Глазунова Н.И. Гос.(админ.) управление. Учебника по специальности Государственное и муниципальное управление
 Скачать 3.94 Mb.
|
|
Н.И. Глазунова ГОСУДАРСТВЕННОЕ (АДМИНИСТРАТИВНОЕ) УПРАВЛЕНИЕ УЧЕБНИК Рекомендовано Советом Учебно-методического объединения вузов России по образованию в области менеджмента в качестве учебника по специальности «Государственное и муниципальное управление» •проспект Москва 2006 УДК 351/354(075.8) ББК 67.40/я73 Г52 Ответственный редактор — Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, профессор Юрий Леонидович Старостин Глазунова Н. И. Г52 Государственное (административное) управление : учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 560 с. 18ВМ 5-98032-620-0 В учебнике рассмотрены методология административной науки, эволюция государственно-управленческой мысли в Европе и России, вопросы организации индивидуального рабочего места и структурных подразделений органов управления, формирование дееспособного коллектива, управленческая деятельность во всех ее статичных и процессуальных аспектах, решение проблем оптимизации административно-управленческих отношений. Для студентов высших учебных заведений, работников сферы административного управления, обучающихся и повышающих квалификацию, преподавателей, руководителей производственных коллективов. УДК 351/354(075.8) ББК 67.40/я73 Учебное издание Глазунова Нэлли Ивановна ГОСУДАРСТВЕННОЕ (АДМИНИСТРАТИВНОЕ) УПРАВЛЕНИЕ Учебник Подписано в печать 01.09.05. Формат 60x90 '/16-Печать офсетная. Печ. л. 35,0. Тираж 3000 экз. Заказ № 0406940 ООО «ТК Велби» 107120, г. Москва, Хлебников пер., д. 7, стр. 2. Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ОАО «Ярославский полиграфкомбинат», 150049, г. Ярославль, ул. Свободы, 97 . ВВЕДЕНИЕ Данное издание соответствует учебной дисциплине, которая читается студентам по специальности «Государственное и муниципальное /правление» и является завершающей частью базового учебного курса «Система государственного управления». Можно было бы эту дисциплину назвать более коротко и емко, с, скажем, во Франции — «Административная наука» (учебник Дра-С.) или в Польше — «Наука об администрировании» (Ковалев-си С., 1978)1. Однако в России официально такой науки не существует. Более того, наука государственного управления до сих пор не поручила статуса самостоятельного научного направления, она [«разорвана» на отдельные темы, которые разрабатываются как часть Политической науки, управления экономикой, правоведения, социологии, других общественных наук. Между тем наука государственного ^управления и административная наука — ее составляющая, хотя и является своеобразным научным перекрестком (как, впрочем, большинство общественных наук), имеет: 1) собственную методологию; 2) оп-пенный предмет изучения; 3) понятийный аппарат; 4) ставит своей целью постоянное совершенствование системы государственного 1равления. Административная наука — это общественная наука, изучающая государственную и муниципальную администрацию, процессы ее деятельности и управляющего воздействия на общество. Объект исследования —, государственный аппарат, различные подразделения государственных и муниципальных органов публичной власти, процессы административного управления и отношения в административной сфере. Цель административной науки — выработать рекомендации по радиальной организации и повышению эффективности деятельности администрации органов публичной власти. Выделив определенный участок сферы управления, специализированный по субъекту управления (государственной и муниципальной администрации) и объекту управляющего воздействия (общество, граждане), считаем необходимым отделить от целостной науки государственного управления самостоятельную ветвь — науку об административном управлении. Правда, эта ветвь настолько тесно связана с материнским стволом, что в ряде случаев читателю, знакомому с литературой автора по государственному управлению, она представится аргументированным подтверждением отдельных положений теории государственного управления и общей науки управления, осуществленным на примере специфического субъекта управления — государственных и местных (муниципальных) органов административного управления. Материал данной книги подчинен решению 3 групп задач. Первая группа задач — учебно-образовательного характера: обобщить, синтезировать знания, приобретенные в процессе общеобразовательной и общепрофессиональной подготовки и актуализировать эти знания, приблизить «консолидированное» знание по предмету к профессиональной деятельности. Вторая группа задач — идеологического {методологического) характера: формирование мировоззрения специалистов государственного и муниципального управления. Интеллектуальная субстанция административного (государственного) управления существует в виде идей, концепций, правда, не всегда в научно аргументированном варианте. Предстоит систематизация идей, представлений, осмысление новых подходов к решению отправных проблем: государство и гражданское общество, гражданин и администрация, право и администрирование, политика и управление. Вопрос о мировоззрении государственного служащего, администрации в нынешнее время вошел в число судьбоносных для России. Третья группа задач — научно-исследовательского характера. Теория административного управления как любая отрасль научных знаний — это результат труда коллективного и творческого, поэтому каждый педагог «богат» своими учениками, приращением теоретических знаний за счет включения в его исследовательское поле молодых соискателей. Круг проблем административного управления огромен. Предлагаемая книга призвана помочь читателю определиться в выборе темы предстоящего дипломного исследования, научной работы по окончании вуза с тем, чтобы внести свою лепту в развитие науки государственного (муниципального) управления, реализацию идей гуманизации труда гражданских служащих, демократизации отношений в системе административного управления. Именно эти идеи составляют основу концепции предлагаемой книги. Раздел I. МЕТОДОЛОГИЯ КУРСА Можно делать только то, что разрешено законом. Тема 1. Государственно-административная мысль в прошлом: исторический экскурс Государственно-управленческая мысль в древние и средние века Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики. ХУП—Х1Хвв. Государственно-управленческая мысль в форме административного права Государственно-управленческая мысль в лоне организационной науки .Государственное управление как самостоятельное научное направление, становления. Вторая половина XX в. 1.1. Государственно-управленческая мысль в древние и средние века ""Эмпирический и теоретический материал о самом институте государственной администрации и о нормах его регулирования (административном праве) можно с точки зрения эволюции этих феноменов, |сгруппировать в три хронологических блока. Первый блок относится к периоду, когда государственной администрации как института власти, урегулированного правом, т. е. в совре-4ном его значении, не существовало. В Древней Руси (IX—XIII вв.) отношения между правителями управляемыми выстраивались на основе обычаев, традиций, а те законы, которые были и регулировали эти отношения, относились к отрасли судебного права. Отсутствие норм административного права не означало, конечно, отсутствие государственно-административного Явления как общественного явления и внимания мыслителей правлению. Государственно-административное управление в древние века означало:
'развивалась как политическая, политико-правовая мысль. Закладывались теоретические основы понимания роли государственной власти и права, соотношения власти — общества — личности в реализации управленческих отношений. Эти вопросы нашли свое отражение в трактатах мыслителей античной эпохи Аристотеля, Платона, Полибия, Цицерона, Конфуция. Уже в работах древнегреческих ученых Платона и Аристотеля появляются одновременно однокоренные слова: полис — город — государство; политика — общие, полисные (государственные) дела, искусство жить вместе; полиция — искусство домоправления в полисе, государстве. В трактате «Политика» Платон обращал внимание на общую для всех народов природу государственного управления, называл «умением управлять людьми», одним из «сложнейших и самых труднодостижимых умений», «... назовут ли его искусством царствовать, государственным искусством или искусством домоправления — нам нет никакой разницы»2. Государственно-административное управление как мысль об административной политике наиболее ярко представлено трактатами мыслителей древних Индии и Китая — мощных по тому времени централизованных деспотических государств. Древняя Индия подарила человечеству своего рода учебник, практическое руководство по управлению государством — трактат «Артхашастра», переведенный авторами русского текста как «Наука политики»2. Древнеиндийские мыслители признавали учение о государственном управлении «единственной наукой», ибо с ней «связаны начала всех наук», оно «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управлении объяснялась как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро». Учиться этой науке предлагалось у теоретиков и практиков: «...от слушания появляется понимание, от понимания — приложение к практике, от приложения к практике — полное самосознание. В этом смысл науки». Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров, отборе чиновников на службу, делении чиновников на совершенных, средних и плохих на основе длинного перечня требований. Особый раздел трактата именуется «Обязанности царя». В целом трактат — уникальное произведение, дошедшее к нам из глубин истории и свидетельствующее о зарождении государственно-управленческой мысли. Хотя, конечно, науки государственного управления в современном ее понижи в древние века не было. Государственно-управленческая мысль в средние века, и в основе её— опять же идея о всеобщем благе, всеобщей пользе и роли в этом государственной власти, приобрела теологический характер. Она нашла освещение в учениях Святого Августина, Ф. Аквинского, М. Падуанского; в Древней Руси — в первом политическом трактате «Слове о законе и благодате» митрополита Иллариона, учении игумена Иосифа Волоцкого. В период позднего Средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Т. Гоббса и ряда других мыслителей намечается тенденция рассмотрения государства как юридического механизма, обеспечивающего осуществление управленческих и регулятивно-охранительных функций в борьбе с раздробленностью государств на удельные владения. Функции собственно административного управления в этот период концентрировались в границах княжеств, осуществлялись правителя-, дворовыми служителями и не регулировались нормами права. Второй блок эмпирического и теоретического материала, свидетельствующего о развитии практики и мысли государственного управ-1ия, связан непосредственно с формированием института государстВенной администрации и полицейского (административного) права XVII—XIX вв. 1.2. Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики. XVII—XIX вв. Формирование крупных государств, абсолютных монархий обусловило создание мощного административного аппарата: учреждений 1нцелярий) и служащих. Кровавые междоусобные войны в раздробленных европейских странах и в России создали такую обществено-политическую ситуацию, когда население, исстрадавшееся от мятежей, грабежа, насилия, видело в гражданском мире и согласии толь большое благо, что готово было простить нарождающемуря абсолютизму авторитарно-деспотические устремления, фактический отКаз властей от признания «естественных», «прирожденных» прав свобод личности в обмен на защиту жизни и благосостояния. Государственная власть, первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, постепенно сосредоточивается и на внутреннем управлении, берет на себя заботу обо всем и обо всех, пытаясь стать как бы одним общим опекуном, охраняющим подданных от «неприличия», «лжеверия», «нерадивости», «неблагоразумия». В европейских странах и в России в XVII в. появился полноценный свод уложений — по сути свод полицейского законодательства. Он логически соответствовал патернализму (от лат.ра1ег — отец) — мировоззрению и политике абсолютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдания ее тотального контроля над обществом, поглощения государством общества, личности. На базе полицейского законодательства и как идеологическое оправдание ему и появляются в XVII в. первые научные труды по полицейскому праву. 1.2.1. Государственно-управленческая мысль приобрела форму полицеистики. Возникновение науки о полиции Полицеистика на первом этапе развивалась опять же как политическая наука, и полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения, поскольку полиция отождествлялась не столько с конкретным учреждением, сколько с функцией государства, направленной на обеспечение государственной безопасности и благосостояния и реализуемой не на принципе законности, а на принципе политической целесообразности, «общего блага». Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй половине XVII в. — во Франции Людовика XIV, Пруссии Фридриха II, Австрии Иосифа II. Все названные монархии были мощными централизованными административно-командными государственными системами, которые на внешнеполитической арене могли выставить сильные флот и армию, а во внутренней жизни — хорошо вышколенный полицейский аппарат. При простоте управления того времени полиция оказывалась его центром и руководила всем, за всеми наблюдала, обязана была во все вмешиваться, обеспечить то, что сейчас называется «общественный порядок» и «безопасность», а на юридическом языке того времени обозначалось как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества). Итак, управление обществом называлось в те времена благочинием и благоустройством. Благочиние — это безопасность как от внешних, так и от внутренних врагов. Благоустройство — это устройство, развитие общества: обогащение народа, его образование, культурное развитие, размножение. Полиция понималась как весь аппарат управления всеми государственными (общественными) делами. Это управление «сверху вниз», управляющее государственно-административное воздействие. Цель полицейского (т. е. государственного управления) декларировалась как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством. Наука о полиции — полицеистика — это такой этап развития государственного аппарата, который сопровождается правовым урегулированием управления. Увеличение размеров Парижа, Лондона, Кельна, Москвы побудило правительства провести реформу полиции, создать для ее деятельности правовую основу. Так появляется полицейское законодательство, полицейский кодекс — законы о благоустройстве и благочинии. России в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче (Тишайшем) издаётся первый полицейский указ 3— «Наказ о градском благочинии», е. нормы, охранявшие общественный порядок в Москве. Практика вызвала теорию. Первый теоретический труд появился Франции — «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639—1723). Он был заказан парижскими властями и должен был представлять полный свод полицейских постановлений. Но автор посмотрел на свою задачу гораздо шире — он изложил научную концепцию о полиции управлении государством и положил первый камень в основание науки полиции, государственного управления. Деламар рассуждает о полиции как об одном из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанном думать о его благополучии. Он полагает, что полиция должна охватывать все важные для населения вопросы, а именно вопросы безопасности и здоровья граждан, продовольствия, гигиены, путей сообщения4. В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича и И. Посошкова. Юрий Крижанич родился в Хорватии, учился в Риме, служил при эре русского царя Алексея Михайловича Романова. Вынашивал мечту о соединении славянских народов под эгидой Русского государства. Написал трактат (1663г.) «Политичны думы, или Разговоры владательству»; где отстаивал идею самодержавности государственной власти («совершенное самовладство»), обосновал принципы «науки об управлении народом», относил к ним:
«союз с другими народами» (выгоднее вступить с соседними народами в союз, чем завоевать и потом подавлять недовольство захваченных); занятость людей всех сословий и недопущение праздности безделья, «никто не живет для себя», государство должно бороться с «больными» элементами общества, заражающими его своими пороками и поедающими его добро; — жесткая сословная структура с четкими обязанностями каждого сословия перед государем и др. Политику как «науку об общественном и государственном строении» автор почитал «из всех мирских наук самой благородной». А задачами внутреннего (полицейского) управления признавал развитие образования, торговли, ремесел, художественных рукоделий, земледелия, разведение табака и т. д., т. е. всех сфер жизнедеятельности общества. Заметное место в историографии нашей проблемы занимает труд И. Т. Посошкова (относится к 1726 г.) «Книга о скудости и богатстве». На первой же странице этот предприниматель подчеркивает, что не то богатство страны, которое лежит в царской казне, и не в златотканых одеждах синклита, а то, которым весь народ богат в своем домашнем быту. В этом, пишет автор, «истинная правда», и царь должен защитить ее. В каждой из 9 глав он расписывает, как царь должен управлять каждым сословием, чтобы заставить всех работать, жить бережно, «ничего напрасно не тратить».. Главная мысль автора о том, что богатство всех создается усилиями каждого и интерес каждого человека (и сословия) подчиняется интересу государственному, и упор он делает не на права сословий, а на их обязанности перед государством и царем. Посошков призывает царя указами регламентировать порядок торговли, занятия ремеслами, промышленностью, определять цены на товары, контролировать, чтобы никто, кроме купечества, не занимался торговлей, отстаивал протекционизм и просил освободить русских промышленников и купцов от конкуренции с иностранцами. В заключительной 9-й главе — «О царском интересе» в качестве выводов Посошков излагает, по существу, основы кадровой политики. Здесь:
—предложение наемных мастеровых (в том числе из иностранцев) снять с месячного жалования и перевести на сдельную оплату;
Далее автор подробно расписывает предлагаемую им новую систему оплаты чиновников разного уровня. В целом Посошков представляет интереснейшие предложения, многие и сегодня могли бы быть востребованы. Однако это — программа тотальной государственной регламентации труда, быта каждого сословия. Из зарубежных полицеистов наиболее известными в России были учёные Германии Г. Юсти и И. Зонненфельс. Выдающиеся представители науки о полиции или полицейском праве как учении об управлении внутренними делами государства, они же явились создателями первых в Европе кафедр по истории полиции и камеральным наукам. 1.2.2. Камералистика Камералистика (от позднелат. саmеrа — казна, учреждение) — специальный цикл административных и экономических дисциплин, одевавшихся в средневековых (XVI—XVII вв.) университетах, а со эй половины XIX в. и в университетах дореволюционной России, название камералистика получила от камеральных учреждений, которые создавались в Средние века 6 Европе князьями, герцогами королями, имевшими значительное собственное хозяйство. Для подготовки чиновников и компетентных управляющих хозяйством крупных феодалов на особых факультетах университетов и в специальных учебных заведениях — камеральных школах стали преподаваться науки, получившие название камеральных. Камералистика — с этого направления начинается становление самостоятельной административной науки. русском толковом словаре В. И. Даля камералистика определяется как сбор сведений для гражданской службы, а камеральный —относящийся к науке внутреннего, особенно финансового управления. Камералистика, однако, не была еще наукой в современном понимании, так как ограничивалась почти исключительно описаниемадминистративного управления, отделяя его от судопроизводства. В Европе и в России (начиная с административных реформ ПетрI) камеральное теоретическое направление утверждало и новые ходы в государственно-административной практике управления — камерализм. Камерализм как принцип и практика управления означал: • функциональность в управлении учреждений;
В России известен был капитальный труд И. Юсти «Основание силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния» (пер. с нем. И., Богаевского. Ч. I—IV. СПб., Ак. наук. 1772-1778). Автор подчеркивал, что причины и факторы благосостояния государства лежат в естественных и экономических условиях государства, а также в духовном развитии граждан. Следовательно, на это и должна быть обращена прежде всего деятельность правительства. IV часть — «Деятельная» — включает вопросы исполнения и управления, государственного благочиния и благоустройства. Излагаются требования к законодательству, вопросы организации наблюдения за исполнением законов благочиния, организации «управления благочинных дел», вопросы организации административных органов и их функции. В целом трактат представляет набор сведений из политических, естественно-технических, экономических, юридических и других наук. Юсти опубликовал ряд работ о денежной системе, промышленных предприятиях, церковном имуществе и государственных финансах. Значительный вклад в развитие науки о полиции и камералистики как прикладной отрасли знаний о государственном управлении внес профессор политических наук Венского университета, австрийский ученый Иосиф фон Зонненфельс (1733—1817). Предметом науки о полиции И. Зонненфельс обозначает теоретическое обеспечение двух задач государства: 1) безопасности граждан; 2) их материального благополучия. Под безопасностью И- Зонненфельс понимал «такое состояние, при котором граждане ничего не опасаются и могут спокойно трудиться», материальное благополучие объяснял как «возможность для граждан посредством труда создавать материальный достаток, но при известном содействии со стороны государства». Главную роль в реализации этих задач государства И. Зонненфельс отводит аппарату управления, который имеет название полиции. 7.2.5. Реформа науки полицейского права. Л. Штейн Конституционное государство, возникшее в Западной Европе во второй половине XIX в., породило сложные управленческие проблемы, связанные с обеспечением прав граждан, гарантий этих прав* организацией института административной юстиции, ответственностью министров перед парламентом и должностных лиц перед гражданами. Справиться с этими проблемами науке о полиции с ее узким взглядом на управленческую деятельность было не по плечу. Нужна была реформа науки, которая могла бы направить познавательный рефлектор на объекты, имевшие перспективное значение в сфере государственного управления. Таким реформатором стал венский профессор Лоренс фон Штейн (1815—1890). Выходец из Дании, он преподавал 8 университете в Киле, известен и как профессор Венского университета. Им написан 8-томный труд, издававшийся на протяжении почти 20 лет, с 1866 по 1884г. Переводы этого труда в европейских странах Получили различное название. Французский исследователь Р. Драго пишет об основной работе Л. Штейна — «Теория государственного управления», польский ученый С. Ковальски называет труд Л. Штейна — «Учение об административном управлении», в русском переводе (И. Андреевского. СПб., 1894) известна работа Л. Штейна «Учение об управлении». Штейн воздвигает и кладет в основу своей концепции идею внутреннего управления. Термин «внутреннее управление» фактически означал «государственное управление*. Штейн определил цель государственного управления — «осуществление принципов социального управления (подг. мною. — Н. Г.) в самом высоком смысле слова», подчеркивал: «существование отдельного Человека представляет условие и вместе с тем содержание развития государства. Высший государственный принцип управления (на всех 'уровнях) заключается в осуществлении полной гармонии всех интересов всех членов общежития». Такой широкий подход к проблемам управления позволил Штейну поставить и исследовать вопрос об исполнительной власти. Исполнительная власть по Штейну — это самостоятельная ветвь, имеющая собственный аппарат и собственное право деятельности. Она издает .постановления и распоряжения, организует свои органы, применяет .принуждение. К органам исполнительной власти Штейн относит правительство с подчиненными ему учреждениями и органы самоуправления на местах. Правительственное управление есть центр, который обязан заботиться о том, чтобы управление во всех своих частях охватывалось идеей единства. Органы самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют, и своим функционированием вносят разнообразие в систему правления. Полицию Штейн считает частью ^управления, которое осуществляет принуждение. Она дополняет исполнительную власть и входит в нее. Это инструмент внутренней безопасности, охраняющий общество от грозящих ему опасностей. Штейн выделяет пять сфер государственного управления (государственной политики): внешними сношениями, войском, государственным хозяйством, правосудием и «внутренними делами в тесном смысле». Внутреннее управление («внутренние дела в тесном смысле»), т. е. государственно-административное управление, автор разветвляет на отрасЛи: общественная безопасность, общественное благосостояние (хозяйственное управление), пути сообщения, торговля, почта, телеграф, санитарное дело, образование, социальное обеспечение. Штейн формулирует право управления как совокупность определений, регулирующих отношение граждан к исполнительной власти в перечисленных пяти областях государственной жизни. Штейн определяет предмет и роль науки государственного управления: «Наука, которая выставляет руководящие положения и правила в указанных целях (осуществление полной гармонии всех интересов всех членов общества... и есть учение об управлении». Таким образом, Л. Штейн внес известную упорядоченность в создание науки государственного управления; разграничив науку управления и науку о праве внутреннего управления, которому придает социологический характер, а в науке внутреннего (государственного) управления выделяет как самостоятельную сферу — государственно-административное управление, «внутренние дела в тесном смысле», и прикладную отрасль учения об управлении — камералистику, науку об административном управлении, полезную для гражданской службы. В Российской империи практика административного управления не находила теоретического обобщения и можно говорить только об эволюции науки административного права. Значительным событием стало принятие в 1835 г. Университетского устава, который предусмотрел открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, в дальнейшем в 60-х гг. переименованных в кафедры полицейского права5. Несмотря на суровый, строгий характер царствования Николая I, вся духовная атмосфера этого времени была насыщена идеями законности, рационального управления и благоустройства. Сам император подчеркивал, что проблемы управления были для него первостепенными при составлении Свода законов Российской империи. В речи, произнесенной в Государственном совете в 1833 г. при обсуждении Свода законов, Николай I сказал: «При самом вступлении моем на престол я счел долгом обратить внимание на разные предметы управления, о которых не имел почти никакого сведения»6. В университетах на кафедрах законов благоустройства и благочиния преподавались законы о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве фабричном и ремесленном, о правах коммерческих, об Уставе кредитных установлений, об Уставе путей сообщения, о Строевом уставе. По верному мнению И. А. Емельяновой, данная кафедра по содержанию преподаваемого материала была кафедрой зарождающегося административного права. Возникновение в середине 30-х годов XIX в. в России кафедр законов благоустройства и благочиния способствовало более интенсивному развитию отечественной науки полицейского права и появлению на научной арене видных русских ученых-полицеистов7. На работах русских полицеистов лежит отпечаток иностранного, в частности немецкого, влияния. Таковы в целом работы П. Н. Гуляева, Н. Ф. Рождественского, И. В. Платонова и наиболее выдающегося из них — И. Е. Андреевского. Эти авторы перерабатывают идеи Дела-мара, Юсти, Зонненфельса, Моля и прилагают их к российской действительности. Первой в библиографическом списке работ по полицейскому (административному) праву, по-видимому, будет справедливо назвать небольшую по объему работу А. А. Плавильщикова «Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места» 1881 г. В ней с точки зрения настоящего времени много архаичных положений, но рассуждения об инстанционном порядке подачи жалобы читаются как написанные сегодня8. Крупная работа по полицейскому праву в России XIX в. была издана П. Н. Гуляевым под названием «Права и обязанности градской и земской полиции» в 1824г. Работа выдержала три издания. Во введении, рекомендуя книгу, автор цитирует слова из Наказа Екатерины II: «Книга добрых Законов не что иное есть, как недопущение до вредного своевольства причинять зло себе подобным»9. Сочинение П. Н. Гуляева — основательная работа по полицейскому праву, но в ней автор не столько выражает свою позицию, сколько преимущественно комментирует законодательство, что делало работу полезным для своего времени справочником и придавало ей сугубо прикладной характер. Сочинение по полицейскому праву, имеющее строго научный характер, опубликовал в 1840 г. профессор Санкт-петербургского университета Н.Ф.Рождественский (1802—1872) под заглавием «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам». Автор подразделяет науку государственного благоустройства, или науку полиции, на три части и по этому плану построил изложение материала. В первой части излагаются меры правительства, направленные на рост населения в государстве, ликвидацию болезней в народе, обеспечение подданных продовольствием и на борьбу с нищенством. Во второй части исследуются меры, направленные на умственное и нравственное развитие народа. В третьей части книги анализируются меры, связанные с поощрением земледелия, фабричной и ремесленной промышленности. Вслед за Аристотелем Н. Ф. Рождественский высоко ставит значение государства. Только в государстве, по его мнению, человек может наслаждаться безопасностью и благосостоянием. «Средства к достижению безопасности, — пишет Рождественский, — совершенно зависят от правительства, средства к достижению благосостояния зависят более от самих подданных»10. Все органы и государственные учреждения имеют целью обеспечивать и охранять их права. Что же касается благосостояния и просвещения, то каждый «член государства» должен сам достигать этих целей. Однако и в достижении этих целей государство не может быть безучастным, а должно способствовать, помогать в достижении этих целей тем, кто в такой помощи нуждается. При этом органы правительства, помогая подданным и осуществляя надзор за их деятельностью, должны соблюдать меру. Н. Ф. Рождественский цитирует одну из норм Свода законов Российской империи: «Во всех министерствах, особливо в тех, коим предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многочисленностью правил не стеснять частной предприимчивости»11. Автором этой законоустановленной нормы был М. М. Сперанский. Солидным теоретическим сочинением по полицейскому праву был труд харьковского профессора И.В.Платонова (1805—1890) «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном» 1856г. В ней Платонов утверждает, что если наука о полиции делает главный акцент на «благочинии», т. е. мерах отрицательных, то положительные меры правительства, связанные с благоустройством, ставятся выше по значению и на первое место12. Цель государства — Право и Благо, т. е. справедливость и благосостояние. Благодаря праву человек обеспечивает свою безопасность от насильственного прикосновения со стороны других членов общества. Но эту безопасность человек обеспечивает не сам, она обеспечивается государством посредством мер, которые называются «благочинием». Благочиние состоит в «надзоре за гражданским порядком»: это — система правительственных мер и учреждений, которые имеют целью предупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коими обеспечивается верность исполнения и действия законов». Однако государство, по мнению И. В. Платонова, не может ограничиваться только созданием для своих членов нормальных условий существования, обеспечивая их безопасность, но обязано также заботиться о благосостоянии своих членов, «ибо на частном благосостоянии граждан основывается могущество и целого государства». Благосостояние граждан — это в первую очередь дело самих граждан, но оно поддерживается государством системой мер и органов, образующих благоустройство. Благоустройство автор понимает как систему мер по поддержанию промышленности, торговли, финансов, путей сообщения и одновременно как систему органов управления, которая была создана Манифестом об учреждении министерств от 6 сентября 1802г.13 Обе части науки — и благоустройство, и благочиние — образуют «две части государственного управления». Интересно отметить, что И. В. Платонов постоянно использует понятие «государственное управление», которое у него образуют благоустройство и благочиние. Заметим, что данная мысль автора отражала административно-правовые реальности того времени: наряду с полицейской деятельностью государства в собственном смысле этого слова («благочиние») выступила на сцену общественной жизни управленческая или административная деятельность государства, воплощенная в системе таких министерств, как министерство коммерции, финансов, иностранных дел, государственного контроля и т. д. Но оба направления в деятельности государства были тесным образом связаны друг с другом, образуя определенное единство или, как говорит И.В.Платонов, «внутреннее согласие». И-. В. Платонов подчеркивает важное значение науки полиции не только для теории, но и для практики управления. «В служебном отношении знание законов Благоустройства и Благочиния государственного, — пишет автор, — необходимо потому, что они имеют весьма обширное приложение к деловой практике»14. А. А. Плавильщиков, П. Н. Гуляев, Н. Ф. Рождественский, И. В. Платонов — видные отечественные ученые — полицеисты дореформенного периода русской истории. Они вышли на научную сцену тогда, когда для этого была создана законодательная основа. К началу XIX в., уже в продолжение всего XVIII в. в Российской империи были изданы многочисленные законодательные акты, нормы которых регулировали государственно-управленческие отношения и составили российское полицейское законодательство. К самым поздним представителям полицеистики относится И. Е. Андреевский, научная деятельность которого связана с Санкт-Петербургским университетом. Все написанное Андреевским было основано на богатейшем историческом и действующем нормативно-правовом материале: «О наместниках, воеводах и губернаторах» — докторская диссертация 1864г.; «Русское государственное право» <— первый отечественный учебник по данной отрасли права, изданный в 1866г.; «Полицейское право» в двух частях: первый том 1871 г. издания, второй том 1873 г. издания. Под полицейской деятельностью Андреевский понимает то, что в настоящее время в учебниках административного права называют государственно-административной деятельностью, включающей как положительные действия государственных и земских органов (благосостояние), так и те действия, которые имеют отрицательный характер и проявляются в административном (полицейском) принуждении (безопасность). Законы, регламентирующие обе группы действий, образуют полицейское право, а наука, их изучающая, есть наука о полиции. По мнению автора, с утверждением в России единовластия (XV—XVI вв.) и сосредоточением в руках государственных органов полномочий по надзору и управлению всеми сторонами народной жизни, особенно в период, когда была учреждена должность губернатора, теряется связь между народом и правительством. Попытки Екатерины II изменить статус губернатора, «ограничить правительственную деятельность наблюдением», чтобы общественные силы развивались не в ущерб собственным интересам, интересам правительства и государства, не удались из-за отсутствия гражданской свободы. Поэтому Екатерина II в Учреждении о губерниях 1775 г. наделяет губернатора как правом надзора за губернией, так и правом отдавать распоряжения по всем имеющим отношение к губернии вопросам. Только отмена крепостного права Манифестом 19 февраля 1861 г. и проведение Земской реформы 1864г. привели к «выработке нового типа губернаторской должности». Положение о земских учреждениях освободило губернатора от функций распорядительного характера, связанных с финансово-хозяйственными делами. Должность губернатора постепенно, прогнозирует автор, будет сведена к должности с исключительно надзорными функциями, осуществляющей на местах государственные интересы. Автор не только исследует компетенцию наместников, воевод и губернаторов, очерчивая функции каждой исследуемой должности, но и ставит вопрос о таком компоненте их статуса, как ответственность, поднимает проблему о более четком ее урегулировании юридическими нормами. |