Учебное пособие АП РФ готовое Кузякин СВ ЮП 2015. Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты
 Скачать 2.02 Mb.
|
|
Глава 6. Административно-правовое регулирование органов исполнительной власти §6.1. Понятие, признаки и виды органов исполнительной власти. §6.2. Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти. §6.3. Федеральные органы исполнительной власти, их система и структура. §6.4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. §6.5 Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. §6.1. Понятие, признаки и виды органов исполнительной власти Понятие исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти закреплено в ст. 10 Конституции РФ. В ст. 11 Конституции РФ дан ориентировочный перечень органов, осуществляющих исполнительную власть. В ст. 77, 78 Конституции вводится понятие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и основы его компетенции, а также понятие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Под органами исполнительной власти понимается специальная организация, являющаяся частью государственного аппарата, имеющая особую структуру, компетенцию и территориальные пределы деятельности. Эта организация образуется в порядке, установленном либо законом, либо нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Органы исполнительной власти наделяются правом действовать от имени и по поручению государства во исполнение нормативных правовых актов и осуществлять для этого исполнительно-распорядительную деятельность. На органы исполнительной власти возлагается обязанность обеспечить реальное исполнение нормативных правовых актов в конкретных отраслях экономической, социально-культурной и административно- политической сфер. 115 Для правильного понимания сущности и правовой природы органов исполнительной власти необходимо выделить некоторые важные признаки, характеризующие органы исполнительной власти и отличающие их от других органов государственной власти, учреждений, общественных объединений, органов местного самоуправления. 1. Органы исполнительной власти являютсячастью государственного аппарата– обязательного признака любого государства, отличаются спецификой поставленных перед ними задач и функций по реализации интересов государства (т.е. исполнению нормативных правовых актов). 2. Органы исполнительной власти представляют собой организационно оформленную группу людей – государственных служащих, которые, в соответствии со своей должностью, обязаны обеспечивать исполнение нормативных правовых актов в той или иной отрасли, сфере. 3. Органы исполнительной власти от имени государства осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. Это означает, что органы исполнительной власти создаются и осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение конкретных законов и иных нормативных правовых актов, а также, в пределах установленной для них компетенции, вправе принимать подзаконные нормативные правовые акты, определяющие порядок, правила реализации норм конкретного закона. 4. Каждый орган исполнительной власти действует на основе Положения об этом органе, в котором устанавливаются конкретные задачи, функции, компетенция, формы и методы его деятельности. Положение– подзаконный акт, уточняющий порядок реализации конкретным органом исполнительной власти норм закона. (Например, Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. В нем установлены задачи, функции, структура, полномочия, формы и методы деятельности данного министерства). 5. Органы исполнительной властиимеют статус юридических лиц. Их административные правоспособность и дееспособность возникают одновременно с момента образования и прекращаются в связи с их упразднением. 6. Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции обладают юридической самостоятельностью и поэтому в части реализации интересов государства взаимодействуют с законодательной и судебной ветвями власти (например, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы и в 116 этой связи взаимодействуют с Правительством Российской Федерации (см. ст. 104 Конституции РФ)). Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структуру, территориальный масштаб деятельности и компетенцию. Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя три части: руководство, коллегиальный орган управления и аппарат. К руководству относятся руководитель (министр, председатель, глава), его первый заместитель и заместители. Многочисленные органы исполнительной власти могут быть сгруппированы по различным основаниям. В частности: 1. По принципу федерализма (ст. 1, 5, 65 Конституции РФ) различают: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 2. По территориальным пределам деятельности органы исполнительной власти делятся на: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (образуемые в соответствии со ст. 78 Конституции РФ и п.5.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти 54 ), которые могут быть: а) окружными; б) межрегиональными; в) региональными; г) межрайонными; д) городскими или районными. 3. По способу образования различают: 1) органы исполнительной власти, образование которых предусмотрено Конституцией РФ, Конституциями республик и Уставами иных субъектов федерации (например: гл. 6 Конституции РФ – Правительство РФ, ст.ст. 83, 112 – министерства); 2) органы исполнительной власти, образуемые Указами Президента Российской Федерации или Указами высших должностных лиц субъектов федерации; 3) органы исполнительной власти, образуемые Постановлениями Правительства Российской Федерации или Постановлениями Правительств субъектов Российской Федерации. 4. По характеру компетенции органы исполнительной власти можно подразделить на: 1) органы исполнительной власти общей компетенции, то есть те, на которые возлагается обязанность обеспечить исполнение нормативных 54 Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ – 2004 – 21 июня – № 25 – Ст. 2562. 117 правовых актов во всех отраслях (сферах) путем принятия нормативных актов, контроля и координации конкретных органов исполнительной власти (например, Правительство РФ и Правительство субъектов РФ); 2) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, то есть те, на которые возлагается обязанность обеспечить исполнение нормативных правовых актов в конкретной отрасли (сфере) (например, Министерство образования и науки, Министерство здравоохранения и социального развития и т.д.); 3) органы исполнительной власти специальной компетенции, то есть те, которые осуществляют специальные функции контроля и надзора по одному или нескольким вопросам независимо от отраслей (например, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба внешней разведки и т.д.). 5. По порядку разрешения подведомственных вопросов различают: 1) коллегиальные органы исполнительной власти (например, Правительство РФ, Правительство субъектов РФ); 2) единоличные органы исполнительной власти, то есть те, в которых есть совещательные органы в форме коллегий, а решение по существу принимают руководители органов исполнительной власти, за которое каждый из них несет персональную ответственность (министерства, федеральные службы и агентства). §6.2. Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона 1997 г. «О Правительстве РФ», под Правительством РФ следует понимать высший коллегиальный орган государственной власти Российской Федерации, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ и осуществляющий исполнительно-распорядительные функции. Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ. Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов (ст. 15 Конституции РФ), принципами народовластия (ст. 3 Конституции РФ), федерализма (ст. 5 Конституции РФ), разделения властей (ст. 10 118 Конституции РФ), ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина (в соответствии со ст. 2 Конституции РФ). Деятельность Правительства РФ направлена на осуществление в пределах своих полномочий: • организации исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров с участием России; • систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; • мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Правительство РФ самостоятельно определяет круг лиц, которые могут на постоянной основе быть членами Правительства РФ с правом совещательного голоса. Постановлением от 8 июня 1999 г. такое право предоставлено Председателю Центрального банка России, президенту Российской Академии наук, руководителям межрегиональных ассоциаций глав субъектов в РФ 55 Правительство РФ – коллегиальный орган, состоящий из: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя и федеральных министров. Все члены Правительства участвуют в его заседаниях с правом решающего голоса. Руководители федеральных служб и агентств не входят, но приглашаются на заседания Правительства РФ при решении вопросов, связанных с их деятельностью. Возглавляет Правительство Российской Федерации Председатель правительства Российской Федерации, который определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу. ПредседательПравительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, 55 Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 1999 г. № 611 «О некоторых вопросах организации работы Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ – 1999 – 14 июня – № 24 – Ст. 2979. 119 подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. Председатель Правительства также может быть освобожден от должности Президентом Российской Федерации по его заявлению об отставке либо в случае невозможности исполнения им своих полномочий. Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства Российской Федерации в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации в целом. До назначения нового Председателя Правительства Президент РФ вправе поручить исполнение его обязанностей на срок до двух месяцев заместителю Председателя. Председатель Правительства РФ обладает особым статусом, а именно: • возглавляет Правительство РФ; • определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу; • представляет Правительство в РФ и за пределами ее территории; • ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; • подписывает акты Правительства РФ; • представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них взысканий и об их поощрении; • распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного 120 государства. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации обладают следующими полномочиями: • участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации; • участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение; • координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения; • предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство Российской Федерации; • осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Федеральные министры входят в состав Правительства РФ и осуществляют следующие функции: • участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации; • принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение; • принимают участие в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации; • обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти; • координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств; • назначают на должность и освобождают от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению руководителей этих органов. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации. 121 Члены Правительства Российской Федерации не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления; занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство Российской Федерации для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительством РФ назначаются на должность и освобождаются от нее заместители федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ. Правительство Российской Федерации осуществляет следующие общие полномочия: - организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; - осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; - обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; - формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; 122 - реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, а также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений. На основании и во исполнение Конституции РФ (ст. 115) и Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» (ст. 23) Правительство РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Постановления являются нормативными правовыми актами, принимаются только на заседаниях Правительства РФ и подписываются Председателем Правительства РФ. Постановления Правительства РФ, за исключением содержащих сведения составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в срок не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования – доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Те из них, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина – вступают в силу не ранее дня опубликования. Остальные вступают в силу со дня их официального опубликования, либо момент их вступления в силу указан в самом Постановлении, либо для них не предусмотрен иной порядок вступления в силу. Распоряжения являются индивидуальными правовыми актами, издающимися по оперативными и иным текущим вопросам, подписываются Председателем Правительства РФ и вступают в силу со дня их официального опубликования. Заседания Правительства Российской Федерации проводятся не реже одного раза в месяц при личном участии заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры информируют об этом Председателя Правительства РФ. Правительство Российской Федерации может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство Российской Федерации информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях. 123 Конституция не устанавливает срока функционирования Правительства России, но закрепляет две формы прекращения его деятельности – сложение полномочий и отставку. После избрания Президента РФ прежнее Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению продолжает действовать, пока не будет создано новое. Решение об этом оформляется распоряжением Председателя Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Но предусматривается возможность и его досрочной отставки, случаи и порядок которой установлены ст. 117 Конституции РФ. Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Но и Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства, в том числе в случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству. В случае отставки или сложения полномочий по поручению Президента РФ Правительство продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Конституция РФ предусматривает возможность отставки Правительства РФ. Президент РФ может по своей инициативе отправлять в отставку или освобождать от должности членов Правительства РФ. Все действия Президента РФ в отношении организационной структуры или состава Правительства РФ оформляются специальными указами. |