В. П. Галага нов е изд, стер. М издательский центр Академия, 2014. 448 с Учебник может быть использован при освоении профессионального модуля Обеспечение и реализация прав граждан в сфере пенсионного обеспе
 Скачать 1.38 Mb.
|
|
Потребности — это нужда в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности организма человека, социальных групп населения, общества в целом это внутренний побудитель их социальной активности. Осознанные потребности выступают в качестве интересов человека. Факторы, которые обусловливают удовлетворение потребностей людей, разнообразны. К ним относятся объем и структура производства, численность и половозрастной состав населения страны общественно-политический и экономический строй общества, его социальная структура величина и распределение национального дохода денежные доходы населения, распределение их между различными группами и слоями населения имеющиеся товарные фонды, цены на товары и услуги и др. Все эти обстоятельства тесно взаимодействуют между собой, но их влияние друг на друга неодинаково на разных этапах развития человеческого общества. На наш взгляд, в современных условиях России в первую очередь должны учитываться факторы, касающиеся содержания социальной политики, направленной на поддержание и повышение уровня жизни населения. Ведь уровень жизни характеризует меру и степень удовлетворения материальных иду- ховных потребностей преимущественно в их количественном измерении (в денежных и натуральных единицах. Он включает такие показатели уровень национального дохода, размер оплаты труда, реальные доходы, объем потребляемых благ и услуг, уровень потребления продовольственных и непродовольственных товаров, продолжительность рабочего и свободного времени, жилищные условия, уровень образования, здравоохранения, культуры и т. д. Такое широкое толкование уровня жизни характеризует экономическое положение населения страны в целом. В узком смысле он означает уровень удовлетворения потребностей отдельной личности и соответствующий ему уровень доходов. Поэтому чаще всего в качестве обобщающего показателя уровня жизни населения, удовлетворения его материальных и духовных потребностей рассматривают реальные доходы населения. Они характеризуют количество приобретаемых материальных благ и услуг с учетом изменения розничных цени расходов на выплату налогов, а также других обязательных платежей. Важный показатель уровня жизни — прожиточный минимум, который является своеобразной точкой отсчета бедности, ее определения. Так, лица, у которых месячный доход на одного члена семьи ниже прожиточного минимума, признаются бедными, или малоимущими. Российское общество крайне дифференцировано по уровню материального положения различных слоев и групп населения. Разрыв доходов 10 процентов наиболее и наименее обеспеченного населения за последние годы увеличился в десятки раз. По-прежнему более 1/3 (по отдельным оценкам — 2/3) населения страны имеют доходы ниже среднего уровня, миллионы людей постоянно недоедают, к числу последних относятся и малоимущие. По разным данным процента населения (35,9 млн человек) получают доходы официально декларированные) ниже прожиточного минимума. Регулирование уровня жизни населения должно стать одним из основных направлений деятельности государства. Крайняя степень неравенства способна привести к нестабильности в обществе, социальным взрывам, разрушению производительных сил, гибели людей. Следовательно,основной целью государственной социальной помощи должна быть поддержка малоимущих групп населения семей и одиноких граждан, которые находятся за чертой бедности и не могут обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым. Итак, первоначально Закон о социальной помощи был направленна оказание социальной помощи малоимущим гражданам, а по существу — бедным. В 2004 г. в России началась административная реформа в целях разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Реформа повлекла за собой изменения ив нормах Закона о социальной помощи. Теперь многие социальные льготы и виды социальной помощи устанавливаются правовыми решениями соответствующих органов субъектов РФ. Так, изменились подходы к содержанию социальной помощи. Дополнен и круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь. Стал разнообразным перечень предоставляемых видов помощи лицам, указанным в законе, и пр. Изменения в сфере социального обеспечения населения, обусловленные административной реформой, затронули и содержание Федерального закона О государственной социальной помощи. В нем появились новеллы, которые вызывают сомнения сточки зрения его обновленной юридической конструкции и д лжного использования юридической техники. Это касается главы второй данного закона, которая называется Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг. Из названия главы явствует, что набор социальных услуг рассматривается в качестве вида государственной социальной помощи. С таким подходом законодателя трудно согласиться последующим причинам. Во-первых, набор социальных услуг 1 См Федеральный закон от 22 августа 2004 г. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с последующими изменениями и дополнениями предоставляется отдельным категориям граждан вне их фактического материального положения (ветераны войны, труда и др. Во- вторых, набор социальных услуг представляет собой меру социальной поддержки лицам, либо имеющим соответствующие заслуги перед Отечеством (ветераны Великой Отечественной войны, ветераны труда и пр, либо гражданам, например, из числа инвалидов, которые нуждаются в особой поддержке (в дополнительной медицинской помощи, лекарственном обеспечении и т. д. В-третьих, наличие в указанном законе, на наш взгляд, двух самостоятельных видов социального обеспечения породило дефекты в нормотворче- стве. Это особенно отчетливо проявилось, например, в принятых во исполнение вышеуказанного закона нормативных правовых актах федерального уровня. Так, Минздравсоцразвития России приняты приказы от 16 ноября 2004 г. О порядке ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи и от 18 сентября 2006 г. Об утверждении перечня лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи. В содержании этих приказов, несмотря на их наименование, речь идет о мерах социальной поддержки, а не о государственной социальной помощи. Изложенное выше приводит к выводу о необходимости устранения дефектов в правовом регулировании двух относительно самостоятельных видов социального обеспечения путем их разграничения и отдельного правового закрепления. Круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь, и условия ее предоставления В законе О государственной социальной помощи дается указание натри группы лиц, охватываемых этой помощью: а) малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане; б) реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий; в) отдельные категории граждан, определенные в законе. Остановимся подробнее на их характеристике. Первой группой, самой многочисленной, являютсямалоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане. На наш взгляд, их правильнее называть малообеспеченными, так как наличие имущества далеко не всегда является показателем уровня их доходов. Именно этим уровнем определяется нуждаемость человека в томили ином виде материального обеспечения. Критерием нуждаемости является прожиточный минимум человека. Федеральный закон от 24 октября 1997 г. О прожиточном минимуме в Российской Федерации заложил правовую основу для определения прожиточного минимума в России. В законе получили свое закрепление вопросы определения потребительской корзины, величина, периодичность ее исчисления и порядок установления, а также учет величины прожиточного минимума при оказании социальной помощи гражданам в субъектах РФ. Согласно данному закону Правительство РФ обязано ежеквартально утверждать величину прожиточного минимума в целом по стране в расчете надушу населения и отдельно для трудоспособного населения, пенсионеров и детей. Во исполнение этого закона принят Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. О порядке учета доходов и расчета среднедуше- вого дохода семьи и одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи. В нем установлено какие виды доходов должны учитываться при определении среднедушевого дохода как он должен рассчитываться за какой период учитываются доходы и т. д. Федеральный закон от 31 марта 2006 г. О потребительской корзине в целом по Российской Федерации устанавливает потребительскую корзину для основных социально-демографических групп населения в целом по России (трудоспособное население, пенсионеры, дети. Она определяется не реже одного раза в пять лети устанавливается в соответствующих составах и объемах (в натуральных показателях). Вопросы предоставления государственной социальной помощи регулируются и законодательством субъектов РФ. В ряде регионов были приняты свои законы о прожиточном минимуме и потребительской корзине. Региональные акты разрабатываются на основе Постановления Правительства РФ от 17 февраля 1999 гс последующими изменениями и дополнениями) Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации ив субъектах Российской Федерации». Получателями помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума.(Он является главным условием, определяющим право на получение такой помощи.) В качестве другого критерия получения помощи выделяются независящие от получателя причины. На наш взгляд, данная формулировка является неопределенной, так как нив самом законе, нив подзаконных актах, принятых в его исполнение, не указано, какие причины могут считаться независящими. Это приводит к тому, что при оказании социальной помощи такие причины можно толковать или широко, или узко. В свою очередь, это может приводить к существенному расширению или сужению круга получателей данной помощи. Кроме того, наличие подобной неопределенности может нарушить право лица на ее получение. В любом случае даже узкое толкование, при котором любая причина может стать независящей, не исключает того, что данная помощь может и должна оказываться каждому, чей доход будет ниже установленного прожиточного минимума. Причем выплата соответствующего вида помощи может осуществляться вне зависимости оттого, может человек сам себя обеспечить или нет. Иными словами, хочет (желает) ли конкретное лицо само материально обеспечить себя, например, путем самозанятости? Полагаем, что в основу критериев, с помощью которых причины считаются независящими от граждан, могут быть положены инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с престарелым возрастом и болезнью, сиротство, многодетность, безработица, отсутствие определенного места жительства, отсутствие родственников, обязанных по закону оказывать материальную и социальную поддержку, вынужденное переселение, экстремальная ситуация, чрезвычайные и иные обстоятельства, которые гражданин не может преодолеть самостоятельно. При этом не имеет значения, живет он отдельно или с семьей. Рассчитывается среднедушевой доход претендующих на государственную социальную помощь граждан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 г. О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи. В нем изложена расчетная основа (база) для определения размеров данной помощи. Сам расчет среднедушевого дохода производится органом социальной защиты населения на основании предоставляемых гражданами сведений. По действующим правилам при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, таки в натуральной форме. К доходу семьи и одиноко проживающих гражданотносятся: заработная плата денежное довольствие военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ и пр алименты пособия различных видов пенсии стипендии учащихся ежемесячные страховые выплаты пострадавшим в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний суммы, равные стоимости питания детей в общеобразовательных учреждениях отличного подсобного хозяйства и т. д. При исчислении дохода семьи учитываются начисленные суммы до вычета (в соответствии с законодательством РФ) налогов и обязательных страховых платежей (единого социального налога. Доход семьи, получаемый в иностранной валюте, пересчитывается на рубли по курсу Центробанка РФ надень его получения. Большое значение для установления размера государственной социальной помощи гражданам имеет прожиточный минимум. Прожиточный минимумсостоит из потребительской корзины, а также из обязательных платежей и сборов. Потребительская корзина — это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Ее состав разработан на основе норматива потребления (набора продуктов питания, который в целом соответствует физическим потребностям человека по калорийности и химическому составу и покрывает энергетические затраты организма, необходимые для нормальной жизнедеятельности взрослых и развития детей, сохранения здоровья в преклонном возрасте. Эти продуктовые наборы, предназначенные для различных половозрастных групп, дифференцируются в зависимости от потребностей в материальных благах и услугах с учетом цен, природно-климатических, демографических, социально-этнических и экологических условий. Потребительская корзина является составной частью прожиточного минимума, включающего в себя питание, непродовольственные товары, услуги. Для основных социально-демографических групп населения в целом по России ив ее субъектах она определяется не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций, разрабатываемых с участием общероссийских объединений профсоюзов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Расходы по обязательным платежами сборам являются второй составной частью определения величины прожиточного минимума. В соответствии с законодательством РФ каждый гражданин обязан платить законно установленные налоги и сборы. Малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане не являются исключением из этого правила. Они наравне с другими гражданами обязаны платить данные платежи и сборы со своих доходов. Однако для малоимущих граждан уплата налогов и сборов зачастую бывает непосильным бременем. Полагаем, что в этой связи было бы логично рассмотреть вопрос об установлении льготного порядка для малоимущих граждан в части обязательных платежей и сборов. Величина прожиточного минимума надушу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по России ежеквартальноустанавливается Правительством РФ, а в субъектах РФ — их органами исполнительной власти. Итак, главными условиямипредоставления государственной социальной помощи лицам, нуждающимся в ней, являются во-первых, наличие российского гражданства или законное проживание лиц на территории России и соблюдение ими установленного режима пребывания во-вторых, наличие статуса малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражда нина. Вторая группа получателей государственной социальной помощи этореабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий. За годы советской власти миллионы людей стали жертвами произвола тоталитарного государства, подверглись репрессиям за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальными иным признакам. Поэтому в соответствии с Законом РФ от 18 октября 1991 г. О реабилитации жертв политических репрессий (с последующими изменениями и дополнениями) осуществляются реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 г, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба. Пострадавшими от политических репрессий признаются дети, супруга (супруг, родители лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и реабилитированных посмертно. Позже, в 1996 г. пострадавшими от политических репрессий стали признаваться члены семей репрессированных участников событий в г. Новочеркасске июня 1962 г 1 См Указ Президента РФ от 8 июня 1996 г. О дополнительных мерах по реабилитации лиц, репрессированных в связи с участием в событиях в г. Новочеркасске в июне 1962 г Согласно Положению о порядке выплаты денежной компенсации лицам, реабилитированным в соответствии с Законом РСФСР О реабилитации жертв политических репрессий, утвержденному постановлением Правительства РФ от 16 марта 1992 г, указанным лицам выплачивается соответствующая денежная компенсация. Попутно отметим, что это самостоятельная социальная выплата. Она не входит в перечень видов государственной социальной помощи, как иногда полагают. Условием предоставления любого вида социальной помощи этим категориям граждан является наличие документа о реабилитации либо признании их пострадавшими от политических репрессий. Третью группу составляютграждане — получатели государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, она появилась в 2004 г. К данной группе относятся: а) инвалиды войны; б) участники Великой Отечественной войны; в) ветераны боевых действий военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку, военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дели органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники МО СССР и работники МОРФ, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти РФ в боевых действиях на территории РФ военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дели органов государственной безопасности, лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г, в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г военнослужащие автомобильных батальонов, направлявшиеся в Афганистан в период ведения там боевых действий для доставки грузов военнослужащие летного состава, совершавшие с территории СССР вылеты на боевые задания 1 Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29.12.2004 г. Об утверждении Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан в Афганистан в период ведения там боевых действий (пп. 1 — 4 п. 1 ст. 3 Федерального закона О ветеранах»); г) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в этот период; д) лица, награжденные знаком Жителю блокадного Ленинграда е) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно- морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорога также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных вначале Великой Отечественной войны в портах других государств; ж) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц Ленинграда; з) инвалиды и дети-инвалиды. С точки зрения юридической конструкции закона включение вышеперечисленных лиц в число получателей социальной помощи в виде набора социальных услуг, за исключением инвалидов и детей-инвалидов, вызывает возражения. Во-первых, в преамбуле Закона о социальной помощи указывается, что в нем устанавливаются правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи только (выделено нами. — Авт) малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Во-вторых, большинство из перечисленных граждан с учетом их прямого или косвенного участия в Великой Отечественной войне, на наш взгляд, нужно относить к числу лиц,имеющих особые заслуги перед Отечеством.Иначе законодатель загодя их относит к категории лиц, нуждающихся в социальной помощи. Правовое регулирование отношений по оказанию им дополнительных видов социального обеспечения должно регулироваться либо Федеральным законом О ветеранах, либо отдельным законодательным актом Чтобы получать набор социальных услуг, вышеперечисленные лица должны иметь соответствующие документы, подтверждающие право на него. Помимо этого, они должны быть включены в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи 1 Лица, проходившие военную или приравненную к ней службу, включаются в специальный сегмент Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помо- щи. В регистре содержится вся основная информация на каждого о получении помощи в виде набора социальных услуг. Этот регистр ведет Пенсионный фонд РФ. В ходе реализации планов административной реформы изменился объем правомочий в вопросах государственной социальной помощи между федеральным центром и регионами страны. Так, к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относятся: а) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи; б) разработка и реализация федеральных программ оказания гражданам на территории России государственной социальной помощи путем предоставления субсидий на оплату оказываемых гражданам социальных услуг; в) установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на всей территории страны. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено а) принятие законов и иных нормативных правовых актов, определяющих размеры, условия и порядок назначения ивы- платы государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицами лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, а также разработка и реализация государственных региональных программ оказания гражданам, проживающим натер- ритории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде 1 См Порядок ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития РФ от 16 ноября 2004 г Имеются ввиду МВД РФ, МОРФ, ФСБ РФ, ФСО РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациями ликвидации последствий стихийных бедствий набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий. Причем оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуги субсидий, является расходным обязательством самих субъектов РФ. Теперь отдельно рассмотрим виды, размеры и порядок назначения государственной социальной помощи по каждой группы получателей государственной социальной помощи ВИДЫ, РАЗМЕРЫ И ПОРЯДОК ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ. Виды, размеры и порядок оказания государственной социальной помощи малоимущим гражданам Федеральный закон О государственной социальной помощи предусматривает оказание данной помощи малоимущим гражданам в денежной и натуральной формах Денежные выплаты могут расходоваться получателями в соответствии с теми целями, на которые они предоставлены. Различаются следующие формы оказания государственной социальной помощи: а) денежные выплаты, предоставляемые в виде социальных пособий, субсидий и других выплат; б) натуральная помощь, оказываемая в виде топлива, продуктов питания, одежды, обуви и др. Под |