Учебное пособие АП РФ готовое Кузякин СВ ЮП 2015. Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты
 Скачать 2.02 Mb.
|
|
Глава 8. Административно-правовые формы и методы реализации исполнительной власти §8.1. Административно-правовые формы реализации исполнительной власти. §8.2. Понятие, виды административно-правовых актов и требования предъявляемые к ним. §8.3. Административный договор. §8.4. Понятие и виды административно-правовых методов. §8.5. Административно-правовые режимы. §8.1. Административно-правовые формы реализации исполнительной власти Государственная деятельность всегда выражается в конкретных действиях, совершаемых ее субъектами – соответствующими государственными органами. В соответствии со ст. 10 и 11 Конституции РФ, единая государственная власть в РФ осуществляется ее 3-мя относительно самостоятельными ветвями. Каждая из них решает определенные задачи и функции, совокупность которых образует содержание их деятельности. Особенности содержания обуславливают специфику форм и методов решения поставленных задач. Исполнительная власть, основным предназначением которой является исполнение законов и иных нормативных правовых актов, решает поставленные задачи с использованием форм и методов, отличных от других ветвей. Применительно к органам исполнительной власти при выборе форм воздействия на субъектов и при исполнении законов влияют различные обстоятельства. I. Правовой статус объекта регулирования. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ предприятия, учреждения и организации могут быть государственными, муниципальными и частными. Органы исполнительной власти в лице соответствующих министерств, служб и агентств утверждают их Уставы (Положения), определяя тем самым 183 направления и содержание деятельности, а также реорганизуют и ликвидируют их. Муниципальные предприятия и учреждения (школы, поликлиники и т.д.) создаются органами местного самоуправления самостоятельно, опираясь в своей деятельности на положения ст. 12, 131, 132 Конституции РФ. Органы исполнительной власти не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные этими статьями Конституции РФ и федеральными законами. Однако, как органы государственной власти, они осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления, их предприятиями и учреждениями нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти. В отношении частных предприятий органы исполнительной власти осуществляют государственное регулирование с помощью: 1. Государственнойрегистрацииуставов юридических лиц всех видов, т.е. проверки соответствия уставных задач и функций вновь создаваемого юридического лица действующему законодательству РФ. 2. Лицензирования – выдачи разрешения на осуществление определенного вида деятельности в соответствии с Федеральным законом 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". II. Выбор форм зависит от объема компетенции того или иного органа исполнительной власти. Так, в соответствии со ст. 115 Конституции РФ, только Правительство РФ вправе принимать нормативно-правовые постановления по всем вопросам исполнения законов на всей территории РФ. Федеральные службы и агентства, обладая значительно меньшей компетенцией, не вправе принимать нормативные правовые акты, они уполномочены издавать лишь индивидуально-правовые приказы и распоряжения. В теоретическом понимании под формой управления понимается внешнее выраженное деятельности исполнительного органа, осуществляемой в пределах его компетенции и влекущей определенные последствия правового характера 72 К основным формам управленческой деятельности органа власти можно отнести: - издание нормативных актов; - издание индивидуальных актов (по-другому административных актов); 72 См.: Алёхин А. П. Административное право России : учебник / А. П. Алёхин, А. А. Кармолицкий. – ЦКД : «Зерцало-М», 2013г. – С. 193-194. 184 - заключение административных договоров; - осуществление организационно-технических действий; - выполнение операций материально-технического характера. Органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность в правовых, либо неправовых формах. Неправовые формы – это рекомендации, указания служб и агентств, т.е. те, которые не влекут юридических последствий. Правовые формы, напротив, влекут юридические последствия и наиболее распространенной правовой формой выступают правовые акты органов исполнительной власти. Эти акты обладают рядом свойств: 1. Это одностороннее юридически-властное предписание соответствующего органа исполнительной власти, направленное на исполнение закона или иного нормативно-правового акта. 2. Он принимается в пределах распорядительной деятельности органа исполнительной власти, содержание которой и составляют действия по принятию нормативных правовых актов во исполнение норм конкретного закона. 3. Этот акт является императивным и принимается в целях обеспечения должного поведения всех субъектов правоотношений, складывающихся в связи и по поводу исполнения норм законов. 4. Он принимается в строго установленном порядке, который включает: порядок подготовки, обсуждения, принятия и вступления его в законную силу. Административно-правовая форма может быть представлена: а) по степени юридического выражения выделяют основные (например, издание правовых актов) и базирующиеся на основных действия различного характера, которые в свою очередь влекут юридические последствия или имеют определенную юридическую направленность для субъекта; б) по результатам воздействия: позитивное регулирование со стороны управляющего субъекта (различные программы социально-экономической направленности, развития и т. д.) либо реакция государства на негативные проявления в сфере управления; в) по направленности воздействия: регулирующие общественные отношения в целом в сфере государственного управления (внешняя деятельность) либо административно-правовые формы органа управления направленные на регулирование нижестоящего управленческого аппарата (внутреннее направление деятельности); 185 г) по объему управленческого воздействия: общеобязательные для всех субъектов управления либо адресные, регулирующие отношения с конкретными объектами; д) по масштабности воздействия: регулирование всей системы органов исполнительной власти либо организация трудовой деятельности внутри рабочего аппарата конкретного органа государственного управления (самоорганизация); е) по характеру решения вопросов компетенции и методам таких решений выделяют: процедурные формы (например, процедура подготовки и принятия управленческого решения) и процессуальные формы (процессуальное обеспечение производства по делу об административном правонарушении); ж) по отношению к субъекту административные формы могут быть односторонне выраженные, двухсторонние и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по условиям применения форм: применяемые в повседневной общественной жизни либо исключительно при наступлении специальных административных режимов – чрезвычайного или военного положения; и) использование форм органами государственного управления в отношениях с другими субъектами власти: с законодательными (представительными) либо судебными органами; к) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные формы либо обязывающие. Последние разделение административно-правовых форм возможно в зависимости от формы собственности управляемого объекта – коммерческие и некоммерческие, государственные и частные, акционерные и коллективные. В системе органов исполнительной власти основная роль отводится правовым актам управления. §8.2. Понятие, виды административно-правовых актов и требования предъявляемые к ним Правовые акты – самая большая по объему и разнообразию группа юридических актов. Для обеспечения нормальной жизнедеятельности людей в государстве необходимо издание большого количества правоприменительных актов, регулирующих общественные отношения. 186 Такими актами регулируются отношения, складывающиеся при приеме на работу, призыве на военную службу, назначении социального обеспечения нуждающимся и во многих других сферах жизни общества. Такие акты издаются уполномоченными органами федеральной исполнительной власти, их территориальными отделениями и должностными лицами. Правовой акт управления – основанное на нормах права одностороннее юридически-властное волеизъявление уполномоченного в определенной сфере общественной жизни органа исполнительной власти (должностного лица этого органа), направленное на установление общеобязательных правил в сфере управления или возникновение, изменение и прекращение правоотношений управленческого характера в целях наиболее полного осуществления задач и функций деятельности уполномоченного органа исполнительной власти. Для того чтобы отличать правовые акты управления от законов, актов прокурорского реагирования, судебных актов, следует выделить их особенности: 1) такой вид актов принимается исключительно для обеспечения государственной управленческой деятельности; 2) правовой акт управления может быть издан только уполномоченным на то органом исполнительной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции; 3) издание такого акта подчеркивает властное волеизъявление субъекта государственного управления, имеющего на то право; 4) правовой акт управления является односторонним и императивным волеизъявлением, которое обязывает субъекты действовать в установленных им рамках; 5) правовой акт управления устанавливает правила должного поведения государственно-управленческой сфере; 6) как правило, правовой акт управления, издается уполномоченным органом (или его должностным лицом) в виде письменного документа, однако, может быть выражен и устно, например, при прохождении гражданином военной службы (устный приказ старшего по званию); 7) правовой акт управления может быть издан только на основании официально установленных процедур его подготовки, обсуждения, экспертизы и утверждения; 8) правовой акт управления может быть обжалован или опротестован в установленном внесудебном (административном) порядке; 187 9) за нарушение требований, установленных в правовом акте управления властных предписаний, нарушения запретов наступает ответственность виновной стороны; 10) правовой акт управления является юридическим фактом, который порождает, изменяет или прекращает административные правоотношения; 11) правовой акт управления является подзаконным актом, принимается на основании и во исполнение действующего законодательства; 12) в правовых актах управления детализируются и уточняются нормы законов, принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 года введена государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер. Указ Президента РФ от 21 января 1993 года установил, что акты управления, не прошедшие в установленном порядке государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в официальных источниках, не влекут правовых последствий, как не вступившие в законную силу, не служат основанием для регулирования административных правоотношений, а также применения санкций за невыполнения содержащихся в них предписаний. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года. Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утвержден Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года. Таким образом, для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, предписаны два обязательных условия вступления в силу: 1. Официальное опубликование. 2. Государственная регистрация. В соответствии с Приказом Минюста РФ от 14 июня 1999 года, государственной регистрации подлежат все нормативные правовые акты вне зависимости от квалифицирующих признаков (один, несколько или все). Действует единая государственная система регистрации и учета международных договоров РФ, которая находится в ведении Министерства иностранных дел РФ. 188 Нарушения требований государственной регистрации влекут применение мер ответственности, как правило, административной (например: п. 3 ст. 8.4, п. 2 ст. 10.11, ст.ст. 11.27, 12.2, 12.31, 14.1, 14.25, 15.6, 19.21, 20.11 КоАП РФ); в случае причинения убытков – гражданско- правовой; в случае особой общественной опасности, крупного ущерба, других квалифицирующих признаков – уголовной (например, ст.ст. 169-171, 185 УК РФ). При осуществлении государственного управления принимается огромное количество административно-правовых актов. Их можно классифицировать по различным основаниям. I. По юридическому содержанию следует различать: 1. Нормативные акты. Это общеобязательные правила поведения субъектов административного права в обществе, они служат основанием возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений и не имеют конкретного адресата, которому предписано их реализовывать. Такой вид актов управления органов исполнительной власти является важнейшим источникам административного права и наиболее распространен. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», акты подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе в Министерстве Юстиции РФ. 2. Индивидуальные акты представляют собой обращения к конкретному адресату со стороны уполномоченных органов исполнительной власти по конкретным вопросам, входящим в их компетенцию. Они являются правоприменительными актами, порождающими, изменяющими и прекращающими административные правоотношения. Среди таких актов большую часть занимают акты оперативно-распорядительного характера. Иную разновидность индивидуальных актов представляют правоохранительные или юрисдикционные решения, принимаемые по спорам, жалобам и по поводу использования принудительных средств воздействия. По вызываемым последствиям юридического характера индивидуальные акты можно классифицировать на обязывающие, запрещающие, управомачивающие и поощрительные. II. По форме выражения различают письменные, устные, конклюдентные акты управления. Наиболее часто письменные акты управления находят свое выражение в служебных документах. Устными актами могут пользоваться уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти при непосредственном управлении 189 производственной деятельностью, обеспечении общественной безопасности на транспорте, отдаче команд военнослужащим в воинских частях. Конклюдентные акты выражаются в знаках, символах и жестах. Они чаще всего находят свое выражение при регулировании общественных отношений в транспортной сфере, например, в требовании об остановке транспортного средства сотрудника ГИБДД, в световых и звуковых сигналах светофора, знаках дорожного движения. III. Акты управления можно так же классифицировать по дате начала их действия. Они могут вступать в законную силу: 1) с момента подписания уполномоченным должностным лицом; 2) начинать действие с даты, указанной в самом акте управления; 3) вступать в силу в срок, указанный в другом нормативном акте; 4) после официальной государственной регистрации и опубликования. IV. В зависимости от порядка принятия акты управления различаются на: 1) коллегиальные (принимаемые на обсуждении простым или абсолютным большинством голосов от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании). Примером могут являться постановления Правительства РФ как коллегиального органа общей компетенции; 2) единоличные (выражают волю должностного лица, обладающего соответствующими властными полномочиями, либо выражают мнение группы лиц, которые занимались его подготовкой, согласованием, визированием и предварительным обсуждением проекта). К таким актам относятся, например, акты министерств и федеральных служб. Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания. Официальным опубликованием считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Датой официального опубликования актов Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Они подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. 190 Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления – со дня их подписания. Распоряжения Правительства РФ вступают в законную силу со дня их подписания. Нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти, затрагивающие область полномочий нескольких федеральных министерств, служб, агентств, влияющие на статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в установленном порядке Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов этих органов. В случае если нарушен порядок опубликования указанных актов, они автоматически теряют юридическую силу и не влекут правовых последствий. Они вступают в законную силу по истечении 10 дневного срока с момента их официального опубликования. Не подлежат официальному опубликованию акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Все вышеизложенные правила вступления в законную силу актов управления применяются в том случае, если иной порядок вступления не установлен в самом изданном акте. Для того чтобы правовой акт управления действовал и мог быть реализован, он должен соответствовать установленным требованиям, к которым относятся: а) в соответствии с принципом законности правовой акт управления не должен противоречить Конституции РФ, действующему российскому законодательству и нормативным актам Президента РФ; б) правовой акт управления должен приниматься с учетом конституционного принципа разграничения предметов ведения и законных полномочий между федеральными органами исполнительной власти и субъектов Российской Федерации; в) правовой акт управления должен учитывать законные положения правовых актов, изданных вышестоящими органами исполнительной власти; г) правовой акт принимается исключительно с учетом требований, предъявляемых к таким актам действующим российским законодательством и в пределах компетенции уполномоченного на то органа исполнительной власти (его должностного лица); 191 д) правовой акт управления должен соответствовать требованиям обоснованности, т.е. быть востребован и полезен для общества, иначе принятие такого общеобязательного правила поведения не имеет смысла; е) принятие правового акта управления не должно ограничивать законные права и законодательно установленную компетенцию нижестоящих органов исполнительной власти, в том числе органов государственного управления субъектов РФ; ж) кроме органов государственной и местного самоуправления в самостоятельности и своих законных правах и интересах не должны быть ограничены и граждане Российской Федерации, их объединения действующие на территории России. Несомненно, как и любое решение со стороны органов власти, правовые акты управления могут быть оспорены по различным основаниям. Предусмотрен специальный порядок их отмены, как в судебном, так и в административном (внесудебном) порядке. Во всех случаях их отмена так же может быть оспорена. Акты управления в виде постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ, в соответствии со статьей 115 Конституции, могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Само Правительство РФ имеет право отменять противоречащие российскому законодательству акты федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в его подчинении и подотчетны ему. Акты управления органов исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ, отменяет само высшее должностное лицо Российской Федерации. Помимо отмены правовых актов управления как юридического последствия их противоречия действующему законодательству предусмотрена возможность приостановления их действия или отсрочка исполнения, что не означает утрату правовым актом управления своей юридической силы. Среди наиболее типичных случаев приостановления действия или отсрочки исполнения правовых актов управления можно назвать следующие: а) в соответствии со статьей 85 Конституции РФ, Президент имеет право приостанавливать действие актов управления органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия законодательству России на федеральном уровне; б) Правительство РФ, как высший орган исполнительной власти, имеет право приостанавливать акты управления федеральных органов исполнительной власти, в случае если они противоречат постановлениям или 192 распоряжениям Правительства РФ или их принятие выходит за пределы компетенции принявшего их органа; в) протест прокурора на постановление о привлечении субъекта к административной ответственности приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста в установленном порядке; г) в случае обращения гражданина с жалобой на неправомерность вынесения в отношении него постановления о привлечении к административной ответственности в течение десяти дней со дня вынесения такого постановления приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы. §8.3. Административный договор Разновидностью нормативных правовых актов выступает административный договор. По общему правилу это договор (соглашение), заключаемый во исполнение Конституции РФ (ст. 78) или федеральных законов между органами исполнительной власти о перераспределении их полномочий между собой. Так, в соответствии со ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ по договору передают им часть своих полномочий и наоборот. Разновидностью этого договора являются договоры между Российской Федерацией и ее субъектами, заключенные в соответствии со ст. 5 и 66 Конституции РФ. В теории управления под «договором» понимается волевое соглашение двух и более субъектов об установлении, изменении или прекращении правоотношений. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц. Исходя из определения, договор – акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а взаимовыгодное сотрудничество субъектов для достижения общей цели, достигнуть которую невозможно без согласованный усилий всех заключивших договор сторон. У всех договорных отношений есть своя специфика, которая, прежде всего, проявляется той отраслью, которую они регулируют. Из теории государства и права известно, что все отрасли российского права можно разделить на публичные и частные, поэтому и договоры, регулирующие отдельные сферы общественных отношений, классифицируются на 193 частноправовые и публично-правовые. К последней группе относятся и административные договоры. Таким образом,административный договор – это многосторонний акт, заключенный на основании добровольного волеизъявления субъектов административного права, обязательной стороной которого выступает орган исполнительной власти в лице уполномоченного должностного лица, который устанавливает, изменяет или прекращает взаимные права и обязанности его участников. Смысл заключения такого рода договоров в возникновении правоотношения административно-правовой направленности, которое приведет к юридически значимым последствиям различного характера. Таким образом, административный договор всегда будет выступать в качестве юридического факта в форме действия, а субъекты договора будут его волеизъявителями. Заключенный административный договор также можно представить как сделку, в которой обоюдные права и обязанности так или иначе связаны с осуществлением властных полномочий органа исполнительной власти. В административном договоре могут участвовать только органы власти, в таком случае целесообразнее применять термин «соглашение». Специфика договорных отношений с участием органа власти ставит вопрос, так какое же место занимает административный договор в правовой системе России. Прежде всего, это публичный договор, заключаемый на добровольных началах, но руководствуясь нормами административного права. Здесь прослеживается отличие от административной нормы, которая выражает волю лишь одного властного субъекта по отношению к другому (государство-общество) и сходство с гражданскими договорами, участвовать в которых стороны могут добровольно. Принципы заключения и действия гражданско-правовых договоров действуют по отношению к административным договорам со значительными ограничениями, которые обусловлены спецификой административно- правового регулирования. Существуют различные виды административных договоров по основаниям классификации. Прежде всего, по предмету различают: - договоры о передаче отдельных полномочий органами власти; -договоры о разграничении предметов ведения между уполномоченными субъектами; - договоры, заключаемые по поводу управления государственной собственностью; - договоры, заключаемые на поставку товаров, проведения работ, оказания услуг для обеспечения государственных нужд; 194 - договоры-контракты, заключаемые с военнослужащими и агентами спецслужб; - налоговые и финансовые соглашения; - договоры, заключаемые между органами власти, о взаимодействии, взаимовыгодном сотрудничестве. Кроме разделения по предмету договора, существуют и другие основания классификации. Так можно выделить такие административные договоры как двусторонние и многосторонние, типовые, консенсуальные и предварительные. Подобные виды договоров известны и в гражданско- правовой среде и различаются лишь особенностями заключения и спецификой сторон, связанной с их властными полномочиями. Помимо видов административных договоров, необходимо выделить и их основные признаки. Административный договор характерен тем, что: 1. Обязательно должен быть заключен на основе действующих норм права, которыми руководствуются в своей деятельности органы исполнительной власти и их должностные лица. С помощью этого принципа можно разграничивать властные полномочия или передавать их соответствующим органам власти. 2. Во всех случаях административным договорам предшествуют акты управления органов исполнительной власти индивидуального характера. 3. Административный договор может заключаться для дальнейшей совместной работы над разработкой и принятием акта управления органами исполнительной власти. 4. В случае возникновения разногласий по уже заключенному договору, отдельные его положения могут быть оспорены в административном (внесудебном) порядке, при обращении стороны договора в суд или посредством третейской формы разрешения споров – согласительных процедур. Выбор формы решения спора остается на усмотрение заинтересованной стороны. 5. Административные договоры, по общему правилу, являются формальными и заключаются в обычной письменной форме. В ряде случаев допускается заключение соглашения неформально – в устной форме, при контроле исполнения положений договора третей стороной. Кроме того, при формальном заключении договора его необходимо зарегистрировать в установленном законом порядке. Подводя итог, можно сделать вывод, что акты управления и административные договора объединяет то, что они независимо от формы и названия являются правовыми актами органов исполнительной власти. 195 §8.4. Понятие и виды административно-правовых методов Как уже говорилось ранее, в теории права под методом понимается совокупность приемов и способов регулирования чего-либо. Если говорить об административно-правовых методах регулирования, то это способы и приемы регулирования государственно-управленческой деятельности. С помощью них мы можем понять, как именно органы исполнительной ветви власти осуществляют возложенные на них функции, решают поставленные перед ними задачи, реализуют свою компетенцию. Государство регулирует общественные отношения, и его воля выражается посредством принятия нормативно-правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения для всех без исключения. Однако для общественного регулирования не достаточно просто принять норму, необходимо обеспечить ее исполнение, по сути подчинить волю граждан и их объединений государственной власти. Именно этой цели и служат административно-правовые методы государственного регулирования, именно с помощью них обеспечивается слаженная работа механизма государственного управления. Посредством административно-правовых приемов и способов целенаправленное воздействие может оказываться как на конкретного гражданина и коллектив людей, как субъектов права, так и на сами органы власти. Административно-правовые методы разнообразны по своей природе и применяются в зависимости от ситуации и для решения конкретной задачи, поставленной перед властным субъектом. Именно поэтому необходимо классифицировать эти методы и детально их разобрать. Система органов государственного управления может воздействовать на волю управляемых субъектов с помощью универсальных методов управления – убеждения и принуждения. По сути именно с помощью последовательного применения этих способов воздействия и обеспечивается надлежащее поведение человека в обществе. Убеждение – это целенаправленное воздействие на сознание и волю человека, с целью привития социально полезных качеств для личности. Убеждение представляет собой процесс последовательных действий, влияющих на подсознание объекта управления, формирующих определенное мировоззрение, в котором складывается нужное для управляющего субъекта модель поведения человека в обществе. С применением такого административно-правового метода объекты управления сами осознают 196 рамки дозволенного поведения, стараются четко следовать правилам, установленным для них в обществе, и никакими своими действиями не нарушать их. Мотивом к этому может служить чувство справедливости, сострадание или же страх перед неблагоприятными последствиями для себя и своих близких в случае нарушения определенной правовой нормы. Можно утверждать, что метод убеждения помимо прочего развивает уровень правосознания и правовой культуры каждого человека, при которой нет слепого подчинения воле управляющего субъекта, а происходит осознание нужности правил поведения для общества в целом. Объекты управленческого воздействия понимают цели и задачи деятельности органов власти, необходимость следования правилам, одобряют их и активно участвуют в их осуществлении. Процесс убеждения проявляется в различных мерах воспитательного, организационного или разъяснительного характера. Все это способствует выработке нужной модели поведения подвластного объекта и ее контролю со стороны государства. В обеспечении исполнения должного поведения в обществе играет большую роль и воспитание правовой культуры общества, что способствует возникновению привычки следовать букве закона, соблюдать и добровольно исполнять принимаемые государством нормы права. Этого можно добиться и с применением методов устрашения, запугивания, но такие меры не находят широкого применения в современном правовом государстве. Устрашение является принуждением к исполнению и может способствовать выработке привычки соблюдать команды управляющего субъекта. В условиях современного демократического правового государства с повсеместной свободой слова, убеждение приобретает статус ведущего метода государственного воздействия на поведение граждан и широко применяется. Убеждение, во-первых, используется систематически в отношении всех объектов управления (граждан), во-вторых, приводит к осознанию нужности правил поведения и воспитывает законопослушное общество. Государство убеждает нас в необходимости следовать нормам права различными способами, например, посредством рекламы, агитации, мер пропаганды, с помощью разъяснения отдельных правил поведения. Большое влияние на граждан могут оказывать публичные мероприятия, организованные органами государственной и муниципальной власти – митинги, шествия, собрания, а так же различная социальная реклама и публичное представление общественности отчетов о результатах деятельности органов власти. 197 Кроме убеждения в России применяется и метод государственного принуждения. Он связан с реагированием государства на нарушения, установленных в обществе правил поведения, охрану общественного правопорядка и безопасности граждан и принуждает нарушителя к соблюдению установленных властных предписаний. Административно-правовое принуждение представляет собой особый вид деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, состоящий в применении установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями подвластных воле государства субъектов. Меры административного принуждения используются как последнее средство обеспечения законности в сфере государственного управления от неправомерных посягательств на установленный порядок. По сути меры административного принуждения преследуют цель наказания правонарушителя за неправомерное поведение и причиненный общественным отношениям вред. Помимо этого, принуждение выполняет и такого рода функции как предупреждение, пресечение противоправных деяний и недопущение совершения новых посягательств. Для наиболее полной характеристики мер административного принуждения следует выделить их особенности, к которым относятся: 1. Внесудебный порядок их применения. Такие меры применяются уполномоченными органами государственного управления и их должностными лицами в зависимости от конкретной ситуации без обращения в суд. Существуют и такие законодательно закрепленные случаи применения мер административного принуждения, когда необходимо решение суда. По большей части это относится к применению наиболее суровых видов административных наказаний за правонарушение, например, таких как административный арест или лишение специального права, предоставленного физическому лицу. 2. Возможность применения мер административного принуждения должна быть закреплена в полномочиях органа исполнительной власти или его должностного лица, т.е. такие меры не могут применяться всеми без исключения субъектами государственного управления. 3. Виды мер принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются административным законодательством, в том числе Кодексом РФ об административных правонарушениях. 4. Административному воздействию подвергаются не только физические и юридические лица, а также коллективные субъекты. 198 5. Принуждение применяется со стороны уполномоченных органов управления по отношению к физическим и юридическим лицам в связи с совершением противоправных деяний, которые посягают на охраняемые государственно-управленческие отношения. Меры административного принуждения достаточно разнообразны. В зависимости от преследуемой цели применения мер, они могут быть разделены на три группы: - меры административного предупреждения; - меры административного пресечения; - меры административной ответственности. Административно-предупредительные меры применимы в случаях, когда существует объективные обстоятельства, свидетельствующие о возможности совершения противоправных деяний в сфере деятельности органов исполнительной власти и для предотвращения негативных последствий такого деяния. В качестве примера можно привести реализацию контрольных полномочий федеральных служб в пределах их компетенции, проверку документов сотрудниками полиции для выявления лиц незаконно находящихся на территории Российской Федерации, введение карантинных зон при эпидемиях и эпизоотиях и т.д. Предупредительные меры на первый взгляд носят профилактический характер, однако всегда применяются властными субъектами в принудительном порядке. На практике они выражены в проверке соответствия субъектов определенным требованиям или контролю за соблюдением установленных запретов. Административные меры предупредительного характера не связаны с событием совершения правонарушения, они предшествуют ему и направлены на его предотвращение. Такие меры применяются в первую очередь до пресекательных мер и мер административной ответственности. Самыми распространенными являются следующие меры административного предупреждения: а) проверки, проводимые в порядке административного контроля и надзора; б) досмотр уполномоченными должностными лицами багажа и личный досмотр (сотрудниками таможенной службы и полиции); в) проверка документов удостоверяющих личность; г) введение карантинных зон (при массовых болезнях людей и животных в определенном регионе); д) прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности; 199 е) медицинское освидетельствование лиц управляющих транспортными средствами; ж) проверка санитарного состояния предприятий общественного питания; з) закрытие отдельных участков Государственной границы России. Представленный перечень предупредительных мер не является исчерпывающим. В случае если предупредительные меры не дали результата и событие правонарушения свершилось, то уполномоченные органы власти и их должностные лица применяют административно-пресекательные меры. Своей целью они имеют своевременное прекращение уже наступившего противоправного деяния и нейтрализацию вредных последствий для общества. Они так же достаточно разнообразны и четко регламентированы в зависимости от конкретной ситуации (от степени опасности правонарушения для общества и личной безопасности сотрудника органа власти их применяющего). Применение таких мер способствует не только прекращению, но и предотвращению совершения новых правонарушений. Цель применению мер административного пресечения – скорейшее прекращение противоправных деяний и недопущение совершения новых. Основанием применения пресекательных мер служит событие совершающегося виновного противоправного действия. Кроме того, такие меры используются и для скорейшего прекращения объективно противоправных, невиновных действий, которые совершаются невменяемыми лицами и представляют опасность для общества. Меры административного пресечения применяются не только для прекращения административных правонарушений, но и посягательств преступного характера, т.е. несущих еще большую опасность для общества и безопасности конкретных людей. Таким образом, спектр применения пресечения шире, чем у административной ответственности. Круг субъектов, к которым можно применить пресекательные меры, так же достаточно обширен. Они применимы к субъектам, обладающим особым административно-правовым статусом, например, военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов, к лицам не достигшим 16- летнего возраста, невменяемым при совершении ими противоправных действий, нарушающих общественный порядок. Среди пресекательных мер присутствуют и такие, которые применяются и в интересах субъекта, нарушившего требования нормы права. В качестве примера можно привести принудительное лечение невменяемого правонарушителя, который не осознавал вреда своего поступка, временное 200 отстранение от управления транспортным средством лица в состоянии алкогольного или наркотического опьянения. В последнем случае данная мера может спасти жизнь и сохранить здоровье самому нарушителю. Применение на практике пресекательных мер к субъекту может нарушать его неприкосновенность (применение физической силы со стороны сотрудника полиции), что отличает этот вид воздействия от административной ответственности, главным для которой является принцип гуманного отношения к человеку и воспитания без физического воздействия. Следует отметить, что административные наказания четко установлены в статье 3.2. КоАП РФ, в отличие от видов административного пресечения, перечень которых нельзя считать исчерпывающим. Они применяются в зависимости от ситуации, в которой оказались представители органов исполнительной власти, и могут быть использованы при крайней необходимости и необходимой обороне. Меры административного пресечения применяются по факту начала противоправного поведения, без специальных санкционирующих документов на осуществления действия со стороны уполномоченных должностных лиц, с целью в кратчайшие сроки остановить дальнейшие посягательства на охраняемые общественные отношения. Юридическим фактом, влекущим применение мер административного пресечения, будет являться само событие правонарушения, для прекращения которого должностное лицо и принимает определенные действия, использует допустимые законом специальные средства. Как уже говорилось, перечень административно-пресекательных мер не является исчерпывающим, поскольку их применение зависит от каждой конкретной противоправной ситуации. К наиболее часто применяемым мерам такого характера относятся: а) требования должностного лица органа исполнительной власти прекратить противоправные действия; б) применение непосредственного физического воздействия к правонарушителю; в) использование специальных средств для пресечения посягательств на общественный порядок, организации массовых беспорядков и противоправных действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений (к специальным средствам относятся резиновые дубинки, наручники, слезоточивый газ, водометы и др.); г) применение оружия должностным лицом (следует запомнить, что такая мера является вынужденной и может применяться в исключительных 201 случаях, когда исчерпан весь инструментарий иных средств воздействия на нарушителя); д) принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих (например, открытая форма туберкулеза); е) временное отстранение от работы инфекционных больных до их полного выздоровления; ж) запрет на эксплуатацию транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям и может угрожать жизни и здоровью окружающих (по итогам прохождения техосмотра). Существуют также и специфические меры пресекательного характера, которые непосредственно предусмотрены Кодексом РФ об административных правонарушениях 2001 года. К таким мерам относятся процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях : доставление правонарушителя в орган внутренних дел, административное задержание физического лица для составления протокола об административном правонарушении, личный досмотр, изъятие документов, отстранение от управления транспортным средством, задержание транспортных средств. §8.5. Административно-правовые режимы В любом государстве возникают непредвиденные ситуации, связанные с обеспечение безопасности общества от внутренних и внешних угроз, спасением человеческих жизней от стихийных бедствий или техногенных катастроф. Для наиболее эффективного и скорейшего обеспечения деятельности профильных органов исполнительной власти в таких сферах (МЧС, МВД и др.) в правовую систему РФ вводятся понятия административно-правовых режимов. В настоящее время используются два административно-правовых режима чрезвычайного характера – режимы чрезвычайного и военного положения. Введение на территории специального режима служит усилению действующей власти в ситуациях, требующих незамедлительного управленческого воздействия для выхода из критической ситуации отдельного региона или всей страны в целом. Оба административно-правовых режима носят ограничительный характер, т.е. могут ограничивать права и свободы человека (кроме естественных прав и свобод) в необходимой мере. Это объясняется их чрезвычайностью и 202 возможным вредом для общества, жизни и здоровья каждого человека в случае бездействия власти. Введение военного положения возможно Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). Военное положение вводится на территории России или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Федеральному Собранию Российской Федерации. Более детально введение административно-правового режима военного положения регулирует Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" 73 . В нем установлены цель, сроки и особенности режима военного положения, а так же возможные ограничения прав и свобод для жителей территорий, на которых введен этот режим. Режим военного положения имеет своей целью создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Временные рамки действия административно-правового режима военного положения четко обозначены. Президент РФ своим указом о введении военного положения устанавливает дату и время начала действия этого режима и заканчивается с принятием указа Президента об отмене (прекращения действия) военного положения. Второй административно-правовой режим – это режим чрезвычайного положения. Возможность его введения предусмотрена 56 статьей Конституции РФ. Так же как и во время действия режима военного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Положения Конституции РФ конкретизирует Федеральный ᐧ конституционный ᐧ закон от 30 ᐧ мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О ᐧ чрезвычайном ᐧ положении". Указанный закон ᐧ определяет ᐧ чрезвычайное ᐧ положение как вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. 74 73 Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. – 2002. – 4 февраля. – № 5. – Ст. 375. 74 Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. – 2001. – 4 июня. – № 23. – Ст. 2277. 203 Основанием введения административно-правового режима чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях могут служить обстоятельства, представляющие опасность для жизни и здоровья людей, связанные, например, со стихийным бедствием или катастрофой техногенного характера. Могут вводиться определенные ограничения для жителей территорий, на которых введен этот режим, однако, в любом случае не подлежат ограничению естественные права человека, неразрывно связанные с его личностью. Это такие права как право на жизнь, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, на ознакомление с документами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека, свобода совести и вероисповедания, свобода экономической деятельности, право на жилище, права, связанные с правосудием и некоторые другие. ᐧ В Федеральном ᐧ конституционном ᐧ законе от 30 ᐧ мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О ᐧ чрезвычайном ᐧ положении» так же устанавливается цель введения чрезвычайного положения, которой является устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Вопросы для самоконтроля 1. Что представляет собой административно-правовая форма? 2. Назовите основные виды административно-правовых форм. 3. Что такое правовой акт управления? Какие виды актов управления вы знаете? 4. Что представляет собой административно-правовой метод? 5. Назовите и раскройте основные виды административно-правовых методов. Рекомендуемая литература 1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. 2. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении». 3. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» 204 4. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997г. «О Правительстве РФ». 5. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2004. – N 11. – Ст. 945. 6. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции». 7. Алёхин А. П. Административное право России : учебник / А. П. Алёхин, А. А. Кармолицкий. – ЦКД : «Зерцало-М», 2013. 8. Россинский Б. В. Административное право : практикум / Б. В. Россинский, Н. Г. Гончарова. – М. : Эксмо, 2006. |