марченко проблемы тгп. Учебное пособие под редакцией доктора юридических наук, профессора М. Н. Марченко Москва 1999 дисонно

• Название: Учебное пособие под редакцией доктора юридических наук, профессора М. Н. Марченко Москва 1999 дисонно
• Анкор: марченко проблемы тгп.doc
• Дата: 06.05.2017
• Размер: 3.02 Mb.
• Имя файла: марченко проблемы тгп.doc
• Тип: Учебное пособие; #7173
• страница: 28 из 39

Глава XVI. ПРОБЛЕМЫ ЛЬГОТ И ПООЩРЕНИЙ

В ПРАВЕ

§ 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ ЛЬГОТ

В современной России происходят преобразования в экономической, политической, правовой сферах. Меняется характер общественных от­ношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социаль­ная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. Находит новое отражение в законодательстве и учет особых интересов субъектов, средством которого выступают правовые льготы.

В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а эко­номические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, на­учно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т.п. Налогообложение - одна из главных функций Российского госу­дарства.

Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое исполь­зование льгот в правовом воздействии символизирует собой в опреде­ленной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощ­рительных) методов, создает новый морально-психологический и юри­дический климат в обществе.

Льготы есть прежде всего социальная мера, в этом проявляется их общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной соци­ально-экономической ситуации требуется радикальное изменение сис­темы льгот, с тем чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочис­ленные слои населения.

Кроме того, льготы все активнее используются в российской право­вой системе в качестве одного из важнейших юридических инструмен­тов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др.

Статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсаль­ным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.

Льготы зачастую могут быть поводом, вызывающим упорную борьбу, доходящую до кровавых разборок. Примером того могут служить фак-

356

ты, связанные с Национальным фондом спорта, с Российским фондом инвалидов войны в Афганистане и т.п.¹

В настоящее время как никогда важно найти "лекарства" от совре­менной "эпидемии" необоснованного присвоения различных льгот новой бюрократией, сращивающейся с мафиозными структурами в бизнесе, националистическими кругами, спекулятивным капиталом.

Правовая наука пока не обратила пристального внимания на инсти­тут льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории пра­вовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.

Что же такое правовая льгота?

Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положе­ния субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Правовым льго­там присущи следующие признаки.

Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворением ин­тересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель - социально защи­тить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовле­творения их интересов в более благоприятный режим.

Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расшире­ние прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами. Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей манев­ренности и простора для оперативного и оптимального выхода из соз­давшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасность государства и т.д.), связано с отсутствием у них российского граждан­ства.

Во-вторых, правовые льготы представляют собой исключения из об­щих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации. Чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопро­сы общественной жизни. Так, для различных категорий граждан уста-

¹ Льготы замедленного действия // Известия. 1996. 12 нояб.; Шаров А. Льго­ты на смерть // Российская газета. 1996. 12 нояб.; Иванов М.С. Запор гласности // Советская Россия. 1996. 19 нояб.; Александров А. Кровавые льготы // Аргу­менты и факты. 1997. № 18. С. 8.

357
новлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учитывая конкрет­ные обстоятельства, делать по своему усмотрению исключения для от­дельных лиц, что ведет к разнобою в практической деятельности и от­крывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений¹.

Льготы - это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфи­ческими возможностями юридического характера.

В-третьих, правовые льготы выступают правомерными исключения­ми, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. Льготы, как правило, фиксируются с помощью норма­тивных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предос­тавлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель свести к ми­нимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом про­цессе.

Правовую льготу ни в коем случае не следует отождествлять с таким внешне похожим на нее феноменом, как привилегия. Их объединяет то, что оба средства - исключения из общих правил, позволяющие улуч­шать положение субъектов.

Вместе с тем, если льгота - правомерное облегчение, то привиле­гия - отрицательное отклонение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, призванное улучшать положение одних лиц за счет дру­гих.

В общественном сознании привилегия ассоциируется с чрезмерным получением благ "начальниками" (номенклатурой) в обход закона. При­вилегии, как правило, устанавливаются тайно: либо по неписаному ре­шению, либо на основе всевозможных закрытых подзаконных актов.

Властвующая элита зачастую стремится поставить собственные ин­тересы выше общественных, государственных; создать для себя режим наибольшего благоприятствования. Не зря народная поговорка гласит: "Кто у власти, тот и у сласти".

Всем памятна "борьба с привилегиями" в конце 80-х - начале 90-х годов. Система привилегий получила, к сожалению, широкое распро­странение не только в годы застоя и деформации социализма, но и еще в большей степени в нынешний период. Речь идет о льготах, с помощью которых создаются условия повышенной комфортности жизни для из­бранного круга "наиболее ответственных" лиц, вычлененного по при­знаку их принадлежности либо приближенности к власть предержащим. В этом случае льготы не базируются на объективных основаниях, а пре­вращаются в обычные привилегии, существование которых противоре-

чит идее формирования правового государства и подрывает как принцип равноправия граждан, так и принцип социальной справедливости, под лозунгом которой они обычно устанавливаются. Между тем масштабы и характер сегодняшних привилегий "мы, возможно, даже и не осознаем еще в полной мере и демонтаж которых, по существу, еще и не начи­нался"¹.

В литературе есть и другая точка зрения на соотношение понятий "льгота" и "привилегия". Так, М.Н. Козюк, критикуя позицию авторов, которые определяют льготы как правомерное преимущество, а привиле­гии - как противозаконное², пишет, что "привилегия - разновидность льготного способа регулирования общественных отношений, когда пре­имущество устанавливается, как правило, исключительной нормой и когда законодатель вольно или невольно допускает чрезмерное улучше­ние положения субъектов" .

Однако "чрезмерность улучшения положения субъекта", по сути де­ла, и дает основание для оценки подобной "разновидности льгот" как неправомерных, нарушающих правовую меру, а значит, и противореча­щих принципам равноправия и справедливости.

Поэтому понятие "привилегия" используется чаще всего в негатив­ном смысле. Его далеко не случайно не употребляет в этой связи и за­конодатель, обозначая данный феномен термином "льгота".

Категорию "льгота" нужно отличать и от категории "гарантия", ко­торая является более широкой по своему объему, ибо включает, кроме льгот, и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанно­сти, запреты и т.п. Поэтому вполне закономерно, что в нормативных актах льготы нередко фиксируются в разделах, главах и статьях, посвя­щенных гарантиям. Так, в Федеральном законе "Об основах государст­венной службы Российской Федерации", принятом 5 июля 1995 г., именно в ст. 15, которая называется "Гарантии для государственного служащего", закрепляются различные льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективному осуществлению ими своих функциональных обязанностей.

Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интере­сов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гар­монизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, рас­пределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному разви­тию как отдельного гражданина, так и общества в целом.

С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, кон­кретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить

¹ См.: Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 75.

358

¹ Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования право­вого государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. М., 1993. С. 16.

²См., напр.: Дюрягин И.Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 29.

³ Козюк М.Н. Правовое равенство и привилегия депутатской неприкосно­венности // Личность и власть. Ростов-на-Дону, 1995. С. 166.

359

должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются каки­ми-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т.п.) или нахо­дятся в специфических условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного отпуска, и т.д.).

С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в соци­ально полезной деятельности которых заинтересовано государство, об­щество в цфгом.

Правовые льготы, призванные достигать эту основную цель, выпол­няют компенсационную и стимулирующую функции.

Компенсационный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и социальных причин. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и людей с плохим зрением было бы невозможно без установления для них законом особых условий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требует ус­тановления в данном случае определенного изъятия из принципа равно­правия граждан, а сами льготы слепым и людям с плохим зрением при­обретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей. Важнейшее компенсационное значение имеют льготы, предоставленные инвалидам и участникам Великой Оте­чественной войны, беженцам, вынужденным переселенцам и другим лицам¹.

В этом смысле льгота - особое право, дополняющее имеющиеся у лица права с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, мате­ринства, сочетания учебы с работой и т.д. Здесь льготы призваны улуч­шать социально-экономические условия конкретных категорий граждан, их материально-бытовое и финансовое положение.

В последнее время компенсационная функция правовых льгот рас­пространяется и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с За­коном РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. для по­требителя установлены определенные льготы. Например, согласно ст. 16 "потребители освобождаются от уплаты государственной пошли­ны по искам, связанным с нарушением их прав"; согласно ст. 23 потре­битель при наличии уважительных причин в одностороннем порядке вправе изменить условия договора о предмете и обменять вещь.

Подобные льготы не нарушают основного правила рынка - равенство правового положения сторон, а наоборот, наполняют его реальным со­держанием, не позволяя стать фикцией.

¹ См.: Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. С. 16.

360

Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компенса­циями, ибо в ряде случаев наряду с компенсационной они выполняют и стимулирующую функцию: способны побуждать к отдельным видам общественно-полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. Стимулирующую функцию призваны выполнять прежде всего налоговые льготы, установ­ленные в целях развития производства, предпринимательства, фермерст­ва, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр.

Подобную функцию льготы выполняют наряду с такими юридиче­скими средствами, как дозволения, поощрения и т.д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у доз­волений, ибо льгота - дополнительная возможность, преимущество, что дается "сверх" какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у по­ощрений. Поощрение специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осуществляет наряду с компенсационной.

Существуют ли проблемы в сфере установления и действия льгот и каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность дан­ного юридического средства?

Одна из главных проблем - отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в деле предоставления и реализации льгот. Современная ситуация в России характеризуется постоянными измене­ниями, идет процесс передела собственности и власти, социального рас­слоения людей. Противоречивость и нестабильность нашей жизни и со­ответственно правовой системы не могут не оказать влияния на проти­воречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упорядоче­ны, не согласованы.

Зачастую льготы используются как инструмент в политической борьбе в популистских целях, когда отдельные лидеры в период выбо­ров пытаются расширить свою социальную базу, привлечь на свою сто­рону электорат. Так, в Башкортостане еще Председателем Верховного Совета был подписан документ о том, что все госслужащие имеют пра­во взять на 10 лет под 8% ссуду, равную 120-месячным окладам. Это было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответст­вующим образом сказалось на результатах голосования .

Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя свя­зана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются, другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведению кон­кретной политики.

Льготы - это не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы "выйти" из общих рамок, добиться исклю-

¹ Квасов В.П. Чиновник - это должно звучать гордо // Российская газета. 1993. 30 дек.

361

чения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы - предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний день лоббирование ярко выражено в пре­зидентских и правительственных структурах, так как именно здесь со­средоточена реальная власть.

Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и проблемы становления российского федерализма: "парад суверените­тов", сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблюде­ние принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Из­вестно, что республики пока имеют более значительные льготы, нежели края и области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдельных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что по­лучают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанав­ливая для себя "особый льготный статус".

В целях совершенствования, оптимизации института правовых льгот целесообразно было бы, по нашему мнению, осуществить следующие меры.

Провести своего рода "инвентаризацию" закрепленных в норматив­ных актах льгот, подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и необоснованные льготы.

Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе пере­мены и наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные исключения, которые не оправдали себя на практике.

Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к за­работной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных над­бавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба произво­дится без учета данных доплат, что стимулирует не столько правомер­ное поведение, сколько правонарушения¹.

Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием ус­ловий труда на производстве. По оценкам печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не вредных) условиях².

Было бы полезно систематизировать законодательство о льготах, ин­корпорировать по тематическому принципу нормативные акты и опуб-

¹ Торлопов В. Льготы... правонарушителям // Российская газета. 1993. 3

июля.

2

Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в РФ // Российская газета. 1995. 23 авг.

362

ликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, вклю­чая льготы для высших должностных лиц. В этом деле есть уже опреде­ленные наработки.

Например, издан сборник нормативных актов "Льготы в России" (М., 1993), в котором делается первая попытка систематизировать нор­мативный материал о льготах для различных социальных категорий граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других воен­ных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как "Льготы и компенсации пострадавших от репрессий" (М., 1996); "Переселенцы. Федеральная миграционная программа" (М., 1995) и др.

"Надлежит также продолжить работу по кодификации соответст­вующего нормативного материала на основе субъектного подхода, взяв в качестве примера удачный опыт систематизации льгот для военнослу­жащих, инвалидов Отечественной войны"¹.

Важно поддержать льготы материальными и юридическими гаран­тиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, уста­навливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одно­временно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто призван обеспечивать претворение в жизнь данных преимуществ. Не­пременным условием действенности реализации льгот будет и фиксация мер юридической ответственности для обязанных лиц.

Кроме того, с одной стороны, требуется дальнейшая дифференциа­ция льгот, более глубокая их специализация. С другой стороны, отдель­ные льготы нуждаются в унификации. В то же время надо видеть преде­лы и первого, и второго процессов, ибо излишние выделения и уравни­вания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправед­ливости.

В целях повышения эффективности правовых льгот их надо сочетать с духовными ценностями. Ответы на вопросы: "Что привлекает моло­дежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?", по­лученные в ходе социологического исследования, показали, "что стиму­лы, которые были заложены соответствующим указом о профессио­нальной армии - более высокая заработная плата, различные льготы, -пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще, гораздо более значимым и весомым: воспитани­ем чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте"².

¹ Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. С. 81.

² Чупров В. Контракт не привлекает. Пока... // Российская газета. 1993. 3

июля.

363

Требуется учитывать и временной "износ" данных юридических средств. Так, пенсионные льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою компенсационную силу. Чтобы этого не произошло, их необходимо периодически пересматривать.

Каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы - дорогостоящие меры. Поэтому за их установле­нием и реальным осуществлением должен быть надлежащий контроль. В современных условиях требуется все больше гласности в работе госу­дарственного аппарата (в силу его безграничного роста) и прозрачности процессов распределения благ, в том числе и посредством льгот.

Именно через продуманные эффективные льготы можно влиять на развитие тех или иных отношений в выгодном для общества и государ­ства направлении, содействовать процессу реформирования экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенно­сти личности (льготы-компенсации).

От характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, при­званные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в услови­ях правового государства выступают специфическим критерием сущно­стных начал права, его принципиальных основ.

§ 2. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ ПООЩРЕНИЙ

Правовое поощрение - форма и мера юридического одобрения доб­ровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект возна­граждается, для него наступают благоприятные последствия.

Признаки правового поощрения заключаются в следующем.

1. Оно связано с заслуженным поведением. Как разъясняют словари, заслуга - это общепризнанная полезность чьих-либо поступков, дея­тельности; заслужить - означает стать достойным чего-либо, получить право на это по своим делам и поступкам.

Нередко в самом содержании нормативного либо правоприменитель­ного поощрительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз под­черкивается связь заслуги и поощрения. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г., установлены такие звания, как "заслуженный деятель науки Российской Федерации", "заслуженный юрист Российской Федерации" и т.п. В Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ 1 июня 1995 г., учреждены государственные награды РФ: орден "За за­слуги перед Отечеством", орден "За военные заслуги", медаль ордена "За заслуги перед Отечеством".

364

Заслуга - это добросовестный правомерный поступок, связанный со "сверхисполнением" субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.

Заслуга характеризуется следующими чертами:

а) она сопряжена с социально-активным поведением, с осуществле­нием позитивных обязанностей;

б) это добросовестное отношение лица к своему долгу. "Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее пози­тивные цели и мотивы поведения субъекта"¹;

в) она связана со "сверхисполнением" лицом своих обязанностей ли­бо с достижением им общепризнанного полезного результата. Подобные "услужные" акты "выходят по своей добродетельности" за пределы "обязанности", это "сверхнормальность", или избыток "добродетель­ности"². В данном случае имеется в виду "отступление" от нормы не "вниз", что является правонарушением, а "вверх", что выражается в высококачественном выполнении обязанностей. Речь идет о поведении, превосходящем по своим масштабам результаты обычных действий. По­ощрения устанавливаются за особый вклад, мужество и отвагу, перевы­полнение требуемых стандартов, показателей (новаторство в труде, профессиональное мастерство и т.д.).

Так, в ст. 13 ("Поощрения государственного служащего") Федераль­ного закона "Об основах государственной службы Российской Федера­ции" сказано, что "за успешное и добросовестное исполнение государ­ственным служащим своих должностных обязанностей, продолжитель­ную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения";

г) она является основанием для применения поощрительных мер точно так же, как основанием для применения мер наказания выступа­ют правонарушения. Характер и степень заслуг определяют вид поощ­рения.

2. Поощрение сопряжено с сугубо добровольным поступком. В по­ощрительной норме содержится призыв совершить желательное для об­щества и государства действие, но не обязательное для каждого отдель­ного субъекта. Вместе с тем выбор такого поведения подкрепляется обещанием предоставить лицу определенные дополнительные блага. Следовательно, поощрение в своем регулирующем воздействии на лич­ность жестко не предписьшает тот или иной вид социально ценного по­ведения, а оказывает непринужденное влияние благодаря привлекатель­ности и выгодности указанных в установленной норме последствий.

Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 238. ² Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 78-79.

365

3. Меры поощрения юридически одобряют позитивные действия, вы­ступая формой вознаграждения со стороны общества и государства доб­ровольного заслуженного поведения. Поощрение - разновидность одоб­рения. Если последнее - родовое понятие (более широкое), то первое -видовое. Для правового поощрения необходимы лишь определенные формы одобрения - юридические, с соответствующими количественны­ми и качественными характеристиками (мерой), зависимыми от степени заслуг. '

4. Поощрение взаимовыгодно для общества и поощряемого субъекта, сочетает различные интересы, удовлетворяя "стороны" благоприятными последствиями. Это одно из немногих юридических средств, активно и ненавязчиво "работающее" на общий интерес (корпоративный, государ­ственный, общественный).

5. Поощрение - юридический стимул, причем, как правило, весьма действенный. Вместе с тем оно играет и определенную ограничиваю­щую роль, что создает побочный эффект. Например, премия не только побуждает человека к высококачественному и производительному труду путем заинтересованности в достижении желаемого результата, но и косвенно сдерживает (опять же позитивными методами) от антиобщест­венного, противозаконного поведения.

Правовые поощрения выполняют контролирующую, мотивационную, коммуникативную, оценивающую, гарантирующую, распределительную, воспитательную функции. Осуществляя функцию социального контро­ля, поощрения координируют ту или иную деятельность лиц, мягко "уводят" от правоотклоняющегося поведения и одновременно позитивно активизируют субъектов.

Мотивационная функция - поощрение - побуждает к "сверхисполне­нию" обязанностей и к совершению социально ценных творческих дей­ствий, превосходящих обычные требования, развивает трудовую и об­щественно-политическую активность. Мотивация к достижению полез­ного результата построена на основе привлекательности и заранее обе­щанных благоприятных последствий.

Коммуникативная функция - поощрительные меры - содержит в се­бе определенную юридическую информацию, конкретные сведения, по­ступающие от субъекта управления (законодателя, правоприменителя) к объекту (лицам) и служит способом связи между ними.

С помощью оценивающей функции управляющий орган дает офици­альную положительную оценку чьего-либо заслуженного поведения, публично признает и одобряет его, отражает степень полезности дея­тельности для общества, выделяет лучших субъектов, достойных поощ­рения.

Гарантирующая функция - поощрения - создает благоприятные ус­ловия для укрепления дисциплины и порядка, обеспечивает реализацию других юридических средств, прежде всего обязанностей.

366

Распределительная функция состоит в том, что право, закрепляя ме­ру поощрения за инициативное, добросовестное поведение, устанавли­вает тем самым условия пользования определенными благами, в полу­чении которых выражен собственный интерес субъектов.

Воспитательная функция - поощрение, создавая у человека за за­служенное поведение положительный психологический настрой и вызы­вая чувство удовлетворения, показывает образец добросовестной дея­тельности, вдохновляет людей к проявлению инициативы, к творчеству. Тем самым поощрение способствует формированию правосознания и высокой правовой культуры граждан, нравственных качеств личности.

Поощрение важно соотнести с такими понятиями, как вознагражде­ние и убеждение.

Термин "вознаграждение" в словарях русского языка толкуется в двух смыслах: как награда и как плата за услуги. Награда выступает составной частью поощрения, государственная же награда, как сказано в Положении о государственных наградах Российской Федерации, "является высшей формой поощрения граждан".

Отличие поощрения от платы за услуги (вознаграждения) заключает­ся в том, что если первое применяется за заслуги, то последнее - за услуги, которые тоже являются полезными действиями, но вовсе не свя­заны с превышением обычных требований.

"Поощрение, создавая в сознании отдельных граждан и их коллекти­вов убеждение в правильности и полезности определенного варианта поведения, служит в известном смысле средством убеждения. Что же касается убеждения, то оно не в состоянии выполнить функций поощ­рения в строгом значении этого слова"¹.

Правовые поощрения можно классифицировать по различным осно­ваниям. Так, в зависимости от предмета правового регулирования по­ощрения подразделяются на конституционные (ордена и медали как го­сударственные награды), административные (досрочное присвоение спе­циального звания), трудовые (награждение Почетной грамотой) и т.п.; в зависимости от характера - на материальные (награждение именным оружием) и процессуальные (вознаграждение свидетеля за предоставле­ние особо ценной информации); в зависимости от сферы использования - на поощрения в сфере литературы, искусства, науки, техники, госу­дарственной и военной службы и т. д.; в зависимости от применяющих их субъектов - на государственные (президентские, правительственные, министерские и т.п.) и негосударственные (муниципальные и пр.); в зависимости от содержания - на финансово-экономические (выдача де­нежной премии), моральные (объявление благодарности) и организаци­онные (присвоение в органах внутренних дел специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной

¹ Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 56.

367

должности); в зависимости от иерархии - на общефедеральные, регио­нальные и локальные; в зависимости от формы связи с благом - на пре­доставляющие дополнительные блага (награждение ценным подарком) и освобождающие от обременении (досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания в органах внутренних дел).

Следует отметить, что такие высшие формы поощрения в Россий­ской Федерации, как ордена и медали, не имеют пока законодательной основы, ибо их вручение производится в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Ука­зом Президента РФ. Как и многие сферы общественной жизни, которые должны быть упорядочены на уровне закона, процесс государственного награждения в России регламентируется "указным" правом. Поэтому назрела необходимость принятия Федерального закона "О государствен­ных наградах Российской Федерации".

Одно из важнейших условий эффективности наград - своевременная их выдача. Данное положение сегодня далеко не всегда учитывается при вручении поощрений. Так, согласно ст. 11 Положения о золотой и се­ребряной медали "За особые успехи в учении" и похвальной грамоте "За особые успехи в изучении отдельных предметов", утвержденного Приказом министра образования РФ 24 февраля 1995 г., подобные по­ощрительные меры "вручаются награжденным выпускникам вместе с документами об образовании по окончании итоговой аттестации". Од­нако, как отмечается в прессе, золотых медалей в последние годы не всегда хватало на всех выпускников школ.

Существует и проблема, связанная с формами установления поощ­рений в законодательстве. К сожалению, при изложении поощритель­ных норм в статьях нормативных актов достаточно часто используется бланкетный способ, когда конкретные меры (виды) поощрения не ука­зываются в данном законе, где фиксируются модели заслуженного пове­дения, а закрепляются в иных нормативных актах.

Думается, это далеко не всегда может считаться правильной практи­кой, ибо она вносит больше неясности, чем "экономии", в изложение юридических предписаний. К тому же иногда законодатель бывает про­сто непоследовательным в проведении данной "экономии".

В частности, в одном и том же Федеральном законе "Об основах го­сударственной службы Российской Федерации" применяется разный подход к изложению различных санкций - мер поощрения и наказания, относящихся непосредственно к урегулированию деятельности государ­ственного служащего. Так, в ст. 13 законодатель, излагая модель заслу­женного поведения, фиксирует вместе с тем, что "виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и за­конами субъектов Российской Федерации". А в ст. 14 ("Ответствен­ность государственного служащего") он закрепляет не только модели правонарушений, но и конкретные меры дисциплинарного взыскания, которые возлагаются на нерадивого государственного служащего. То же

368

I !

самое имеет место и в проекте Трудового кодекса Российской Федера­ции, в ст. 91 которого сказано, что "виды поощрений работников за труд определяются в правилах внутреннего трудового распорядка пред­приятия", а в ст. 92 перечисляются модельные меры дисциплинарного взыскания.

Учитывая, что на этом уровне должны воплощаться, как правило, типовые поощрительные меры, которые затем конкретизируются и де­тализируются в подзаконных актах, их четкая и подробная фиксация в подобных законах просто необходима.

Важно также провести определенную работу по систематизации по­ощрительного законодательства. Еще А.Н. Радищев заметил, что "хотя везде находятся о награждениях постановления, но нигде еще нет о сем уложения систематического"¹.

Существует потребность в проведении тематической инкорпорации типа: "Поощрения в России", "Поощрения в сфере военной службы", "Поощрения в трудовой сфере", "Государственные премии РФ" и т. п.

Задача состоит не только в том, чтобы повышать эффективность уже действующих правовых форм поощрения, но и в том, чтобы искать до­полнительные стимулирующие резервы. В частности, следует поддер­жать мнения, высказанные в литературе, что давно назрела потребность в подготовке Общего положения о Почетных грамотах , о нагрудных знаках, о присвоении звания почетного гражданина города, района в РФ, о конкурсе на лучший законопроект и других нормативных актов³.

На региональном уровне можно шире и более четко применять как государственные, так и негосударственные меры поощрения. Например, за ведение здорового образа жизни, занятие физической культурой и спортом, сохранение и улучщение благоприятной окружающей среды, рациональное ресурсопользование и т.д.

Таким образом, анализ института поощрений показывает, что целый ряд связанных с ним вопросов нуждается в дополнительной проработке и упорядочении применительно к современным условиям России.

§ 3. ПООЩРИТЕЛЬНЫЕ САНКЦИИ

Проблема поощрительных санкций в литературе оценивается неод­нозначно. Есть как сторонники, так и противники использования данно­го термина. В силу дискуссионности вопроса мы вынуждены будем не-

¹ Радищев А.Н. О законоположении // Избранные философские сочинения. М., 1949. С. 405.

² Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государствен­ном управлении. Саратов, 1976. С. 192.

³ Налбандян А.С. Применение поощрительных норм российского права. Проблемы теории и практики. Автореф. дисс. канд. юр. наук. Нижний Новго­род, 1994. С. 23.

369

24-6343

сколько "злоупотреблять" цитированием источников и ссыпками на разные мнения ученых.

На наш взгляд, указанное понятие в целом достаточно адекватно от­ражает реальную действительность и имеет право на существование. Выскажем некоторые аргументы в защиту такой точки зрения.

Во-первых, этимологическое значение слова "санкция" выходит не только на негативные, но и позитивные последствия. Так, одним из его смыслов „является "одобрение", "санкционирование", "разрешение". "Санкция - мера воздействия, важнейшее средство социального контро­ля. Различают негативные санкции, направленные против отступлений от социальных норм, и позитивные санкции, стимулирующие одобряе­мые обществом, группой отклонения от норм..." (Советский энциклопе­дический словарь. М., 1988. С. 1167).

Во-вторых, позитивные санкции (благоприятные последствия) при­сущи всем видам социальных норм. Это их общая черта. Как отмечает­ся в справочной литературе, «наиболее распространено деление соци­альных санкций на "негативные", пресекающие нежелательное поведе­ние, и "позитивные", стимулирующие желательное... Как негативные (арест, штраф, анафема), так и позитивные (повышение по службе, премии, ордена), формальные социальные санкции осуществляются спе­циально уполномоченными для этой цели лицами» (Философский эн­циклопедический словарь. М., 1989. С. 567).

Поскольку правовые нормы выступают лишь разновидностью норм социальных, на них в полной мере распространяется данная закономер­ность. Поэтому следует согласиться с выводом о том, что "поощри­тельные санкции встречаются почти во всех отраслях... права"¹.

Далеко не случайно проблема поощрительных (положительных) санкций была поставлена первоначально в социологической, философ­ской, психологической литературе, где большинство специалистов весьма аргументированно обосновывают существование подобного рода последствий у социальных норм².

О положительных (поощрительных, наградных) санкциях пишет П.А. Сорокин: «Если бы, например в России, где шаблоны "должного" поведения фиксированы в "Своде законов", вдруг уничтожены были бы все санкции, как положительные, так и отрицательные, как исходящие от государственной власти, так и от общественного мнения, - то можно себе представить, какая пертурбация произошла бы в междуиндивиду­альном поведении членов государства...»³.

¹ Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986. С. 293.

² См., напр.: Щипанский Я. Элементарные понятия социологии. Новоси­бирск, 1967. С. 114-116; Шибутани Т. Социальная психология. М., 1969. С. 53; Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М., 1972. С. 41; Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983. С. 17.

³ Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. С. 146.

370

Идея поощрительных санкций все больше поддерживается и предста­вителями других наук. "С точки зрения политологической, - подчерки­вает, в частности, Л.С. Мамут, - санкция вовсе не есть только наказа­ние. Ее целесообразно толковать как всякую практическую реакцию людей на определенные факты, направленную либо на стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения (позитивная санкция), либо на пресечение, устранение осуждаемых, нежелательных поступков (санкции негативные)"¹.

"Поощрительные санкции (данный вид признается не всеми, по­скольку о поощрительных нормах права стали писать совсем недавно) выражают одобрение тщательному выполнению норм и призваны сти­мулировать правомерное поведение"².

Думается, что в юридической науке подобное понимание санкции (при всей условности термина "поощрительная") необходимо. Поэтому следует поддержать мнение тех ученых, которые высказываются за вы­деление в нормах права специальных поощрительных санкций³.

В зарубежной правовой литературе получила признание также дан­ная точка зрения: «Слово "санкция" предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторо­на санкций (поощрения, стимулирование) менее широко известна, по­тому что литература пугает криминальной стороной... Но стимулирова­ние есть важнейшая составная часть правовой системы»⁴. "Иногда пра­во, - отмечает П. Сандевуар, - использует в качестве санкционирования норм технику вознаграждения"⁵.

В-третьих, логика общественного развития, практика подсказывают, что санкция - это не только некий отрицательный результат (наказа­ние), но и положительный результат, который может выражаться в по­ощрении. Санкции, как последствия, призваны не только оценивать уже совершенное поведение, а также превентивным образом влиять на субъ­ектов. С этой функцией вполне справляются и поощрительные санкции. Награждение добродетельных поступков Ч. Беккариа рассматривал в качестве одного из важных средств предупреждения преступлений⁶.

¹ Мамут Л.С. Политический процесс // Политология. Курс лекций. М., 1993. С. 92.

² Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 347.

³ См.: напр.: Константинова В.М., Максименко С.Т. Правовые вопросы ма­териального стимулирования деятельности предприятий. Саратов, 1981. С. 51-52; Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 202; Фаткул-лин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 233; Яковлев A.M. Социология экономической преступности. М., 1988. С. 17, 57, 76; Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд. М., 1996. С. 42, 148, 150.

⁴Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 172.

⁵ Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 235.

⁶ Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 405—406.

371

Наличие поощрительных санкций оправдано задачей права, которая состоит как в сдерживании правонарушений, в наказании лиц, их со­вершивших, так и в стимулировании правомерного поведения, в поощ­рении лиц, действующих в интересах общества.

Поощрительные меры совместно с мерами принуждения обеспечи­вают устанавливаемую государством модель правомерного поведения. Особенность поощрительной санкции в гарантировании тех социальных целей (благ), ради достижения которых такая модель поддерживается юридическими средствами, и особенно тех целей, достижение которых иными способами невозможно.

И вряд ли есть существенные основания для того, чтобы не считать применением санкционируемой государством меры выдачу премии или других форм поощрений, прямо предусмотренных законом, за выполне­ние определенных показателей, за конкретные услуги. Это тоже средст­ва государственного обеспечения соответствующих правовых норм и достигнутых с их помощью социальных целей. К тому же любая право­вая норма осуществляет прогностические функции, связанные с предви­дением субъектом права последствий своих действий. Адресат при этом учитывает разные последствия - и отрицательные, и положительные. Если прогностическая информация "негативного" характера - указание на неблагоприятные последствия определенного поведения для основно­го адресата - содержится в санкции правовой нормы, то аналогично этому в санкциях (а не в диспозиции), но уже противоположного харак­тера (положительного), должна содержаться прогностическая информа­ция о последствиях достижения позитивного результата (возможность получить премию, награду или иное благо)¹.

Как считает B.C. Жеребин, "сведение правовых санкций лишь к их отрицательному значению ведет к одностороннему пониманию управ­ленческого воздействия... правовых норм"².

В-четвертых, структура юридических норм поощрительного характе­ра внешне напоминает структуру большинства уголовно-правовых норм, содержащих наказания. В гипотезе и диспозиции, которые в поощри­тельной норме слиты (как и в уголовно-правовой норме), предлагается модель заслуженного поведения и призыв к его осуществлению. Верно замечено, что «в отличие от обычной обязывающей или запрещающей нормы, где диспозиция становится командой: "действуй так-то", диспо­зиция поощрительной нормы лишь предоставляет право достигнуть по­ощряемого результата»³.

¹ См.: Петров Г.М. Поощрения в государственном управлении. Правовые аспекты. Ярославль, 1993. С. 51.

² Жеребин B.C. Диалектика социальных противоречий при социализме и право. М., 1986. С. 51.

³ Петров Г.М. Поощрения в государственном управлении. Правовые аспек­ты. С. 46.

372

В санкции же поощрительной нормы фиксируются благоприятные последствия, меры вознаграждения. В уголовно-правовой санкции - со­ответственно неблагоприятные последствия, меры наказания, за исклю­чением, разумеется, уголовно-правовых поощрительных санкций.

Более того, точно так же, как и в уголовном законодательстве, в по­ощрительных нормах могут использоваться квалифицирующие признаки стимулируемого поведения. Это, например, хорошо показано в ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного 23 декабря 1992 г., где сказано, что "за образцовое ис­полнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел предусматриваются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в книгу Почета; на доску Почета; награждение Почетной грамотой; награждение нагрудным зна­ком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у разверну­того знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности, и т.п.

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослу­жившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть на­граждены почетным знаком "Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации".

За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного дол­га, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Рос­сийской Федерации".

Анализ данной статьи показьюает, что меры поощрения "растут" прямо пропорционально "росту" заслуг, точно так же, как меры наказа­ния в уголовно-правовой норме повышаются пропорционально повыше­нию общественной опасности, тяжести преступного деяния, вины.

В-пятых, поощрительные санкции во многих нормативных актах за­частую расположены рядом с мерами наказания (негативными санкция­ми). Например, в КЗоТ РФ (соответственно ст. 134 "Поощрения за осо­бые трудовые заслуги" и ст. 135 "Взыскания за нарушение трудовой дисциплины"); в проекте Трудового кодекса РФ (ст. 91 "Поощрения за труд" и ст. 92 "Дисциплинарные взыскания"); в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 13 "Поощрения государственного служащего" и ст. 14 "Ответственность государственного служащего"), в Положении о службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации (ст. 36 "Поощрения за успехи в служебной деятельности" и ст. 38 "Взыскания за нарушение служебной дисциплины") и т.д.

373

В некоторых же нормативных актах они установлены вообще в од­ной статье. Так, в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"¹ о поощрениях и наказаниях говорится в ст. 16, в Положении о прохождении службы в органах налоговой по­лиции Российской Федерации они установлены в ст. 26. Такое рядопо-ложение позволяет говорит о праве сосуществования вместе с негатив­ными и поощрительных санкций.

В-шест/>1Х, признание все большим числом ученых поощрительных санкций могло бы, по нашему мнению, способствовать дальнейшему развитию научной мысли и юридической практики по пути расширения позитивных начал в праве, увеличения "стимулирующего веса" его средств, более разностороннему использованию управленческих методов воздействия на субъектов.

Принимая во внимание приведенные аргументы, вряд ли обоснованно игнорировать в юридических исследованиях общенаучное понимание категории "санкция", ссылаясь при этом на сложившиеся терминологи­ческие традиции.

¹ Российская газета. 1996. 29 авг.