ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Ответственность высшего должностного лица
 Скачать 0.78 Mb.
|
|
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) Юридический институт Кафедра «Теория государства и права, конституционное и административное право» ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ Заведующий кафедрой ______________ Е.В. Титова ______________ 2017 г. ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА (МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ) ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЮУрГУ – 40.04.01.2017.358 Юм Руководитель магистерской диссертации к.ю.н., доцент кафедры __________Т. Б. Смашникова __________ 2017 г. Автор магистерской диссертации магистрант группы Юм-358 __________ А. В. Гаврилов __________ 2017 г. Нормоконтролер __________ В.П. Худякова __________ 2017 г. АННОТАЦИЯ Гаврилов А. В. магистерская диссертация «Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»: ЮУрГУ, Юм358, 82 с., список использованных источников и литературы – 48 наим. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие институт административно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, практика их реализации и теоретические разработки в данной сфере. Целью исследования является выявление недостатков и пробелов как в системе научных представлений об административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъектов Российской Федерации, так и в ее правовом регулировании, а также выработка вариантов устранения этих недостатков и пробелов. Для достижения этой цели, решаются следующие задачи: 1) Рассмотреть понятие «должностное лицо» в законодательстве и правовой науке; 2) Определить общую характеристику института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядок наделения его полномочиями; 3) Охарактеризовать административно-правовой статус и компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 4) Рассмотреть сущность и цели административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 5) Определить особенности административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 6) Раскрыть проблемы привлечения к административной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 7) Выявить направления совершенствования законодательства об ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, административно-правовая ответственность, нормативно правовые акты, Президент Российской Федерации, правительство. ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................................................... 7 ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ, ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ................................................................................................... 10 1.1 Понятие «должностное лицо» в законодательстве и правовой науке .................. 10 1.2 Общая характеристика института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядок наделения его полномочиями 14 1.3 А дминистративно-правовой статус и компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации ...................................................................................................... 18 ГЛАВА 2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ЕГО ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ 23 2.1 Сущность и цели административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации .............................................................. 23 2.2 Особенности административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации .............................................................. 38 ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .. 47 3.1 Проблемы привлечения к административно ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации .............................................................. 47 3.2 Направления совершенствования законодательства об административной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.......... 61 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 72 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ......................... 77 6 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Появление института административно-правовой ответственности в российском законодательстве в 2000 году в виде возможности отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и роспуска региональных представительных органов было обусловлено слабостью федерализма в России и необходимостью укрепления центральной власти. Вместе с тем с момента закрепления в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон №184- ФЗ) института административно-правовой ответственности, в него постоянно вносились изменения. В результате, в настоящий момент ряд норм об ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не согласуются друг с другом, а некоторые – весьма спорны с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации 1993 года. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие институт административно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, практика их реализации и теоретические разработки в данной сфере. Целью исследования является выявление недостатков и пробелов как в системе научных представлений об административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъектов Российской Федерации, так и в ее правовом регулировании, а также выработка вариантов устранения этих недостатков и пробелов. 7 Для достижения этой цели, решаются следующие задачи: 1. Рассмотреть понятие «должностное лицо» в законодательстве; 2. Определить общую характеристику института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядок наделения его полномочиями; 3. Охарактеризовать административно-правовой статус и компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 4. Рассмотреть сущность и цели административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 5. Определить особенности административно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 6. Раскрыть проблемы привлечения к административной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 7. Выявить направления совершенствования законодательства об ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и частнонаучных методов: диалектического, системного, исторического, статистического, социологического, сравнительно-правового и формально-юридического. Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим проблемам юридической и социальной ответственности: Бахраха Д.Н., Виговского Е.В., Волженкина Б.В., Егоровой Н., Засова К.П., Здравомыслова Б.В., Аснис А.А. и др. Эмпирическую основу исследования составили: анализ практики применения отдельных мер административно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, анализ судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, анализ статистических данных количества нарушений закона, выявляемых органами 8 прокуратуры в деятельности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы (основной из которых – Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), указы Президента Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Устав Челябинской области от 25.05.2006 № 22-ЗО «Устав (Основной Закон) Челябинской области», Закон Челябинской области от 31.05.2012 № 338-ЗО (ред. от 06.09.2017) «О выборах Губернатора Челябинской области, Закон Челябинской области от 29.11.2012 № 422-ЗО «О порядке отзыва Губернатора Челябинской области, Закон Челябинской области от 31.05.2012 № 338-ЗО «О выборах Губернатора Челябинской области». Научная новизна выпускной квалификационной работы в том, что автором предпринята попытка создания целостной теоретической концепции административно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, способной служить основой для совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики. 9 – 10 ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ, ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1 Понятие «должностное лицо» в законодательстве и правовой науке Основы правового статуса высшего должностного лица устанавливаются, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также конституциями и уставами и законами субъектов Российской Федерации, закрепляющими его наименование, требования к кандидату, порядок вступления в должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии деятельности, основные полномочия, порядок исполнения полномочий в случае временного отсутствия, условия, основания и процедуру прекращения исполнения полномочий, процедуры применения к нему мер конституционной ответственности и основы взаимодействия с иными органами государственной власти. 1 Наибольшие сложности при характеристике правового положения высшего должностного лица возникают с таким признаком, как «высший» – в какой системе государственных органов субъекта Российской Федерации, по отношению к каким видам органов? Исходя из общеправовых и государственно-управленческих принципов, наличие признака высшего в статусе государственного органа (должностного лица) всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий – кадровых, организационных, регулятивных, юрисдикционных. 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. 2016. – № 7. – С. 17. – 11 Наиболее значимые из них реализуются высшим должностным лицом в системе исполнительной власти (при формировании органов, координации и контроле за их деятельностью, применении мер ответственности), но федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта Росиийской Федерации, а не системы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские, арбитражные и координационные функции и полномочия, выводя его на «высший уровень» в межсистемных отношениях с законодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти. 1 Высшее должностное лицо не может рассматриваться, как государственное установление, находящееся вне системы исполнительной власти, по аналогии с правовым статусом Президента РФ. Во-первых, обращает на себя внимание необязательность наличия в системе региональной государственной власти высшего должностного лица согласно статье 2 Закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах» конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ (этот редкий пример диспозитивности демонстрирует попытку федерального законодателя обеспечить хотя бы минимальный уровень реализации принципа федерализма применительно к ч. 1 ст. 77 Конституции Российской федерации. Во-вторых, федеральный законодатель исходит из единства правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, которого, в свою очередь, никак нельзя представить вне системы исполнительной власти. 1 Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. – 2015. – № 4. С.154. – 12 В-третьих, необоснованно не учитывать место расположения правовых норм, определяющих статус высшего должностного лица – глава III Закона «Об общих принципах» называется «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации безусловно является элементом региональной системы исполнительной власти, формально, т. е. юридически, входящим в эту систему в качестве органа государственной власти, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти. Этим его статус отличается от статуса Президента Российской Федерации который не является органом государственной власти Российской Федерации, возглавляющим Правительство Российской Федерации а значит, не является и субъектом системы федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерациине может быть признано исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, одним из видов исполнительных органов. Два высших исполнительных органа в одной подсистеме единой системы государственной власти существовать не могут – единственным высшим является высший исполнительный орган государственной власти, который, в отличие от высшего должностного лица, является обязательным элементом системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. 1 Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2001 г. № 45-Г01–14 указано, что Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, получает свои полномочия от народа на основе свободных выборов, 1 Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. 2016. – № 7. – С. 18. – 13 осуществляет государственную власть, то есть является органом государственной власти, образуемым субъектом Российской Федерации. Такой же вывод вытекает из анализа статей 2, 17, 18 Федерального закона от06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» исходя из их содержания и места в системе норм Федерального закона. Статьи 17 и18 включены в главу 111 «Органы исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации» Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статьи 2 и 17 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ 14 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющие, как следует из их наименования, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, допускают возможность устанавливать в рамках этой системы должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Статья 18 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает избрание высшего должностного лица на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, определяет его полномочия по осуществлению государственной власти. Высшее должностное лицо, безусловно, обладает самостоятельной компетенцией в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, реализует свои полномочия независимо от других государственных органов, в таких правовых и организационно-правовых формах, которые принадлежат только данному виду государственного установления. Его взаимодействие с иными системами государственной и муниципальной власти и их отдельными представителями свидетельствует о том, что выполняемая высшим должностным лицом функциональная, организационная, регулятивная нагрузка не может быть сведена к деятельности одной государственной должности. Признанию высшего должностного лица органом государственной власти не мешает тот факт, что высшее должностное лицо замещает государственную должность субъекта Российской Федерации. Замещение государственной должности следует рассматривать как организационные особенности наделения 15 полномочиями данного вида государственного установления и порядка их исполнения одним физическим лицом. Таким образом, федеральный законодатель исходит из единства правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, которого, в свою очередь, никак нельзя представить вне системы исполнительной власти. |