Учебное пособие АП РФ готовое Кузякин СВ ЮП 2015. Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты
 Скачать 2.02 Mb.
|
|
Глава 9. Законность и дисциплина в сфере исполнительной власти §9.1. Президентский контроль как способ обеспечения законности в деятельности органов государственной власти. §9.2. Административный надзор. §9.3. Понятие и значение прокурорского надзора в сфере обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти. §9.1. Президентский контроль как способ обеспечения законности деятельности органов государственной власти Контрольные полномочия Президента Российской Федерации находят свое отражение исходя из текста статьи 80 Конституции РФ, в соответствии с которой глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, а органы исполнительной власти используют свои ресурсы для осуществления этой политики. Соответственно Президент РФ осуществляет контрольную деятельность за своевременным исполнением органами государственного управления своих указов и распоряжений в пределах полномочий конкретного органа исполнительной власти. Президентские полномочия в сфере государственного управления весьма обширны. В соответствии со статьей 83 Конституции РФ, он вправе по своему усмотрению формировать федеральные органы исполнительной власти (Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») и контролировать их деятельность. Само понятие «президентский контроль» отсутствует в Конституции РФ, однако такая деятельность главы государства напрямую связана с его особым правовым статусом, например, правом принимать решение об отставке Правительства РФ. Говоря о контрольных полномочиях Президента России, необходимо отметить его роль в формировании Правительства РФ. В соответствии с Конституцией РФ, Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, и он предлагает Государственной Думе РФ кандидатуру нового председателя Правительства РФ. В случае трехкратного отклонения предложенной кандидатуры Президент РФ имеет право 206 распустить Государственную Думу и назначить председателя Правительства РФ по своему усмотрению. Должностные лица, входящие в состав Правительства РФ (заместители председателя, федеральные министры), также назначаются Президентом РФ и ответственны перед ним. Высшее должностное лицо РФ также формирует и остальные федеральные органы исполнительной власти. Так существующие в настоящее время федеральные министерства, службы и агентства были сформированы в результате проведенной в стране административной реформы в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Кроме названных органов государственного управления, указами Президента РФ сформирован Совет Безопасности и Администрация Президента РФ, назначено высшее командование Вооруженных Сил России. Немалые полномочия Президент РФ имеет и в отношении высшего должностного лица субъекта РФ. Так, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 октября 1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Президент РФ вправе досрочно отрешить от занимаемой должности высшее должностное лицо субъекта в связи с утратой к нему доверия. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, тем самым осуществляя повседневный контроль за его деятельностью. Как Верховный главнокомандующий и Председатель Совета Безопасности, Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за безопасность и оборону страны от внешних и внутренних угроз, ведает вопросами организации внутренних дел государства, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Президентский контроль выражается также в том, что Президент РФ постоянно контролирует законность издания актов управления органами исполнительной власти. Нормативные и индивидуальные акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти могут быть отменены Президентом РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам самого Президента РФ. В осуществлении президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти значительную роль играет Администрация Президента РФ. Вышеназванный орган сформирован в соответствии со статьей 83 Конституции и обеспечивает деятельность Президента РФ 207 посредством осуществления контроля за исполнением указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Деятельность Администрации Президента РФ как самостоятельного обеспечительного органа власти состоит в организации систематического контроля за деятельностью органов исполнительной власти всех уровней, государственных предприятий и их руководителей. Такая деятельность чаще всего выражается в проверках проводимых уполномоченными должностными лицами. По результатам проверки Администрация Президента РФ отчитывается перед Президентом РФ и в случае необходимости вносит предложения о возможных вариантах совершенствования деятельности федеральных органов исполнительной власти. В ходе своей контрольной деятельности Администрация Президента РФ выявляет нарушения в реализации полномочий органов исполнительной власти, направляет материалы в органы прокуратуры и заявляет требования об их скорейшем устранении. Главному контрольному управлению Администрации Президента РФ поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента РФ органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности. Основные направления деятельности этого Управления – обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельности; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных для определенных целей. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, имеющих социальную направленность. Немаловажную роль в осуществлении президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти играют полномочные представители Президента РФ, которые являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента РФ. Они назначаются и освобождаются от занимаемой должности непосредственно Президентом РФ по представлению руководителя Администрации. Деятельность полномочных представителей Президента РФ в органах власти направлена, прежде всего, на контроль за исполнением поручений Президента РФ органами власти и их должностными лицами. 208 Для эффективного осуществления своих полномочий представитель Президента РФ имеет право на проведение проверок в органах власти, запрашивать и получать необходимые сведения, материалы и документы, участвовать в работе органов власти субъекта и другие. Посредством института полномочного представительства Президента РФ обеспечивается дополнительное усиление контроля за деятельностью органов исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. По результатам контроля за деятельностью органов исполнительной власти полномочный представитель Президента РФ составляет аналитические отчеты, готовит и представляет Президенту РФ иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит свои предложения по улучшению ситуации в регионе, по повышению эффективности работы должностных лиц субъекта, высказывает свое мнение о возможности приостановления действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта РФ. §9.2. Административный надзор Органы государственного управления в Российской Федерации не только проводят в жизнь требования законов, но и контролируют процесс исполнения норм права, а также осуществляют надзорную деятельность, т.е. проверку соблюдения норм права неопределенным кругом лиц в какой-либо конкретной сфере общественной жизни. Контроль представляет собой неотъемлемую функцию органов исполнительной власти и осуществляется в отношении подконтрольных субъектов (органов власти, их должностных лиц, государственных предприятий, учреждений и т.д.). Контроль включает в себя систематическое наблюдение за соблюдением требований законности и целесообразности, оценку деятельности подконтрольных субъектов по различным основаниям. Однако, в настоящее время, для ограничения излишнего вмешательства государства в деятельность предприятий, учреждений, для обеспечения большей свободы граждан, органы власти чаще всего ограничиваются лишь изданием подзаконных актов управления и осуществления надзора за их четким соблюдением. Отметим, что такой порядок характерен лишь в отношении организационно неподчиненных субъектов. В остальных случаях 209 проводится систематический контроль в целях предотвращения неблагоприятных последствий для общества и государства. В условиях политики сокращения государственного вмешательства в общественную жизнь, намерений построить демократическое правовое государство предпочтение отдается надзорной деятельности, как наиболее глобальной по отношению к контролю. Помимо этого, объем административного надзора, т.е. надзора со стороны органов исполнительной власти, увеличивается за счет возникновения новых технических средств воздействия на общественные отношения, различных технических правил, регламентов, за которыми необходимо осуществлять контроль в целях обеспечения безопасности. Административный надзор осуществляется со стороны органов государственной власти, однако значительно отличается от судебного или прокурорского надзора тем что: Во-первых, субъектами административного надзора всегда выступают органы исполнительной власти и действующие от их имени должностные лица. Во-вторых, основной целью прокурорского и судебного надзора является обеспечение конституционного принципа законности в России, в то время как целью административного надзора – охрана общественных отношений, всех сфер жизнедеятельности общества, практическая защита граждан и государства от всевозможных посягательств на их права и интересы. Надзорные полномочия за соблюдением установленных правил органы исполнительной власти осуществляет для предупреждения опасных для общества деяний, событий, не зависящих от чьей либо воли, стихийных бедствий, техногенных катастроф и уменьшения их вредоносных последствий. В-третьих, административный надзор, в отличии от прокурорского и судебного, всегда направлен на обеспечение соблюдения специальных правил в определенной сфере деятельности органов исполнительной власти, например, таможенных, антимонопольных, санитарных, правил дорожного движения, правил ведения охоты и рыбной ловли, а не за соблюдением законности в целом. В-четвертых, надзорные мероприятия проводятся систематически в отношении определенных объектов. Такие мероприятия проводятся только по инициативе должностных лиц органов исполнительной власти, обладающих соответствующими полномочиями, например, при поступлении жалоб от граждан РФ на какие либо нарушения или в плановом порядке (плановые проверки). 210 В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, специально созданными федеральными службами, которые отвечают за безопасность общества и государства в определенной сфере (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба и др.) в отношении неподчиненных им индивидуальных и коллективных субъектов. В-шестых, надзорные полномочия осуществляются с применением законодательно разрешенного инструментария для предупреждения и пресечения возможных или возникающих правонарушений, т.е. мер административного принуждения. Так сотрудники большинства служб могут не только предупреждать и пресекать правонарушения, но и налагать меры административной ответственности к нарушителям. Административный надзор можно определить как систематическую контрольную деятельность субъектов государственного управления в определенных сферах общественной жизни за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения. Такая деятельность осуществляется как в отношении индивидуальных субъектов (граждан), так и в отношении коллективных (например, общественные объединения). Административный надзор представляет собой деятельность органов исполнительной власти специальной компетенции (министерства, службы), одной из основных задач которых является поддержание режима законности в подотчетных им сферах. Такая деятельность направлена не только на предупреждение и пресечение противоправных деяний, но и на обеспечение безопасности граждан, правопорядка при введении на территории специальных административно-правовых режимов чрезвычайного и военного положения. Субъектам надзорной деятельности предписано по роду их службы не допускать противоправного поведения, всячески способствовать скорейшему их пресечению и предотвращению вредных последствий для общества. В качестве примера можно привести деятельность уполномоченных органов исполнительной власти при пожарах, наступлении эпидемий, профилактике дорожно-транспортных происшествий. При наступлении общеопасных последствий, органы административного надзора обязаны выявить их причины и принять все возможные меры по минимизации ущерба для общества. В административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти можно выделить направления: - надзор за соблюдением общеобязательных правил, установленных органами специальной компетенции в определенной сфере (например, 211 санитарные нормы и противопожарной безопасности и иные) в отношении неопределенного круга лиц; - надзор за конкретными субъектами, получившими специальные права и лицензии на осуществление определенной регулируемой законом деятельности. Круг таких лиц ограничен, поскольку все они в установленном порядке внесены в специальные государственные реестры. Существует еще одна специфическая разновидность административного надзора – надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ. Можно выделить следующие направления надзорной деятельности органов государственного управления: 1. Участие органов управления в правотворчестве. Тем самым органы исполнительной власти способствуют установлению объективно необходимых норм права в конкретных сферах общественной жизни, принимаемых на уровне федеральных законов. Кроме того, субъекты административного надзора в пределах своей компетенции сами утверждают специальные правила. К ним можно отнести, например, правила взимания таможенных пошлин, налоговые льготы и т.п. 2. Массовая воспитательно-предупредительная деятельность. Органы управления, осуществляющие административный надзор, активно осуществляют пропаганду специальных знаний, необходимых большинству людей для всестороннего понимания и соблюдения установленных правил. Например, разъяснение поправок в правила дорожного движения, просветительская работа о необходимости соблюдения норм пожарной безопасности. 3. Обязательность осуществления предварительного контроля. К такому направлению надзорной деятельности органов исполнительной власти относится проведение экспертиз на соответствие установленных требований к продукции, выдача заключений на проекты строительства жилых многоэтажных домов. Выдача специального разрешения (лицензии) также относится к мерам предварительного контроля, например, лицензия на изготовление лекарств, производство и продажу алкогольной продукции и другие. Надзорные органы, помимо вышеперечисленного, проводят проверку соответствия установленным стандартам, посредством проведения государственных аттестаций, аккредитации, сертификации, обязательного клеймения ювелирных изделий из драгоценных металлов. 4. Проведение текущего контроля поднадзорных объектов. Такая деятельность управляющих органов предполагает систематическое 212 наблюдение за урегулированными нормами административного права общественными отношениями, состоянием окружающей среды и материальными ценностями, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Главной формой этого направления надзорной деятельности является непосредственный сбор необходимой информации о поднадзорных объектах и анализ полученных результатов. Именно в ходе таких мероприятий в полной мере реализуются полномочия должностных лиц органов административного надзора, которые имеют права требовать предоставления справок, аналитических отчетов и иных документов, брать письменные объяснения у поднадзорных объектов и граждан, проводить осмотр помещений, личный досмотр, требовать проведения экспертиз с целью получения специальных заключений и т.д. Управляющими органами систематически проводятся проверки санитарного состояния предприятий общественного питания, соблюдения требований противопожарных норм, технические осмотры транспортных средств на выявление обстоятельств, препятствующих их участию в дорожном движении. 5. Применение административных мер принудительного характера, направленных на предупреждение и пресечение неправомерных действий поднадзорных объектов в целях уменьшения вреда от последствий такого рода действий. Например, пресечение деятельности предприятия при осуществлении им сбросов химических отходов в водоем, поскольку такие действия наносят непоправимый вред окружающей среде, могут привести к эпидемиям и эпизоотиям. Минимизации вредных последствий неправомерного действия поднадзорного объекта способствует установление карантинной зоны, запрет передвижения по определенной территории (например, полигонов химических отходов, массовых захоронений зараженных животных), принятие мер по скорейшей эвакуации людей из опасных районов, временное установление ограничений и запретов на определенные действия в условиях специальных административных режимов чрезвычайного и военного положения. Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора вправе использовать специальные средства, перечень которых установлен законом, но не является исчерпывающим, издавать обязательные для исполнения предписания, обязывающие устранить правонарушение в определенный срок, временно приостанавливать деятельность предприятий, учреждений, организаций до рассмотрения дела судом и самостоятельно привлекать нарушителей к административной ответственности. Кроме того, 213 органы надзора вправе приостанавливать действие лицензии на осуществление определенного вида деятельности. 6. Последним направлением деятельности органов административного надзора является привлечение правонарушителей к административной ответственности. В зависимости от совершенного противоправного деяния уполномоченные должностные лица, находящиеся на государственной службе, вправе самостоятельно накладывать такие административные наказания как предупреждение, штраф, выдворение с территории РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, приостановление деятельности юридического лица. Во всех случаях, кроме правонарушений за которое применяется предупреждение, составляется протокол об административном правонарушении. Протокол представляет собой документ, включающий в себя полную фиксацию всех обстоятельств совершенного противоправного деяния, и составляется уполномоченным должностным лицом. Статья 28.3 КоАП РФ представляет исчерпывающий перечень органов исполнительной власти, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. |