий, как отдельный вид проявления воли общества, в формировании органов государственной исполнительной власти и при принятии важнейших политических решений в области управления, отвечает основным демократическим принципам современного правового государства. Конституция РФ в статье 13 устанавливает в России политическое многообразие или многопартийность. Занимая места в законодательном органе, политические партии оказывают определенное воздействие на формирование органов исполнительной власти как на федеральном, региональном так и на уровне местного самоуправления. 2. Принцип законности. Формирование и организация деятельности системы органов исполнительной власти должно основываться на правовых 26 нормах и ставить своей целью обеспечение исполнения государственных функций, при этом соблюдая и защищая права и свободы каждого человека, находящегося на территории Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина государством является, по сути, главным проявлением принципов законности и демократизма. Соблюдение принципа законности предполагает, что: а) система органов государственного управления создается исключительно на законных основаниях; б) наделение властными полномочиями государственных органов при осуществлении управленческих функций соответствует требованиям нормативно-правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения; в) за исполнительной властью и системой ее органов осуществляется государственный и общественный контроль; г) кадровый состав органов исполнительной власти должен отвечать требованиям профессионализма и законопослушания. Принцип законности нарушается в том случае, если действия и решения органов исполнительной власти противоречат требованиям законов и иных нормативных правовых актов. 3. Принцип федерализма исполнительной власти. Принцип федерализма в организации и функционировании органов исполнительной власти предполагается исходя из федеративного устройства Российской Федерации. Федеративная система России предопределила принцип распределения полномочий между различными органами государственной исполнительной власти. С точки зрения организации и структуры, принцип федерализма определяет два уровня органов государственной исполнительной власти: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов РФ, т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Организационные принципы функционирования исполнительной власти: 1. Принцип нормативного установления и распределения функций и полномочий. Управленческая практика показала необходимость разумного распределения функций и полномочий между специальными органами исполнительной власти, в целом составляющих систему органов управления. 2. Принцип централизации и децентрализации исполнительной власти. Названный принцип непосредственно связан с описанным выше принципом 27 федерализма, а также принципом нормативного установления и распределения функций и полномочий. 3. Принцип отраслевого управления. В соответствии с ним предполагается создавать такую организацию системы управления, при которой каждый орган государственного власти осуществляет управление лишь в отдельной отрасли и объединение в единое целое происходит на основе специальных, самостоятельных для данной отрасли функций и задач управления. Внутренняя организация отрасли управления может использовать специальные формы управления и применять специфические методы, которые не всегда распространяются на другие сферы общественной жизни. 4. Принцип межотраслевого управления. Одним из существенных признаков межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по осуществлению одной установленной функцией управления группой предприятий или учреждений разных отраслей в рамках установленных законом. Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении контролирующих и координационных функций и полномочий. Само межотраслевое управление осуществляется органами, обладающими специальными полномочиями обеспечительного характера, межотраслевого контроля и сертификации. 5. Принцип территориального управления. Самостоятельное осуществление субъектами РФ исполнительной власти на своей территории создаваемыми ими органами государственного управления не должно снижать значение централизованного федерального регулирования, применяемого органами государственного управления и направленного на обеспечение слаженной управленческой политики в России. В субъектах РФ создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также межрегиональные и органы управления в федеральных округах или отдельные должностные лица, наделенные отдельными властными полномочиями. При этом учитываются особенности и специфика региона России, его традиции, социально-экономические, климатические факторы и многие другие условия, с учетом которых осуществляется управление. 6. Принцип коллегиальности и единоначалия. Деятельность органов исполнительной власти по реализации своих законодательно установленных задач и функций осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления. Значимые управленческие действия и решения принимаются коллегиальным органом путем голосования, при этом обычно голос 28 руководителя органа будет решающим. Принцип единоначалия означает, что каждый орган управления возглавляет руководитель, несущий персональную ответственность за организационную деятельность и функционирование органа власти (например, федеральный министр, глава администрации субъекта РФ). §1.5. Место исполнительной власти в системе разделения властей В соответствии с принципом разделения властей, установленным в статье 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть подразделяется на: законодательную, исполнительную и судебную ветви власти со своими специфическими функциями и организационными особенностями. Названные ветви власти самостоятельны, они не подчинены друг другу, но находятся в постоянном взаимодействии между собой. Положения статьи 10 Конституции РФ относятся не только к разграничению функций государственной власти, но и к их организации. Разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти носит четкий характер и позволяет достичь взаимного контроля и, при необходимости, сдерживания, между этими властями. Возложенные государством функции должны исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно. Конституция Российской Федерации, как основной закон государства, установила, что на федеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание РФ, исполнительную власть – Правительство РФ, судебную власть – Конституционный Суд, Верховный Суд и иные федеральные суды, которые могут образовываться в соответствии с федеральным законом. В Конституции РФ (ст. 102, 103, 114, 118) достаточно четко указано на разграничение государственных полномочий между органами исполнительной власти, с одной стороны, и органами законодательной и судебной власти – с другой. Система государственных органов всех ветвей власти, установленная в Конституции РФ, является закрытой, её пересмотр невозможен без изменения конституционных основ (ч.1 ст. 11) и принятия новой Конституции РФ. Для изменения этого перечня органов государственной власти на федеральном уровне необходима особая усложнённая процедура пересмотра в соответствии с требованиями статьи 135 Конституции. Такой порядок установлен в целях создания стабильной и эффективной системы государственной власти. 29 Для реализации названного принципа разделения властей, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов России Конституция РФ (в ч.2, 3 ст.11) предусматривает объединение принципов разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами. Так, к совместному ведению РФ и её субъектов Конституция РФ (в п. «н» ч.1. ст. 72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Организационный механизм практического осуществления принципа разделения властей для субъектов РФ Конституцией не установлен. В части 2 статьи 11 Конституции РФ дано указание на то, что в субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Из содержания статьи 77 Конституции России следует, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вследствие этого, положения статьи 10 Конституции РФ не относятся к организации местного самоуправления в России. Местное самоуправление, как особый вид публичной власти, не относится ни к одной из трёх ветвей государственной власти. Это не противоречит тому факту, что в системе организации органов местного самоуправления создаются и функционируют представительные и исполнительные органы, которые, тем не менее, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Правительство РФ, как высший орган исполнительной власти в России, играет достаточно большую роль в законодательной деятельности и является непременным условием эффективной реализации законодательных функций Федерального Собрания РФ. Исполнительная власть активно влияет на деятельность законодательной, например, при разработке проектов законов и при их прохождении через парламентские чтения в Государственной Думе РФ. Обобщенно такая деятельность называется принципом 30 рационализированного парламентаризма, когда исполнительная власть находится в тесном взаимодействии с властью законодательной при осуществлении своих полномочий. Правительство РФ обладает значительными возможностями при мониторинге процессов изменения общественных отношений в той или иной сфере жизни общества, своевременно готовит поправки в действующее федеральное законодательство, готовит проекты новых законов, вносит их на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания, обосновывает необходимость таких изменений и способствует их принятию. Изменения российского законодательства, подготавливаемые Правительством РФ, несомненно, являются крайне важными, значимыми и своевременными, поскольку все органы исполнительной власти в конечном итоге призваны проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. В настоящее время Правительство России занимает лидирующее место по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об увеличении его значимости как высшего органа исполнительной власти, но и о том, что российский законотворческий процесс стремится к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через законодательный орган правительственных законопроектов в большинстве стран является очень высокой. Это означает что законопроекты, предлагаемые Правительством РФ, являются действительно нужными и своевременными для общества, отражают сложившуюся ситуацию в стране и контролируют ее. Проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством РФ на рассмотрение в законодательные органы власти, в своем большинстве имеют базовый характер, являются основополагающими для определенных сфер общественной жизни, тогда как законопроекты, вносимые другими субъектами законодательной инициативы, касаются изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство. Правительство РФ заинтересованно в тесном и плодотворном сотрудничестве с Федеральным Собранием РФ, поэтому создаёт механизмы воздействия на его ход и результаты. К ним, например, можно отнести создание должности представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, которые на постоянной оплачиваемой основе обеспечивают взаимодействие этих двух органов государственной власти. 31 В соответствии с федеральным конституционным законом 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» 1 , Правительство РФ организует исполнение законов, принимаемых законодательной властью. Эффективное исполнение принятых законов непосредственно связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства РФ. Это играет достаточно большую роль, поскольку и в настоящее время вопрос об исполнении нормативных актов на практике зачастую остаётся на втором плане. Взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти прослеживается и организационной сфере. Согласно статьи 111 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. В этом конституционном положении прослеживается принцип сдержек и противовесов, не позволяющих допустить концентрацию государственной власти у одной из её ветвей. Кроме того, в Конституции РФ закреплено, что Государственная Дума Федерального Собрания РФ вправе объявить вотум недоверия Правительству РФ. Однако и Правительство РФ может влиять на Государственную Думу РФ, поскольку в соответствии с п. а, ч. 1, ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает проект бюджета, а законодательный орган РФ его рассматривает и утверждает. Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод, что при осуществлении своих полномочий Правительство РФ взаимодействует с Федеральным Собранием РФ по следующим основным направлениям: 1) вносит на рассмотрение законопроекты касающиеся основных сфер общественных отношений в Государственную Думу РФ; 2) способствует их прохождению через законодательный процесс для скорейшего применения их на практике; 3) способствует эффективному исполнению законов издавая подзаконные акты; 4) разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета; 5) ежегодно отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета. 1 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ (в ред. от 12.03.2014) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1997. – 22 декабря. – № 51. – Ст. 5712. 32 Вопросы для самоконтроля 1. Что представляет собой управление обществом? Какое место занимает государственное управление в системе общественного (социального) управления? 2. Охарактеризуйте субъектов и объекты управленческой деятельности государства. Каковы их особенности? 3. В чем различия между категориями государственное и социальное управление? 4. Обоснуйте необходимость реализации принципа разделения властей в России. Какие функции осуществляет исполнительная ветвь власти? 5. Каким образом ветви государственной власти взаимодействуют между собой? В чем проявляется система «сдержек и противовесов»? Рекомендуемая литература 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). 2.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997г. «О Правительстве РФ». 3. Алёхин А. П. Административное право России: учебник / А. П. Алёхин, А. А. Кармолицкий. – ЦКД : «Зерцало-М», 2013. 4. Россинский Б. В. Административное право: практикум / Б. В. Россинский, Н. Г. Гончарова. – М. : Эксмо, 2006. 5. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник / В. Е. Чиркин. – 3-е изд., перераб. – М. : Норма, 2008. 6. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. – 4-е изд. – М. : Омега-Л, 2009. |