Учебное пособие АП РФ готовое Кузякин СВ ЮП 2015. Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты
 Скачать 2.02 Mb.
|
|
Глава 7. Государственные служащие как субъекты административного права §7.1. Государственная служба в Российской Федерации: система и принципы. §7.2. Поступление и прохождение государственной службы, основания прекращения служебной деятельности. §7.3. Государственная гражданская служба. §7.4. Особенности прохождения военной службы. §7.5. Правоохранительная служба. §7.1. Государственная служба в Российской Федерации: система и принципы Государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность граждан РФ на специально образуемых должностях в органах государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне. Профессионализм государственных служащих означает, что гражданин РФ должен получить комплекс определенных знаний, которые в дальнейшем сможет применить при практической реализации органом власти своих задач и функций. Законодательство о государственной службе представляет собой двухуровневую систему, которая состоит из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О системе государственной службы РФ», федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Федерального закона 2003 г. «О системе государственной службы РФ» 60 , государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов; федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая 60 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ – 2003 – 2 июня – № 22 – Ст. 2063. 140 обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из данного определения, следует выделить следующие признаки государственной службы: • в определении понятия государственной службы ведущим признаком является профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, профессиональной подготовки, подтверждаемой соответствующими документами, а именно: дипломом об образовании, трудовой книжкой с указанием характера и рода выполняемой работы, а также рекомендаций. Профессиональная деятельность означает также непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на соответствующих государственных должностях; • в рамках государственной службы осуществляется деятельность по реализации функций и полномочий государственных органов; • эта служебная деятельность направлена на обеспечение эффективной работы конкретных государственных органов; • эта деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; • это служебная деятельность по оказанию различного рода услуг неопределенному кругу лиц. Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» в ст. 2 устанавливает, что государственная служба Российской Федерации включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба, которая, в свою очередь, подразделяется на: 1) федеральную государственную гражданскую службу; 2) государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. государственная военная служба (которая может быть только федеральной); государственная правоохранительная служба (также может быть только федеральной). Указанный Федеральный закон дает следующую характеристику этих видов государственной службы: Государственная гражданская служба – вид государственной службы, 141 представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него работу по реализации задач и функций государства, попадая под специальный правовой режим. Поэтому, хотя служащие и занимают государственные должности в конкретных государственных органах и реализуют полномочия именно тех государственных органов, в которых они в данный момент состоят на 142 службе, тем не менее, государственную службу нельзя понимать как службу конкретным государственным органам или должностным лицам. Государственная служба осуществляется в аппаратах органов власти, реализующих от имени государства его задачи и функции. Законодательство о государственной службе образует система нормативных правовых актов, регулирующих поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение государственно- служебных отношений. Оно состоит из: 1. Конституции РФ, которая закрепляет: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4, ст.15); единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения ее субъектов (п. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие (ст. 2, 18 и т.д.); равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе любого вида без ограничений (см. ст. 19, ст.32 п.4). Конституция РФ устанавливает, что федеральная государственная служба в соответствии с п. «т» ст. 71 находится в федеральном ведении, а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с п. «л» ст. 72 – кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат. 2. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым принят Федеральный закон 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 61 До принятия отдельного Федерального закона о военной службе порядок поступления на нее, ее прохождения и прекращения регулируется Федеральными законами 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» 62 и «О статусе военнослужащих» 63 Особенности прохождения государственной службы гражданами в субъектах Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. с учетом последующих редакций «Об общих принципах 61 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ – 2004 – 2 августа – № 31 – Ст. 3215. 62 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ – 1998 – 30 марта – № 13 – Ст. 1475. 63 Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ – 1998 – 1 июня – № 22 – Ст. 2331. 143 организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» 64 • Помимо федеральных законов, вопросы организации государственной службы Российской Федерации всех видов регулируются Указами Президента РФ. Например, Указ Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; • К числу подзаконных актов относятся также Постановления Правительства РФ. Например, Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» 65 В число нормативных правовых актов включают также ратифицированные международные соглашения и договора, что отвечает требованиям п. 4 ст. 15 Конституции РФ, например, Международный Пакт «О гражданских и политических правах» 1968 г. (действует с 1976 г.) 66 ; Международный Пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» 1968 г. (действует с 1976 г.) 67 , но исключает Конвенцию МОТ «О трудовых отношениях на государственной службе» 1978 г., которую Российская Федерация так и не ратифицировала 68 Принцип – центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, в которой сформирован. Федеральным законом 2003 г. «О системе государственной службы РФ» установлены следующие принципы государственной службы: • принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5, 11, 77 Конституции РФ); 64 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ – 1999 – 18 октября – № 42 – Ст. 5005. 65 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 1995. – 13 ноября. – № 46. – Ст. 4450. 66 Международный Пакт «О гражданских и политических правах» Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. – М., 1978. –, Вып. XXXII. – С. 440. 67 Международный Пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. – М., 1978 г. – Вып. XXXII. – С. 36. 68 Конвенция Международной Организации Труда N 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» ( Женева, 27 июня 1978 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II : cборник. – Женева, Международное бюро труда, 1991. 144 • принцип законности (ст. 15 Конституции РФ), под которым понимается верховенство Конституции Российской Федерации и Федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными органами должностных обязанностей и обеспечении их прав. Обязанность всех органов государственной власти, всех государственных служащих соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы на территории Российской Федерации является необходимым условием функционирования государства и реализации законности. Решения органов государственной власти и их должностных лиц, противоречащие Конституции РФ и предписаниям федеральных законов, признаются недействительными с момента их принятия; • принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, признания, соблюдения и защиты (ст. 2, 18 Конституции РФ), а также обязанности государственных органов и их должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих; • принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе (ст.19, п. 4 ст. 32 Конституции РФ) в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. При поступлении на государственную службу ее прохождении запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; • принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивается системой органов государственной службы и едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы; • принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы (ст. 3, 12, 131 Конституции РФ); • принцип гласности – открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Закон закрепляет обязанность государственных служащих предоставлять информацию. В 145 соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Вместе с тем Федеральный закон закрепляет и определенные ограничения, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности; • принцип профессионализма и компетентности государственных служащих (основной критерий, который используется при отборе кандидатов на вакантную государственную должность); • принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и их должностных лиц, так и иных физических и юридических лиц. Государственным служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; воинские должности; должности правоохранительной службы. В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Государственная должность – это специально созданная в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законодательством субъекта РФ должность в органах государственной власти с определенным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, ежемесячным денежным вознаграждением и наличием мер ответственности за неисполнение своих обязанностей. Согласно Федеральному закону 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», все должности государственной службы 146 можно разделить на следующие виды: • должности государственной гражданской службы: - должности федеральной государственной гражданской службы; - должности государственной гражданской службы субъекта РФ; • должности военной службы; • должности правоохранительной службы. Законодатель подразделяет все государственные должности на 5 групп: 1) младшие; 2) старшие; 3) ведущие; 4) главные; 5) высшие. Особенностью государственной службы лиц, отнесенных к 4 и 5-й группам, является необходимость выполнения нескольких социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив государственных служащих. Квалификационные требования включают и образовательный ценз. От претендентов на высшие и главные государственные должности законодатель требует наличия дополнительного высшего профессионального образования по профилю. Решение о равноценности образования и ранжировании дипломов высших учебных заведений применительно к таким должностям принимает федеральный орган – Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Для замещения ведущих и старших государственных должностей государственной службы требуется наличие высшего профессионального образования по специальности "государственное управление", либо по специализации государственной должности, либо иное высшее образование, признанное равноценным. Для замещения младших государственных должностей государственной службы достаточно среднего профессионального образования по специализации или образования, признанного равноценным. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента Российской Федерации. Квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, 147 а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации. На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы. В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания. Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также 148 другие обстоятельства (события) в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы. Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе. |