Учебное пособие АП РФ готовое Кузякин СВ ЮП 2015. Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты
 Скачать 2.02 Mb.
|
|
Глава 2. Понятие, предмет, методы и система административного права как отрасли §2.1. Понятие административного права и его система. §2.2. Предмет отрасли административного права. §2.3. Методы правового регулирования административного права. §2.4. Функции административного права. §2.5. Место и роль административного права в правовой системе. §2.1. Понятие административного права и его система Административное право – представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения управленческой направленности, которые возникают в процессе осуществления органами исполнительной власти своих законодательно установленных полномочий. Наука административного права определяется как система государственно-управленческих взглядов, идей и представлений о законах, относительно регулирования общественных отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, их социальной полезности и эффективности, о закономерностях, возможных направлениях реформирования административного законодательства, об основных принципах административного права, его истории и перспективах развития. В дореволюционной России данная отрасль права была объединена с таможенным, медицинским и образовательным правом в единую отрасль – полицейским правом. Полицейское право – наука обо всей совокупности учреждений и мер, способствующих предупреждению опасности, охранению и поддержанию порядка и народного благосостояния. Полицейское право предусматривало, в том числе, основанное на необходимости защиты общественной безопасности, благосостояния, здоровья граждан или 34 общественной морали ограничение права собственника государством без выплаты компенсации. Полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение процессов внутреннего управления обществом. В настоящее время, система любой отрасли права представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, объединяющих группы норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. По масштабу действия нормы административного права делятся на две большие группы: на общую часть, которую составляет первая группа административно-правовых норм, масштаб действия и области применения которых охватывают все отрасли и сферы государственного управления, и особенную часть, которую составляет вторая группа административно- правовых норм, масштаб действия которых ограничен отдельными конкретными отраслями и сферами государственного управления. В пределах общей и особенной частей административное право как отрасль права подразделяется на административно-правовые институты. Например, институт административно-правового статуса граждан, институт государственной службы, институт административной ответственности, институты административно-правового регулирования в промышленном, строительном, агропромышленном комплексах, образовательном и социально-культурном комплексах и др. Данные нормы и институты, определяют: - предмет и метод правового регулирования отрасли; - характеристику административно-правовых норм; - особенности административно-правовых отношений; - иерархию источников административного права; - правовой статус участников административно-правовых отношений; - основу организации и деятельности органов исполнительной власти; - формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления; - механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий; - вопросы административного принуждения и административной ответственности. Структура особенной части административного права обусловлена отдельными сферами государственного регулирования. В частности, выделяют: 35 1. Регулирование в сфере экономики, которая, в свою очередь, подразделяется на: управление государственным имуществом; вопросы регулирования предпринимательской деятельности; антимонопольное регулирование; регулирование в области промышленной деятельности; регулирование в сфере транспорта, связи и информатизации; управление жилищно-коммунальным хозяйством и строительством. 2. Регулирование в социально-культурной сфере, в рамках которой выделяют: регулирование в сфере образования; регулирование в области науки; регулирование в области культуры; регулирование в области здравоохранения. 3. Регулирование в административно-политической сфере, которое в свою очередь подразделяется на: регулирование в области обороны; регулирование в области безопасности; регулирование в области внутренних дел; регулирование в области иностранных дел; регулирование в области юстиции. Специалистами в области административного права выдвигаются предложения и об отдельной систематизации административно- процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, т. е. о создании третьей части административного права – процессуальной. Однако пока данное предложение своего законодательного закрепления не нашло. Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды административных производств. Так, 8 марта 2015 года принят Кодекс административного судопроизводства РФ 2 , который регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции административных дел. Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но практическое значение: она помогает правильному пониманию содержания административно-правовых норм, способствует решению задач унификации и кодификации административного права. 2 Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 №21-ФЗ // СЗ РФ. – 2015. – 09 марта . –№ 10. – Ст. 1391. 36 §2.2. Предмет отрасли административного права Административное право как совокупность действующих административно-правовых норм является объектом изучения науки административного права, а также осмысленного систематического изложения в вузовском курсе учебной дисциплины «Административное право». Наука административного права изучает не только действующие нормы этой отрасли, но также их историю и перспективы развития. Кроме того, наука изучает не только нормы, но и те общественные отношения, которые они призваны регулировать. В соответствии с большим юридическим словарем под редакцией А.В. Малько, административное право (от лат. administratio - управление) – одна из важнейших публично-правовых отраслей. Административное право – это упорядоченная совокупность правовых норм, которые регулируют отношения в области организации и функционирования системы публичного управления, осуществляемого на государственном и муниципальном уровне посредством специального вида властеотношений – административно- управленческой (организационной, исполнительной) деятельности. В зарубежных источниках данная деятельность именуется административно-государственным управлением, поскольку подчиняется в своей основе политическому управлению, контролирующему и направляющему административную власть государства. В российской практике данная властная деятельность относится преимущественно к сфере исполнительной власти. Повсюду, где проявляется этот самостоятельный вид публичного управления, действует административное право. Административное право регулирует управленческие отношения, складывающиеся как внутри системы исполнительной власти, так и в процессе ее реализации, а также в иных областях административной деятельности государства и других субъектов публичного управления, которым делегированы определенные полномочия организационно- управленческого характера, в рамках которых реализуются ключевые административные функции (контроль, организация, регулирование и координация), предполагающие непосредственное управленческое воздействие на жизнедеятельность субъектов правовых отношений. 37 Предмет административного права представляет собой совокупность однородных общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг таких отношений весьма широк и достаточно подвижен, возникают сложности в описании предмета административного права. В подходах к пониманию предмета административного права наблюдается и дифференцирующий метод, в результате которого к административному праву относят относительно самостоятельные группы отношений, включающие в свой круг различные виды административной деятельности государства. На этом основании выделяют федеральное и региональное административное право, административно-материальное и административно-процессуальное право (административная юстиция), внутриаппаратные (внутриорганизационные) и внеаппаратные (исполнительно-распорядительные) отношения, административно- регулятивное и административно-деликтное право и др. Большую роль в процессе дифференциации предмета административного права играет несамостоятельность административно-процессуальных отношений, что предопределяет специфичный облик российского административного права. Нормы административного права регулируют отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности исполнительной власти, а именно: - отношения, возникающие в процессе создания конкретных органов исполнительной власти, определения из задач, функций, компетенции и форм деятельности; - отношения, возникающие в процессе реализации органами исполнительной власти своих задач, функций и компетенции (практическая реализация закона). Общественные отношения, входящие в предмет административного права, отличаются от отношений, входящих в предмет других отраслей, рядом особенностей, а именно: 1. Такие отношения связаны с реализацией интересов государства, которые выражены в законах и иных нормативных правовых актах. 2. Реализация этих актов осуществляется с учетом защиты прав и законных интересов граждан, как основной обязанности государства (ст. 2 Конституции РФ). 3. Регулирование осуществляется во всех сферах жизни общества и государства, которые условно подразделяются на: - экономическую; - социально-культурную; 38 - административно-политическую. 4. В части нарушений в процессе исполнения нормативно-правовых актов в той или иной сфере мерами административного принуждения и административной ответственности обеспечивается защита общественных отношений, входящих в предмет и других отраслей права. 5. Возникают только при соблюдении определённых условий: - в качестве одной из сторон в этих отношениях обязательно выступает орган исполнительной власти или его должностное лицо, действующие во исполнение закона и предписания которых обязательны для другой стороны; - полномочия по регулированию отношений органам исполнительной власти предоставляютсяв рамках строго определённой законом компетенции. Таким образом, предмет административного права – это совокупность общественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи с организацией органов исполнительной власти и осуществлении ими своих полномочий. Следует отметить, что не все общественные отношения, являющиеся управленческими, относятся к предмету административного права. Это, например, могут быть отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований, таких как общественные объединения и коммерческие организации. В них управление выражается не в нормах права, обязательных для неопределенного круга субъектов, а в уставных правилах, предназначенных для соблюдения лишь членами таких негосударственных формирований. Такая особенность не означает, что административное право никак не затрагивает их организацию и функционирование. Его нормы оказывают регулирующие воздействие в случаях прямо предусмотренных действующим законодательством. Например, государство устанавливает обязательную государственную регистрацию юридических лиц, правила внесения их в единый государственный реестр, осуществляет контроль и надзор за соответствием деятельности негосударственных формирований требованиям закона, в частности администратвино-правовым нормам. Еще одной особенностью общественных отношений, входящих в предмет изучаемой отрасли, является то, что обязательной стороной в регулируемых отношениях являются органы исполнительной власти или их должностные лица. Таким образом, исключается возможность существования административных правоотношений между гражданами (что характерно для отношений, составляющих, например, предмет гражданского права), так как они являются равными субъектами. 39 §2.3. Методы правового регулирования административного права Метод правового регулирования – это совокупность способов и приемов правового воздействия норм отрасли права на общественные отношения, которые образуют ее предмет. В современной правовой доктрине существуют два принципиально разных подхода к определению метода правового регулирования. С одной стороны считается, что в каждой отдельной отрасли права существуют свои индивидуальные методы воздействия норм на общественные отношения, входящие в предмет этой отрасли. С другой стороны все существующие отрасли права, с учетом своих задач и функций, в различных комбинациях используют 3 варианта воздействия норм конкретной отрасли на общественные отношения, входящие в ее предмет: предписание, запрет и дозволение. Предписание можно определить, как возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Примером предписания может служить ограничивающий скорость знак дорожного движения, который представляет собой правило поведения на дороге его участников. Запрет – прямая юридическая обязанность воздерживаться от совершения тех или иных действий в условиях, предусмотренных правовой нормой. Например: запрет на курение в общественных местах или ездить на мотоцикле без защитного шлема. Нарушение запретов и невыполнение обязанностей всегда предусматривает негативную реакцию со стороны государства, которая выражается в юридической ответственности. Дозволение – разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Например, в соответствии с КоАП РФ 3 должностные лица налоговых и таможенных органов вправе по своему усмотрению применять к нарушителю одну из указанных мер административного принуждения – предупреждение, штраф и т.д. В совокупности вышеназванные способы воздействия можно свести к двум основным методам правового регулирования, свойственным для абсолютно всех отраслей российского права. Такими методами являются императивный и диспозитивный. 3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 02.05.2015) // СЗ РФ. – 2002. – 07 января . – № 1 (ч. 1) . – Ст. 1. 40 Императивный – метод властных предписаний и юридических запретов. Регулируемые им правоотношения носит характер власти- подчинения, поскольку с одной стороны выступает носитель властных полномочий. Административно-правовое регулирование преимущественно рассчитано как раз на такие отношения, в них исключается юридическое равенство их субъектов. Диспозитивный метод еще называется гражданско-правовым, поскольку для него характерно юридическое равенство субъектов, свободное выражение их воли. Такой метод также используется в административных правоотношениях и характерен при использовании дозволений. В зависимости от назначения конкретной отрасли права и содержания общественных отношений, составляющих ее предмет, в процессе регулирования указанные методы используются в разной степени. С учётом особенностей предмета административного права наиболее часто используется метод предписания. В связи с тем, что обязательной стороной регулируемых общественных отношений всегда является орган исполнительной власти или его должностное лицо, предписание исходит от них, а адресатом является другая сторона этого предписания. Все методы, используемые административным правом, рассчитаны на регулирование общественных отношений, в рамках которых отсутствует равенство их участников (это определяется тем, что орган исполнительной власти в административном правоотношении – обязательный субъект, наделённый в отношении обязанного объекта юридически властными полномочиями). §2.4. Функции административного права Функции права – это основные направления юридического воздействия на общественные отношения, определяемые сущностью и социальным назначением права в жизни общества. Соответственно этому можно отметить следующие черты, присущие функциям административного права: 1. Функции административного права определяются назначением административного права в обществе. 2. Функции административного права – это такие направления его воздействия на общественные отношения, потребность в осуществлении которых порождает необходимость существования административного права как социального явления. 41 3. Функции выражают наиболее существенные, главные черты права и направлены на осуществление задач, стоящих перед административным правом на данном этапе развития общества. 4. Функции административного права представляют направления его активного действия, упорядочивающего общественные отношения, составляющие его предмет. 5. Постоянство как необходимый признак функции административного права характеризует непрерывность, длительность действия этой функции. Условно можно выделить две группы критериев, которые лежат в основе дифференциации функций административного права: 1) внешние, в соответствии с которыми выделяют так называемые социальные функции права (в данном случае административному праву присуща, например воспитательная функция); 2) внутренние. Последние вытекают из самой природы права, способов его воздействия на поведение людей, особенностей форм реализации. В этом случае выделяют регулятивную и охранительную функции административного права. Регулятивная и охранительная функции – это функции права, которые определяют необходимость его существования как социального института общества. Регулятивную функцию административного права можно определить как обусловленное социальным назначением направление правового воздействия, выражающееся в установлении позитивных правил поведения, предоставлении субъективных прав и возложении юридических обязанностей на субъектов административного права в целях закрепления и содействия развитию отношений, соответствующих интересам общества, государства и граждан. Наиболее характерными способами осуществления регулятивной функции административного права являются: - определение посредством норм права правосубъектности граждан; - закрепление и изменение правового статуса граждан; - определение компетенции государственных органов и полномочий их должностных лиц; - установление правового статуса юридических лиц; - определение юридических фактов, связанных с возникновением, изменением и прекращением административных правоотношений; - установление конкретной правовой связи между субъектами административного права (регулятивные правоотношения); 42 - определение оптимального типа правового регулирования (дозволительного, разрешительного) применительно к конкретным общественным отношениям. Охранительная функцияадминистративного права – это обусловленное социальным назначением направление правового воздействия, нацеленное на охрану наиболее важных для общества отношений, их неприкосновенность и вытеснение вредных данному обществу отношений. Общее назначение охранительной функции сводится к тому, чтобы обеспечить неуклонное выполнение субъектами права требований закона, т.е. обеспечить режим законности. Достигается это выявлением правонарушений, их расследованием, привлечением к ответственности виновных. §2.5. Место и роль административного права в правовой системе Административное право, наряду с конституционным, гражданским и уголовным, является основополагающей публичной отраслью правовой системы Российской Федерации и характеризуется, прежде всего, назначением административного права, нормы которого обеспечивают практическую реализацию всей совокупности законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих, помимо деятельности органов исполнительной власти, практически все стороны жизни государства. Поэтому административное право неизбежно вступает в тесное взаимодействие с другими отраслями права. По сути, нет ни одной сферы общественной жизни, которая выпадала бы из-под сферы действия административно-правового контроля. Административное и конституционное право Конституционное (государственное) право является ведущейотраслью в системе права Российской Федерации. Устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя общие основы управления всеми общественными процессами, эта отрасль тем самым дает необходимые ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений. Конституционное право устанавливает базовые принципы организации и функционирования органов исполнительной власти, место ее субъектов в управлении делами государства, правовые основы их формирования и взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71 – 72, 43 77, 83 – 88, 102 – 103, 110 – 117 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. 31-33, 111, 117) и т.п. Конституция Российской Федерации – основной закон государства, положения которой являются исходными для всех отраслей, в том числе и административного, права. Так, в качестве базовых положений выступают принципы федеративного устройства государства, разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами и т.д. Административное право основывается на конституционных принципах организации системы власти, компетенции и основных началах деятельности всех органов государства; детализирует и конкретизирует нормы конституционного права, определяя при этом правовой механизм осуществления прав и свобод граждан (гл. 2, ст. 33, 45, 46), полномочия звеньев системы исполнительной власти различных уровней; административно-правовой статус конкретных участников управленческих отношений и административно-правовые средства его защиты. Административное и гражданское право Предметом гражданского права выступают имущественные и личные неимущественные отношения. Нормы административного права регулируют порядок реализации этих отношений, определяют правовой статус и порядок деятельности юридических лиц как государственных, так и негосударственных (например, органы исполнительной власти осуществляют регистрацию юридических лиц (всех форм собственности), реализуя тем самым положение ФЗ 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" 4 и ФЗ 2011 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" 5 – выдавая лицензии). Кроме того, нормами административного права регулируются отношения между соответствующими органами по управлению государственным имуществом. Административное и уголовное право Соотношение между ними обусловлено сходством юридического состава административного правонарушения и преступления (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). В отличие от преступлений, являющихся общественно-опасными деяниями, 4 Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 30.03.2015) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. – 2001. – 13 августа. – N 33 (ч. I) . – Ст. 3431. 5 Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. – 2011. – 09 мая. – N 19. – Ст. 2716. 44 предусмотренными Уголовным кодексом РФ 6 , административное правонарушение представляет противоправное виновное деяние физического или юридического лица, посягающее на установленные общеобязательные правила поведения, установленные как федеральными государственными органами, так и органами государственной власти субъектов РФ. (Например, установление законодательством города Москвы фиксированного штрафа за безбилетный проезд; Правила пользования Метрополитеном). Некоторые административные наказания, предусмотренные КоАП РФ, во многом напоминают уголовные (например, административный арест, штраф). Однако применение уголовных и административных наказаний имеет существенное различие. Так, уголовное назначается только судом, в то время, как административное может назначаться различными органами исполнительной власти и их должностными лицами (например, сотрудниками ГИБДД) во внесудебном порядке. Уголовное осуждение порождает особое правовое последствие – судимость, в то время как административные санкции таких последствий не порождают. В связи с изменением общественных условий может изменяться правовая оценка отдельных видов правонарушений. Так, деяния, ранее признаваемые административными проступками, могут быть включены в Уголовный кодекс РФ в качестве преступлений, и, наоборот, деяния, относившиеся к числу преступлений, могут быть переведены законодателем в число административных правонарушений, например, самовольная добыча янтаря (ст. 7.5 КоАП РФ) и др. Административное и трудовое право Их взаимосвязь обусловлена, во-первых, сходством предмета регулирования (в трудовом праве – организационно-управленческие отношения в сфере труда; в административном праве – отношения в сфере государственного управления) и, во-вторых, в сходстве метода регулирования (использование в обеих отраслях права способа государственно-властных предписаний). Государственно-управленческая деятельность Российской Федерации, составляющая предмет административного права, носит универсально- властный характер. Для нее типично то, что субъекты административных отношений всегда находятся в соподчиненном (неравном) положении, т.е. один обладает властью давать предписания и распоряжения, а другой обязан 6 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 30.03.2015, с изм. от 07.04.2015) // СЗ РФ. – 1996. – 17 июня. – N 25. – Ст. 2954. 45 их выполнять. Так строятся отношения между Президентом РФ и Правительством РФ, между Правительством РФ и федеральными министерствами, между прокурором области (края) и прокурором района. В отличие от них организационно-управленческие отношения, составляющие предмет трудового права, основаны на действиях равноправных субъектов, строящих свои взаимоотношения на договорных началах. Именно таков, например, характер отношений между работодателем и трудовым коллективом, между администрацией государственного предприятия и профкомом при осуществлении деятельности по организации труда и управлению производством. Нормами Трудового кодекса РФ 7 во многом регулируется порядок прохождения государственной гражданской, военной и правоохранительной службы. Наибольшую сложность представляет отграничение административного и трудового права в данной сфере. Государственный служащий может быть субъектом и трудовых, и государственно-управленческих отношений. Так, государственные служащие (должностные лица) из числа администрации государственного учреждения (предприятия) наделены правом выдавать обязательные указания работнику в процессе его трудовой деятельности. И в этом смысле он находится в подчиненном положении. Однако здесь связь должностных лиц с работниками – государственными служащими строится по линии организации и управления совместным трудом, в силу чего такие связи всегда выступают как внутриколлективные и носят характер производственного, а не административного управления. Вопросы для самоконтроля 1. Что представляет собой административное право как отрасль российского права? Какова его система? 2. Дайте определение предмета административного права. Какие основные отношения составляют предмет административного права? 3. Какой метод правового регулирования чаще всего используется в административном праве и почему? 4. Перечислите основные функции административного права. 5. Какое место занимает административное право в системе отраслей права России? Сравните административное право с одной из отраслей российского права по вашему выбору. 7 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 06.04.2015, с изм. от 02.05.2015) // СЗ РФ. – 2002. – 07 января. – N 1 (ч. 1) . – Ст. 3. 46 Рекомендуемая литература 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). 2. Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 30.03.2015) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". 3. Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О лицензировании отдельных видов деятельности". 4. Административное право : учебник для бакалавров / под ред. Л.Л. Попова. – М.:РГ-Пресс,2014. 5. Россинский Б. В. Административное право : практикум / Б. В. Россинский, Н. Г. Гончарова. – М. : Эксмо, 2006. 6. Большой юридический словарь / под ред. Малько А.В – М.: Проспект, 2009. |