Рудый ФИКСЫ. Зарубежные финансовокредитные системы
 Скачать 1.61 Mb.
|
Общественность: домашние хозяйства и предприятияСхема 1.1. Кредитная система США 1.3. Бюджетная и финансовая система США 1.3.1. Бюджетное устройство Корни бюджетного устройства американской федерации уходят в Конституцию США. В этом документе, принятом в 1787 году, штаты делегировали образовавшемуся федеративному союзу в числе других полномочий и право производить (с обязательной санкции Конгресса как высшего законодательного органа федерации) государственные расходы на определенные цели. В XX веке бюджетное устройство США в целом и федеральный бюджет в особенности подвергались значительным изменениям. Во много раз увеличились размеры госбюджета, в том числе и по его доле в ВВП страны, не раз перестраивалась структура доходов и расходов, менялось соотношение средств, которыми распоряжаются бюджеты центра, штатов и местных органов власти. Более или менее устоявшиеся формы бюджетное устройство США приняло только в последние два-три десятилетия, однако, совершенствование этой системы происходит и сейчас. Как и во всех развитых странах, бюджет США выполняет три основные функции:
Федеративное устройство США обусловливает очень важную особенность бюджетно-налогового процесса: четкое взаимодействие трех систем - государственных доходов, государственных расходов и межбюджетных отношений («бюджетного федерализма»). Важнейшая и сложнейшая задача - создание и поддержание системы бюджетного федерализма, поскольку в сфере межбюджетных отношений сталкивается наибольшее количество разноречивых экономических, политических, этнических и других факторов и интересов. Решение данной проблемы основано прежде всего на наличии собственных источников поступлений у каждого уровня власти, а также на «помощи сверху вниз», которой охвачены все штаты и местные органы власти. Бюджетное устройство США является федеративным и состоит из трех уровней:
Федеральный бюджет в США представляет собой регулярно утверждаемую подробную смету всех правительственных расходов и доходов, распределяемых по источникам поступлений, основным направлениям и программам расходования средств. Бюджетные доходы состоят из налоговых и неналоговых поступлений, причем первые занимают приоритетную долю. Структура расходной и доходной части федерального бюджета претерпевает ежегодные изменения, которые в основном зависят от разрабатываемой бюджетно-финансовой политики государства. Следует отметить, что на структуру федерального бюджета США во многом оказывают влияние политические события. Поэтому финансовую стратегию государства определяет администрация действующего президента. Так, например, перед администрацией Б. Клинтона стояла задача укрепления политической базы демократов, а, следовательно, изменение бюджетных приоритетов путем замещения военных расходов на социальные. В феврале 1994 г. администрация Б. Клинтона представила Конгрессу бюджетную стратегию вплоть до 1999 г. Долю федеральных расходов в ВВП предполагалось сократить до 21,5%, а совокупное налоговое бремя увеличить до 19,2% или на 1% ВВП. Военные расходы предполагалось сократить до 250 млрд. долл., понизив их долю в федеральном бюджете до 14% к концу 1990-х гг. Главным приоритетом администрации объявлялась социальная сфера – расходы на здравоохранение, образование, переподготовку рабочей силы, государственная помощь. К концу 1990-х гг. социальные расходы федерального правительства должны были увеличиться примерно в 1,5 раза и составить 1,24 трлн. долл., или примерно 2/3 всех федеральных расходов. К 1997 г. расходы на социальные нужды составили более 60% федеральных ассигнований (примерно 936 млрд. долл.). Самыми быстро растущими статьями в социальном бюджете Клинтона стали расходы на здравоохранение и социальное обеспечение. Что же касается экономических программ, то администрация практически заморозила расходы на сельское хозяйство, транспорт, энергетику, охрану окружающей среды, науку и технику. Противники проводимой Клинтоном бюджетной политики называли его социалистом, выступая с лозунгами, где первая буква фамилии президента заменялась скрещением серпа и молота (по англ. Clinton). Рост приоритетных социальных расходов отражает как политические установки администрации Клинтона, так и объективные процессы, происходившие в экономике США в последнее десятилетие ХХ в. Социальные программы выполняют две важнейшие функции: во-первых, обеспечивают инвестиции в человеческий капитал; во-вторых, являются гарантами социальной стабильности в американском обществе. Восьмой по счету и последний бюджет Клинтона на 2001 г. ознаменовал начало борьбы за сокращение госдолга Соединенных Штатов, который достиг 5,7 трлн. долл. На эти цели пошли, в частности 2/3 профицита. Представляя документ в Белом доме, Президент подчеркнул, что таким образом можно будет полностью ликвидировать госзадолженность к 2013 г. «Мы находимся на пути к цели, о которой пять лет назад даже не могли мечтать, - сделать Америку свободной от долгов впервые с 1835 г., когда главой государства был Эндрю Джексон», - заявил Б. Клинтон. Тем не менее, Клинтон до последнего остался верен себе: 23% расходов 2001 г. пошли на систему соцобеспечения; 12% - на программу «Медикэйр»; 16% - на оборону страны; 7% - на программу «Медикэйд»; 12% - на другие расходы, например, субсидии фермерам и дотации малоимущим; 11% - на выплаты процентов по госдолгу. Первый бюджет Д. Буша на 2002 г. был назван главой Белого Дома «разумным и ответственным». Первостепенное значение в бюджете придается укреплению системы образования в США. Бюджет, в частности, включает трехкратное увеличение средств на обучение американских школьников чтению, для чего в течение ближайших пяти лет предлагается дополнительно выделить 5 млрд. долл. Президент предложил увеличить военный бюджет страны на 4,8%. Рассматривая федеральный бюджет нельзя не упомянуть о проблеме бюджетного дефицита, которая была решена лишь с приходом Б. Клинтона к власти. После длительного периода дефицитного финансирования, продолжавшегося почти 40 лет (начиная с 60-х гг.), администрация Клинтона (с января 1993 г.) за сравнительно короткий промежуток времени (примерно за шесть лет) удалось не только ликвидировать хроническое отрицательное сальдо федерального бюджета, но и выйти на профициты в размере 100-115 млрд. долл. Для сравнения бюджетный дефицит в 1960 г. составил -1,2 млрд. долл.; в 1970 г. -2,8 млрд. долл.; в 1980 г. -73,8 млрд. долл.; в 1990 г. -220,4 млрд. долл. Бюджетный год федерального правительства начинается с 1 октября и завершается 30 сентября следующего года, а большинства штатов - начинается 1 июля и заканчивается 30 июня следующего года. При этом свыше половины штатов практикуют составление бюджета на два года. В большей части местных административных единиц бюджетный год совпадает с календарным. Бюджеты штатов и местных органов в США достаточно самостоятельны. Их самостоятельность определяется составлением, утверждением и исполнением органами административных единиц. Федеральные власти не уполномочены прямо контролировать бюджеты штатов. Власти штатов не отчитываются перед федерацией о состоянии финансов и бюджета. В большинстве штатов составление бюджета находится в ведении главы исполнительной власти и осуществляется подчиненным ему финансовым органом. При этом смету расходов разрабатывают бюджетные и финансовые бюро, а смету доходов – налоговые и другие органы. Проект бюджета направляется в местные законодательные органы. Наиболее крупными в составе расходов бюджетов штатов являются затраты на просвещение (35% от расходной части бюджетов), социальное обеспечение (13%), здравоохранение (9%), дорожное строительство и содержание дорог, охрану окружающей среды, жилищное строительство и коммунальное хозяйство. Местные органы власти создаются на основе законодательства штата при соблюдении двух условий – определенной численности населения и установленного размера территории. Местные органы власти США – графства (округа), являющиеся административно-территориальными единицами штатов, выступают в качестве региональных правительств для входящих в их состав территорий – муниципалитетов, поселков, школьных и специальных округов. Графства и органы местного управления, в отличие от штатов, менее независимы и следуют в фарватаре экономической политики, проводимой федеральным правительством и правительствами штатов. Специальные округа – это территории, созданные для осуществления административного надзора в тех областях, которые представляют жизненно важные интересы для населения: освещение улиц, водоснабжение, канализация, охрана природных ресурсов. В США насчитывается 22 типа специальных округов. Школьные округа являются разновидностью специальных округов. Они создаются специально для решения административных вопросов и финансовых проблем учреждений среднего и начального образования. Из местного бюджета традиционно финансируются такие службы, как: полицейская (в среднем за 90-е годы – на 73%), пожарная (на 100%), санитарная (на 100%), рекреационная (на 75% за указанный период). Доля местных бюджетов в общегосударственных расходах на инфраструктуру весьма значительна: в среднем за 90-е годы порядка 40%. Местные бюджеты используются для расширения государственного потребления – финансирования закупок товаров и услуг, выплаты заработной платы рабочим и служащим государственных учреждений и предприятий – в среднем за 90-е годы до 50%. Весомо участие местных органов власти в жилищном строительстве для малоимущих слоев американского населения (более 50%). Соответствуя общегосударственной бюджетной стратегии и финансированию образования, самая крупная статья расходов местных администраций приходится именно на образование. В период с 1990 по 1996 гг. затраты на образование из местных бюджетов в абсолютном выражении выросли почти на 38%. Бюджеты местных органов власти обособлены, и каждое подразделение государственного управления самостоятельно составляет, рассматривает, утверждает и исполняет свой бюджет. Важное место в системе государственных финансов принадлежит специальным фондам, которые функционируют обособленно как самостоятельные финансовые учреждения. Они представляют собой совокупность денежных ресурсов, имеющих целевое назначение. Доходы этих фондов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, также за счет средств федерального бюджета. К основным фондам следует отнести:
1.3.2. Бюджетный процесс в США Процесс принятия бюджета правительства США – результат объединенных усилий исполнительной и законодательной ветвей власти. Исполнительная власть готовит ежегодный бюджет. Законодательная власть принимает законы о налогах и расходах, посредством которых исполняется бюджет. В целом историю бюджетного процесса в США можно разделить на три основных этапа:
До Гражданской войны Конгресс воздействовал на налоги и статьи расхода как орган управления. В 1854 г. Палата представителей установила систему комитетов. Финансовые вопросы посылались в Комитет по покрытию бюджетных расходов Палаты представителей. Сенат также создал Финансовый комитет, который имел дело с законопроектами о расходах и доходах. Позже Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов стал рассматривать только законопроекты о налогах; для рассмотрения законопроектов о расходах был создан Комитет по ассигнованиям. Подобные структуры были созданы и в Сенате. Сенатский комитет, рассматривающий законопроекты о расходах, получил тоже название. До 1921 г. каждое министерство в системе исполнительной власти подготавливало и представляло бюджетную заявку непосредственно в Конгресс. Вплоть до этого времени в США не было единого федерального бюджета в виде разработанного общего финансового плана, который бы основывался на скоординированных расходных потребностях федерального правительства, с учетом размеров имеющихся финансовых поступлений. В 1921 г. Конгресс создал Бюджетное бюро в Казначействе, на которое была возложена ответственность за подготовку и представление объединенного бюджета в Конгресс. Впервые в 1921 г. был принят сводный американский закон «О бюджете и отчетности», определивший направление бюджетной реформы, Конгресс впервые поручил Президенту представлять бюджетный проект, который бы полностью отражал государственные приоритеты. В 1940 г. Бюджетное бюро было переведено в исполнительное управление президента США. Таким образом, президент принял непосредственную ответственность за бюджет. После второй мировой войны, особенно в 60-е гг., резко возросли масштабы федерального бюджета, усилились тенденции долгосрочного программирования финансовой стороны правительственной деятельности. Возникла необходимость формирования нового уровня координации, взаимной увязки и оценки эффективности программ бюджетного финансирования. В результате в 1970 г. было создано Административно-бюджетное управление, поглотившее Бюджетное управление и добавившего к прежним его функциям еще и управленческие, а также получившего полномочия оценивать эффективность федеральных программ, расширять межведомственное согласование правительственных действий как на уровне федеральной администрации, так и в штатах. Американский Конгресс не раз резко реагировал на любую попытку усиления централизации бюджетного процесса и влияния исполнительной власти в финансовых делах. Закон о контроле за исполнением бюджета, принятый в 1974 г. установил создание Бюджетного управления Конгресса, которое играет для Конгресса роль, подобную Административно-бюджетному управлению при президенте. Кроме того, этот закон определил 1 октября как начало финансового года, а также утвердил календарный график бюджетного процесса. С 1 октября 1976 г. данный закон вступил в силу, и по глубине произведенных изменений был назван «бюджетной реформой». Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: закон о президентском бюджете, принятом в 1921 г. и подвергшемся значительным изменениям в 1950 г.; законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов; законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакции 1987 г.) и законом 1990 г. о контроле за бюджетом. В 1990-е гг. в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения, которыми также руководствуются в настоящее время американские законодатели. В рамках законодательного бюджетного процесса существуют три параллельных и взаимосвязанных процесса. Первый - это определение пяти основных параметров проекта федерального бюджета на очередной финансовый год:
Данные показатели закрепляются в совместной резолюции по проекту федерального бюджета, которая представляет собой процессуальный документ Конгресса, связывающий воедино основные составляющие федерального бюджета. Проект совместной резолюции по бюджету обеих палат составляется комитетами по бюджету каждой из них. При этом она утверждается Конгрессом в порядке, предусмотренном для законов, т. е. простым большинством голосов обеих палат, но силу закона не приобретает, поскольку не требует подписи президента, и поэтому на нее не распространяется президентское вето. В совместной резолюции также указывается распределение средств федерального бюджета по так называемым «функциональным» категориям, т. е. основным приоритетам деятельности федерального правительства. Второй этап - это санкционирование или разрешение на осуществление той или иной программы или вида деятельности, установление предельного объема средств, которые могут быть на ее израсходованы за время ее реализации, и определение целей программы. Процесс выделения ассигнований осуществляется, однако, не по функциональным категориям, а по министерствам и ведомствам. Третий этап бюджетного процесса в конгрессе США - деятельность комитетов по ассигнованиям. Таких комитетов в составе сената и палаты представителей в настоящее время насчитывается 13. Данная деятельность распространяется только на так называемые дискреционные расходы (это расходы, которые выделяются по усмотрению конгресса), над которыми конгресс в лице его комитетов по ассигнованиям имеет прямой и непосредственный контроль. Дискреционные расходы подразделяются на 3 категории: оборона, международная деятельность, внутренние программы. В целом бюджетный процесс в США можно раскрыть в табл. 1.4 Таблица 1.4 |