Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация

• Название: 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
• Анкор: Муниципальное право
• Дата: 29.03.2021
• Размер: 1.71 Mb.
• Имя файла: муниципальное право.pdf
• Тип: Учебное пособие; #189234
• страница: 13 из 15

285 сти субъекта РФ. Тем более что законодатель субъекта РФ вправе выбрать для муниципальных образований своего региона именно эту модель избрания глав муниципальных образований. Вместе с тем, как заявил в постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П Конституционный Суд РФ, такой порядок может распространяться только на муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа), сочетающие качества территориального объеди- нения граждан, совместно реализующих на соответствующей территории право на местное самоуправление, и качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которых призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций, прежде всего исполняя отдельные государствен- ные полномочия.
Что касается других вопросов, связанных с оптимизацией структурирования полномочий органов местного самоуправления, то каждый муниципалитет самостоятельно определяет структуру своего аппарата, т. е. решает, какие по- стоянные комиссии представительного органа или комитеты, управления и отделы администрации необходимо иметь для эффективного решения задач местного самоуправления. Так, структура администрации г. Оренбурга включает три уровня управления: 1) управления, комитеты и отделы, воз- главляемые заместителями главы г. Оренбурга и составляющие непосред- ственно аппарат администрации г. Оренбурга со своей сетью муниципальных учреждений и предприятий; 2) территориальные структурные подразделения администрации г. Оренбурга в виде Северного и Южного административных округов со своими финансовыми, бухгалтерскими и юридическими служба- ми; 3) администрации расположенных за чертой г. Оренбурга поселков и сел, которые находятся в составе муниципального образования г. Оренбург и непосредственно подчиняются соответствующим административным окру- гам.

286
В процессе апробации той или иной схемы управления выявляются ее недо- статки (наличие «ничейных» участков управления либо, наоборот, дублиро- вание функций, слабая эффективность управленческого воздействия, выра- жающаяся в неадекватности усилий и результата управленческого воздей- ствия, и т.п.), которые вызывают необходимость корректировки схемы управления, структуры исполнительного аппарата. Оптимально выбранная схема управления во многом предопределяет структуру управленческих пол- номочий. Структура полномочий органов местного самоуправления пред- ставляет собой пропорции входящих в полномочие конкретных действий, выполняемых органом местного самоуправления. Как правило, каждая управленческая структура муниципального образования имеет свое положе- ние, в котором определено, в каких конкретных действиях выражается то или иное полномочие. Необходимо только отличать полномочия, составляющие компетенцию органов местного самоуправления, т. е. включающие действия, составляющие их функцию и направленные на объект управления, от полно- мочий, связанных с внутренней организацией управленческого процесса в самом органе, а также от организационно-технических действий (рассылки, доставки, совещания, согласования и т. п.), не включаемых в содержание полномочий.
Структурирование полномочий осуществляется по результатам обратной связи с управляемым объектом и меняется в зависимости от изменения ха- рактера решаемых задач. Во многом процессы структурирования полномо- чий органов местного самоуправления связаны с изменением действующего законодательства, поскольку, как бы ни было независимо местное само- управление, оно всегда реагирует на любые изменения внутренней государ- ственной политики. Вместе с тем отдельные законодательные акты довольно превратно понимаются муниципалитетами, которые с выгодой для себя, но не в интересах дела пытаются использовать их для изменения структуры своих органов. Наглядно это демонстрируется на примере следующих рас- суждений одного из практиков муниципального строительства: «В последнее

287 время активное развитие получили службы заказчика, образуемые в городах в результате разграничения функций управления и хозяйствования в жилищ- ной сфере в соответствии со статьей 7 Федерального закона “О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках” и концепци- ей реформы жилищно-коммунального хозяйства, одобренной Указом Прези- дента Российской Федерации. Изначально эти структуры предполагалось со- здавать исключительно для выполнения функций управления жильем — как прообраз будущих управляющих компаний в жилищной сфере. Но фактиче- ски компаниям были переданы функции управления не только жильем, но и объектами инженерной инфраструктуры. По существу, местная администра- ция “сбросила” на эти структуры непрестижную для себя функцию коорди- нации процессов функционирования городским жилищно-коммунальным хо- зяйством, создав нового монополиста». В конце своего рассуждения автор задается вопросом: «В какой организационно-правовой форме эта структура должна существовать — в форме муниципального предприятия, учреждения или отдела администрации?»
Думается, что при таком смешении хозяй- ственных и публично-управленческих функций вряд ли подойдет любая из предложенных организационно-правовых форм. В связи с этим обращает на себя внимание еще одна проблема, которая заключается в необходимости разграничения публичных полномочий и публичных услуг. Внешнее сход- ство данных функций порождает такое перераспределение в этих отношени- ях прав и обязанностей, при котором либо органы местного самоуправления начинают выполнять наряду со своими прямыми обязанностями несвой- ственные им хозяйственные функции, либо, как в приведенном примере, властными полномочиями органов местного самоуправления вдруг оказыва- ются наделенными коммерческие структуры.
В отличие от видов полномочий их структурирование часто не требует нор- мативного правового оформления, поскольку в этом случае речь идет о пере- носе центра тяжести, акцента с одних задач на другие без изменений видов полномочий. Такие процессы, конечно, в итоге меняют характер полномо-

288 чий, но формально они остаются в том же правовом поле. Достижение опти- мальной структуры полномочий возможно лишь с учетом практики их реали- зации, а это задача, скорее, из области правоприменения.
Теоретически объем полномочий органов местного самоуправления, по нашему мнению, определяется территориальным уровнем, на котором функ- ционируют данные органы, силой и насыщенностью управленческого пол- номочия элементами внешнего воздействия на управляемый объект, а также количеством объектов, на которые осуществляется управленческое воздей- ствие. Сила управленческого полномочия проявляется в том, насколько зна- чительно должно измениться под воздействием реализации этого полномо- чия поведение управляемого объекта. Насыщенность элементами внешнего воздействия определяется тем, по какому количеству параметров изменяется поведение управляемого объекта.
Представляется, что в системе органов местного самоуправления с целью оп- тимизации объема полномочий этих органов так же, как и в системе органов государственного управления, целесообразно сохранить деление управленче- ских органов на органы общей и специальной компетенции. Это необходимо для того, чтобы органы общей компетенции, обладая универсальным объе- мом полномочий, компенсировали в необходимых случаях недостаток объе- ма полномочий органов специальной компетенции. Назначение органов об- щей компетенции состоит и в том, чтобы предохранить управленческое воз- действие от возможных перекосов и несогласованности, сделать его систем- ным и комплексным.
Сама цель оптимизации объема полномочий органов местного самоуправле- ния заключается в том, чтобы найти нужную пропорцию этого объема. С од- ной стороны, объем полномочий органа местного самоуправления должен быть достаточен для эффективного осуществления возложенной на него функции и не требовал бы для этого подключения других муниципальных или государственных органов. С другой стороны, важно закрепить такой объем полномочий, который бы не позволял ими злоупотреблять и не вы-

289 нуждал управляемый объект производить в результате этого управления не- рациональные или не адекватные цели управления действия.
Если взять для сравнения две известные зарубежные системы местной власти
— англосаксонскую и французскую, то возможностей для изменения объема своих полномочий гораздо больше у муниципалитетов, относящихся к фран- цузскому виду системы местной власти, поскольку перечень закрепляемых в законах об этой местной власти полномочий является, как правило, откры- тым и местные органы власти вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем полномочий органов местного самоуправления стран с англосаксонской системой местной власти (США, Великобритания,
Канада) устанавливается путем детального перечисления их прав, обязанно- стей и предметов ведения. Чтобы совершить действия, не упомянутые в по- ложениях, закрепляющих их статус, органам местного самоуправления необ- ходимо обратиться с инициативой в соответствующий законодательный
(представительный) орган для внесения изменения в действующее законода- тельство. В противном случае действия местных властей могут быть призна- ны совершенными с превышением полномочий, т. е. противозаконными. Так, в США этот принцип нашел отражение в «праве Диллона», в соответствии с которым любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных кор- пораций, спорные положения отрицаются. Учитывая вышеуказанный прин- цип, муниципалитеты, разрабатывающие свои хартии, обычно стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия. Вместе с тем на практике эта система определения полномочий органов местного са- моуправления не представляется такой уж жесткой и компенсируется в от- дельных случаях правом гомруля. Как отмечал А. А. Мишин, «одна из важ- нейших особенностей регулирования правового положения органов местного самоуправления в США заключается в том, что штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои функции на основе принципа са- моуправления. Принцип самоуправления, или гомруль (home rule), подразу-

290 мевает право муниципальных органов независимо от вмешательства штата вносить поправки в свою хартию самоуправления».
Муниципальные органы власти в России формально не испытывают недо- статка ни в своих, ни тем более в государственных полномочиях. Гораздо острее здесь стоит проблема упорядочения этих полномочий и создания условий для их эффективной реализации. Как утверждает Н. И. Глоба, «Ос- новной Закон закрепляет за государством право определения через законода- тельство границ компетенции, а определение функций и властных полномо- чий оставляет за самим местным сообществом».
По нашему мнению, отдельные федеральные законы закрепляют за местным самоуправлением более широкие предметы ведения по сравнению с Законом
2003 г. Так, помимо предусмотренного в п. 20 ч. 1 ст. 14 этого Закона кон- троля за использованием земель на территории муниципального образования п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации» до разграничения государственной собственности на землю за органами местного самоуправления закрепляется право распоряже- ния государственными землями.
Объем полномочий органов местного самоуправления в целях создания под- линного местного самоуправления необходимо определять в увязке с прояв- ляющимися в том же направлении через различные формы непосредственной демократии и территориальные органы общественного самоуправления дей- ствиями самого населения и с ориентацией на них. Если, например, закреп- ленный в полномочиях органов местного самоуправления вопрос об обеспе- чении благоустройства населенного пункта будет одновременно решаться через территориальные органы общественного самоуправления, то объем ад- министративных полномочий органов местного самоуправления в этой сфере заметно сократится, поскольку управленческий ресурс для решения этих за- дач пополнится за счет управленческой деятельности общественных форми- рований. Что касается использования для решения задач местного само- управления различных форм непосредственной демократии населения (рефе-

291 рендума, обсуждения проектов решений и программ, отчета выборных лиц, правотворческой инициативы, обращения населения, петиции и т. п.), то их предварительное включение перед принятием органами местного самоуправ- ления своих решений придает последним дополнительную легитимность.
Это, конечно, не значит, что такое проявление активности населением ини- циируется исключительно органами местного самоуправления для достиже- ния своих целей при реализации предоставленных им полномочий.
В отдельных случаях имеет место и не инициированная муниципальными ор- ганами власти общественная активность; а выраженное населением через различные формы непосредственной демократии мнение, по сути, содержит противоположную усилиям органов местного самоуправления направлен- ность. Такие стихийные проявления воли населения далеко не всегда продук- тивны, поэтому «местным властям необходимо самим выявлять взгляды сво- их граждан, а не ждать от них инициативы. Рост местных групп давления увеличивает опасность того, что местные власти услышат требования только тех, кто громче кричит». Для этого, в свою очередь, важно иметь правовые механизмы, которые обеспечивали бы свободное проявление инициативы населением, ставя его в то же время в цивилизованные правовые рамки. Сле- дует отметить, что во многих регионах России уже давно приняты и дей- ствуют нормативные правовые акты «О местном референдуме», «Об обра- щениях в органы местного самоуправления граждан», «О порядке проведе- ния собраний (сходов) граждан», «О консультативном опросе граждан в му- ниципальных образованиях» и др.
Способ как система действий, применяемых при реализации полномочий ор- ганов местного самоуправления, включает как правовые, так и неправовые механизмы. Суть правовых механизмов, на наш взгляд, сводится к методам реализации полномочий (императивному, диспозитивному, рекомендатель- ному, поощрительному и т. п.). К неправовым способам относится вся остальная, не урегулированная правом, но необходимая для реализации пол- номочий организационно-распорядительная и организационно-

292 исполнительная деятельность органов местного самоуправления. При опти- мизации способов реализации полномочий органов местного самоуправления необходимо учитывать довольно много факторов, но, как и при оптимизации других элементов деятельности органов местного самоуправления, их надо делить на две части: подверженные и не подверженные нормативно- правовому регулированию. Применительно к каждой типичной ситуации, ко- торая требует управленческого решения, в действующем законодательстве определена совокупность действий уполномоченного органа, которые в зави- симости от ситуации могут иметь властно-приказной (императивный), ини- циативно-корпоративный (диспозитивный), рекомендательный или поощри- тельный характер. Вторая, неправовая составляющая управленческого реше- ния — это то, что можно учесть только в конкретной ситуации исходя из ма- териальных, организационных, кадровых и иных условий реализации.
Наряду с полезными качествами административный способ реализации пол- номочий при его ненадлежащем использовании может проявлять негативные стороны. Как уже отмечалось, данный способ реализации полномочий отли- чается простотой исполнения и вместе с тем дает почувствовать окружаю- щим значимость соответствующего должностного лица. Порой кажется, что при помощи его властного приказа, указания, распоряжения можно решить любую управленческую проблему. Но на самом деле это не так. Во-первых, такое решение тем эффективнее, чем короче дистанция между органом мест- ного самоуправления, принимающим решение, и объектом управления.
Наличие промежуточных звеньев аппарата чиновников, причастных к осу- ществлению решения, невольно формирует управленческое воздействие ре- шения с учетом узко-корпоративных чиновничьих интересов представителей этих промежуточных звеньев аппарата. Во-вторых, есть объективные пред- посылки, связанные с глобализацией мировых процессов и формированием новых культурно-экономических сообществ, в результате которых происхо- дит стремительная девальвация административного метода управления не только на муниципальном, но и на государственном уровне. По мнению не-

293 которых аналитиков, «чутко реагируя на то, что культурно-экономическая интеграция больше не подчиняется прямому администрированию органов власти отдельных муниципий, регионов и даже государств... государственно- административные организации пытаются приспособить к этим процессам и оставить за собой функцию “сборки каркасных структур”, “культурно- экономических” регионов». Ко всему прочему административный метод, учитывая его государственную природу, должен использоваться в местном самоуправлении только в прямо установленных в законодательстве случаях и лишь тогда, когда остальные ресурсы решения проблемы исчерпаны. Иначе муниципальная власть в лице органов местного самоуправления ещё долго не станет властью местного населения, поскольку будет существовать есте- ственное для отношений администрирования отчуждение.
Как известно, внешняя объективация полномочий органов местного само- управления происходит через формы их реализации. Форма реализации пол- номочий выражается в нормативных правовых, правоприменительных и иных актах органов местного самоуправления. Здесь, пожалуй, заслуживает внимания вопрос о соотношении в практике деятельности исполнительно- распорядительных органов местного самоуправления нормативно-правовых и правоприменительных форм реализации полномочий. Следует отметить, что правотворчеством активно занимаются не только исполнительно- распорядительные органы общей компетенции, но и органы специальной компетенции, такие как комитеты по управлению имуществом, комитеты ар- хитектуры и градостроительства, земельные комитеты и т. д. Наблюдается и практика, когда в обход выборных представительных органов местного са- моуправления иными муниципальными органами принимаются нормативные правовые акты, общеобязательные правила по предметам ведения муници- пальных образований, предусмотренных их уставом, что противоречит зако- ну. В связи с этим возникает вопрос о действительности таких актов. Однако, если нормативный правовой акт принят в таком порядке не по вопросу о бюджете, о налогах или установлении порядка управления и распоряжения

294 муниципальной собственностью и т. д., доказать его неправомерность с точ- ки зрения того, что нормативно-правовую форму ему придал не уполномо- ченный на то орган местного самоуправления, будет довольно сложно.
В Законе 2003 г., установив конкретный перечень вопросов, по которым ис- ключительное право на нормативно-правовое регулирование принадлежит представительному органу муниципального образования (ч. 10 ст. 35), феде- ральный законодатель фактически отменил прерогативу этого органа на установление порядка решения иных вопросов местного значения. Очевидно, что в результате возникнет внутренняя конкуренция правовых норм, прини- маемых органами власти муниципальных образований. Между тем, даже ес- ли брать в расчет лишь процедуру принятия представительным органом его нормативных правовых актов, в которой согласно ч. 13 ст. 35 данного Закона задействованы не только депутаты, но и глава муниципального образования
(процедура подписания и обнародования, право отклонения нормативного правового акта), логично предположить, что этот более сложный по сравне- нию с порядком принятия соответствующих актов другими муниципальными органами порядок должен свидетельствовать о более высокой значимости нормативных правовых актов представительного органа по сравнению с по- добными актами иных органов местного самоуправления. Хотя согласно ч. 4 и 6 ст. 43 данного Закона полномочия главы муниципального образования
(главы местной администрации) по принятию правовых актов должны осу- ществляться в пределах, установленных нормативными правовыми актами, в том числе представительного органа муниципального образования, вряд ли на практике появятся такие акты представительных органов, которые будут значительно ограничивать правотворческие возможности глав муниципаль- ных образований.
Представляется, что в вопросах правотворческой деятельности органов мест- ного самоуправления при выборе форм реализации их полномочий необхо- димо руководствоваться теми же правилами, которые применяются к дея- тельности государственных органов, а именно: использовать нормативно-

295 правовую форму для своих актов исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления могут, только когда они принимаются на основе нормативных правовых актов муниципальных представительных органов и в соответствии с ними, причем только по вопросам, которые не входят в ис- ключительную компетенцию последних.
Что касается отличительных особенностей использования юридических ак- тов в деятельности местного самоуправления, то для повышения уровня са- морегуляции общественных процессов управленческий акт в виде норм пра- ва должен предусматривать максимум горизонтальных связей между участ- никами правоотношений и минимум актов применения норм права. То есть нормы права должны быть таковы, чтобы субъекты правоотношений могли использовать их самостоятельно, без опосредованного участия в этом управ- ленческих структур. В свою очередь, необходимо, чтобы акты применения норм права носили преимущественно регистрирующий, учетный характер.
Они не должны создавать дополнительных препятствий для возникновения и реализации соответствующих правоотношении помимо тех, которые преду- смотрены действующим законодательством. Нежелательно также санкцио- нирование актами органов местного самоуправления уже возникших по воле сторон правоотношений. Между тем на практике различные муниципальные службы вместо того, чтобы создавать наиболее благоприятные условия, например, для предпринимательской деятельности, изобретают все новые и новые ухищрения с целью поставить предпринимателей в свою зависимость.
Так, пользуясь тем, что прежний Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Россий- ской Федерации» предоставлял органам местного самоуправления самим определять порядок и способы приватизации муниципального имущества, они вводили ничем не обоснованные запреты на приватизацию тех или иных, заведомо убыточных для них объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, усложняли процедуру их приватизации. Таким об- разом, сохранение своего влияния на эти производственные объекты оказы-

296 вается важнее, чем прямая экономическая и социальная выгода. Подобные примеры, к сожалению, не единичны. Ослабление государственного регули- рования или отстранение от регулирования определенных отношений в обла- сти местного самоуправления под предлогом и в надежде на то, что органы местного самоуправления разумно распорядятся предоставленной им вла- стью, может привести к хаосу и дезорганизации всей системы власти. В связи с этим в отраслевом законодательстве необходимо более взвешенно подхо- дить к предоставлению органам местного самоуправления соответствующих прав.
Следует обратить внимание и на культуру правотворческой деятельности ор- ганов местного самоуправления, которая также сильно влияет на оптималь- ность их полномочий. Закон 2003 г. подробно регламентирует некоторые во- просы, связанные с системой муниципальных правовых актов, порядком их подготовки, принятия, вступления в силу и отмены, но часть из вопросов ре- гламентации правотворческой деятельности на уровне муниципальных обра- зований осталась все-таки без должного ответа.
Поскольку все правовые акты должны иметь общие юридические свойства, следовало бы на федеральном уровне отразить юридическую прерогативу нормативных правовых актов выборных представительных органов перед ак- тами других органов местного самоуправления. Вместе с тем представляется, что, несмотря на нормотворческие прерогативы выборного представительно- го органа местного самоуправления, полностью отказывать в нормотворче- ских полномочиях другим органам местного самоуправления и его долж- ностным лицам не следовало бы. На любом уровне публичной власти у ее исполнительных структур также объективно существует необходимость в нормотворческой деятельности, поэтому вполне естественно было бы наде- лить глав муниципальных образований (глав администраций муниципальных образований) правом принимать нормативные правовые акты, например, по вопросам организации и функционирования различных служб муниципаль- ных администраций с учетом структуры и порядка формирования органов

297 местного самоуправления, установленных в уставах муниципальных образо- ваний, регулировать другие вопросы внутренней аппаратной деятельности администраций муниципальных образований. При этом необходимо отме- тить, что особенностью данной нормотворческой деятельности глав муници- пальных образований, других органов и должностных лиц местного само- управления является то, что она должна касаться не компетенции данных ор- ганов и лиц, а полномочий по организации осуществления этой компетенции.
На уровне нормотворческой деятельности государственных органов субъек- тов РФ в целях обеспечения единства правового пространства Российской
Федерации Минюстом России (его территориальными органами) проводится юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ. Пока- зательно, что отдельные субъекты РФ по собственной инициативе вводят по- добную экспертизу в отношении нормативных правовых актов органов мест- ного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 14 Закона Республики Мор- довия от 14 июня 2000 г. «О правовых актах органов местного самоуправле- ния и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия» органы и должностные лица местного самоуправления в пределах их полно- мочий организуют и проводят внутреннюю (служебную) экспертизу как дей- ствующих нормативных правовых актов, так и их проектов. Для оценки каче- ства нормативных правовых актов (проектов) местного самоуправления, а также для получения предложений по их совершенствованию может прово- диться независимая научная (правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза. При этом в качестве независимых экспертов привлекаются ученые и специалисты, не принимавшие непосредственного участия в разработке направляемого на экспертизу нормативного правового акта (проекта).
Среди форм реализации полномочий органов местного самоуправления осо- бое место занимают программы, планы развития муниципальных образова- ний. И хотя эти акты не обладают юридическими признаками нормативных правовых актов, их принятие в соответствии с Законом 2003 г. также отно-

298 сится к исключительному ведению представительных органов местного са- моуправления. Во многом это обусловливается тем, что программа или план демонстрируют комплексный, системный подход к решению наиболее важ- ных проблем местного самоуправления, а для придания такому акту высоко- го мобилизующего и организующего значения используется авторитет пред- ставительной власти населения. Примером тому могут служить программы улучшения качества предоставляемых местному населению коммунальных услуг, санитарного состояния территории, транспортного обслуживания, по- вышения пожарной безопасности и т. п. В каждой из таких программ зало- жен комплекс мер как властного, распорядительного характера, так и мер, основанных на так называемых горизонтальных связях. Разумеется, любая такая программа реализуется через распоряжения, приказы и другие акты уполномоченных муниципальных органов, поэтому она является вторичной, производной от других форм реализации полномочий.
Но нельзя отрицать и того, что акт каждого органа местного самоуправления, принятый в рамках общей программы, несет дополнительное содержание, обусловленное целевой установкой совместных с другими участниками про- граммы действий, а поэтому испытывает на себе при реализации полномочий органа местного самоуправления воздействие данной формы (программы).
Преимущества такой формы реализации полномочий заключаются в возмож- ности оперативной взаимозаменяемости и взаимодополняемости управленче- ских действий, если в каком-либо звене управления случился сбой. В услови- ях программы можно быстрее обнаружить недостатки и просчеты опреде- ленных управленческих решений и своевременно их скорректировать. Пре- имущество программы заключается и в том, что здесь яснее видна цель, ко- торая связана с достижением качественного улучшения тех или иных сторон жизнедеятельности населения. Естественно, что программный способ управ- ления не может стать универсальным при решении всех проблем местного самоуправления. Этот способ, рассчитанный на сравнительно длительную перспективу, пригоден лишь для осуществления определенных прорывов в

299 тех вопросах, которые не могут быть решены с использованием обычных по- вседневных действий органов местного самоуправления. Для таких ситуаций необходимо разработать так называемые критерии благополучия, по которым будет оцениваться успех реализации программы. Если осуществляемая орга- ном местного самоуправления управленческая функция приносит желаемый результат, который выражается в определенных показателях, то это свиде- тельствует о нахождении эффективности управления на должном уровне.
Конечно, эффективность местного самоуправления может зависеть в боль- шей степени не от самого субъекта управления, а от благоприятно сложив- шихся обстоятельств. Как отмечает Г. В. Атаманчук, «здесь целесообразно выявление того, что же из всего вовлеченного в управленческие процессы выступило действительным источником соответствующего конкретного ре- зультата управления: профессионализм ли и талант управляющих, который стоит осознать и оценить, качество ли правовых документов, свидетельству- ющее о развитости и хорошем уровне законодательства, или подобное яви- лось следствием чрезмерных материальных и финансовых затрат, сверх- напряжения многих людей».
Если при реализации каких-либо полномочий органов местного самоуправ- ления их сотрудничество с общественными или предпринимательскими структурами представляется благоприятным для решения поставленных за- дач, то вполне уместна реализация полномочий через совместные формы. В небольшом муниципальном образовании для объединения усилий и коорди- нации действий в решении общих хозяйственных задач может быть создан, например, консультационный совет, включающий главу муниципального об- разования и руководителей всех производственных предприятий, находя- щихся на территории данного муниципального образования. Для решения социальных проблем трудящихся и защиты их интересов на производстве и в быту в отдельных муниципальных образованиях заключаются трехсторонние соглашения между администрацией муниципального образования, профсою- зами и работодателями. В условиях рыночных отношений становится все бо-

300 лее распространенной и востребованной договорная форма реализации пол- номочий органов местного самоуправления, в которой значимыми являются не властные элементы статуса органов местного самоуправления, а матери- альное и финансовое состояние соответствующего муниципального образо- вания.
Когда реализация отдельных полномочий органов местного самоуправления при их непосредственном участии затруднительна либо нецелесообразна по причине мелкомасштабности объекта их применения, могут использоваться различные институты представительства и делегирования принадлежащих органам местного самоуправления полномочий. Наиболее распространенной является практика делегирования полномочий органов местного самоуправ- ления территориальным органам общественного самоуправления по вопро- сам благоустройства, бытового и социального обслуживания населения.
Режим реализации полномочий так же, как и способ реализации, относится к динамической составляющей проблемы оптимизации полномочий органов местного самоуправления, а следовательно, требует учета более значитель- ной массы влияющих на это факторов по сравнению со статической состав- ляющей, труднее поддается нормативному правовому регулированию. Режим реализации полномочий можно классифицировать так: 1) постоянный и вре- менный; 2) плановый и внеплановый; 3) режим, при котором реализация полномочий имеет место по мере возникновения фактических юридических составов и вне зависимости от таких юридических составов, а также по иным критериям.
Выбор постоянного режима реализации полномочий должен быть обуслов- лен их характером. Следует отметить, что большинство из них реализуется органами местного самоуправления именно на постоянной основе (за исклю- чением таких, как: организация проведения выборов представительных орга- нов местного самоуправления; реализация полномочий, которые обусловле- ны введением чрезвычайного положения, и др.). Плановая и внеплановая ре- ализации полномочий органов местного самоуправления характерны только

301 для тех из них, чья деятельность осуществляется на плановой основе. Напри- мер, определенные контрольные мероприятия в отношении объектов управ- ления могут быть установлены внутренним инструктивным документом и утвержденным в установленном порядке графиком проверки. К слову ска- зать, этот аспект работы довольно часто принимает гипертрофированные формы, выполнение плана проверок ставится в заслугу и, несомненно, идет в актив проверяющему органу. Между тем проблема излишеств таких прове- ряющих и увеличившееся число как муниципальных, так и государственных контрольных органов, по сути, парализует работу субъектов предпринима- тельской деятельности, отвлекая их от своей деятельности и принося тем са- мым значительные убытки. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индиви- дуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» по согласованию с прокуратурой плановые проверки проводятся, как правило, не чаще одного раза в три года.
При этом в сфере здравоохранения, образования, социальной сфере, тепло- снабжении, энергоснабжении и др. плановые проверки могут проводиться два раза и более за три года (ч. 9 ст. 9 Закона). Основаниями проведения вне- плановых проверок могут быть: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью, безопасности граждан, причинение вреда окружающей среде, угроза безопасности государства и т. п. (ч. 2 ст. 10 Закона). Законом установлены также предельные сроки проведения всех видов проверок (ст.
13).
Полномочия, которые реализуются по мере возникновения фактического со- става, связаны обычно с обращением граждан или юридических лиц в компе- тентный орган по вопросам, которые этот орган уполномочен разрешать, ли- бо с возникновением юридических обстоятельств, которые неминуемо тре- буют от этого органа реализации своих полномочий. Возможно и сочетание этих юридических фактов. Например, для постановки на учет и выделения муниципального жилья необходимо не только обращение гражданина в орган

302 местного самоуправления с заявлением, но и факт нуждаемости в жилье.
Вместе с тем ряд полномочий может осуществляться вне зависимости от конкретных юридических составов (например, полномочия по учету объек- тов муниципальной собственности и контролю их использования). Это не значит, что данные полномочия имеют обязательно постоянный характер.
Реализация полномочий может быть вызвана и конкретными жизненными обстоятельствами. Например, увеличение числа беспризорных детей на тер- ритории муниципального образования вызывает необходимость реализации полномочий органов местного самоуправления по организации и проведению соответствующих мероприятий, которые ранее не проводились. Данные об- стоятельства отличаются от юридических составов тем, что, хотя они и спо- собствуют реализации полномочий органов местного самоуправления или стимулируют их, юридическую обязанность таких действий непосредственно не вызывают.
Вопрос об оптимизации режима реализации полномочий органов местного самоуправления также во многом связан с развитием само-управленческих начал в лице населения и территориальных органов общественного само- управления. Целесообразно как на постоянной, так и на временной основе, как в плановом, так и во внеплановом порядке привлекать население и обще- ственность к реализации полномочий органов местного самоуправления, тем самым снижая напряжение деятельности управляющего муниципального ор- гана и оптимизируя режим использования его полномочий.
Наиболее существенным аспектом оптимизации полномочий органов мест- ного самоуправления является достижение соответствия этих полномочий территориальному уровню муниципального образования. В Законе 1991 г. было довольно подробно регламентировано распределение полномочий меж- ду районными, городскими, районными в городах, сельскими и поселковыми
Советами и администрациями. В Законе 1995 г. по этому вопросу существо- вали следующие положения: 1) при наличии в границах территории муници- пального образования других муниципальных образований предметы веде-

303 ния муниципальных образований разграничивались законом субъекта РФ (п.
3 ст. 6); 2) полномочия представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления определялись уставом муниципального обра- зования (п. 4 ст. 15, п. 3 ст. 16, п. 2 ст. 17); 3) положения ст. 49—76 Закона
1991 г. применялись в части, не противоречащей Конституции РФ и назван- ному Закону, до принятия субъектами РФ законов о разграничении предме- тов ведения муниципальных образований (п. 1 ст. 56).
Полномочия органов местного самоуправления могут быть ограничены либо, наоборот, расширены за счет специального статуса муниципальных образо- ваний, устанавливаемого действующим законодательством. Так, ограничения в виде дополнительных обязанностей по обеспечению определенных госу- дарственных функций возлагаются на органы местного самоуправления от- дельных муниципальных образований в соответствии с законами РФ от 1 ап- реля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно- территориальном образовании». В соответствии со ст. 81 Закона 2003 г. и
Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда
Российской Федерации» возможно формирование городских муниципальных округов с особым статусом, позволяющим учесть особенности и создать бла- гоприятные условия развития научно-производственного комплекса такого муниципального образования. Так, согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона
«О статусе наукограда Российской Федерации» присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ является основанием для предоставле- ния межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъ- ектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам науко- градов.
Формально Закон 1995 г. не запрещал создание муниципальных образований, а значит, и функционирование соответствующих органов местного само- управления даже в границах мелких, насчитывающих до 200 жителей насе- ленных пунктов. Но наличие местной власти, у которой по закону должны

304 быть свой бюджет и своя собственность и которая при этом реально имеет возможность обеспечить всего две-три функции местного самоуправления, вряд ли целесообразно. Поэтому небезосновательно отмечали отдельные ав- торы, что такие вопросы местного значения, как образование, охрана обще- ственного порядка, энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализация и др., в принципе (организационно) не могут быть решены на уровне ниже районного (городского). Кроме того, при наличии на одной территории не- скольких муниципальных образований будут неизменно возникать кон- фликтные ситуации и неясности по вопросу реализации полномочий и ис- пользования средств. Так, если коммунальные службы находятся в ведении муниципального образования районного звена, а функция контроля за убор- кой улиц принадлежит сельсовету, который находится на территории района, то наблюдается явная несостыковка. Формирование муниципальных образо- ваний в отдельных деревнях, станицах, микрорайонах в городах не позволяет населению самостоятельно решать вопросы местного значения, так как ни о какой финансово-экономической самостоятельности отдельного жилого мас- сива или сельского населенного пункта говорить не приходится. Тем более трудно представить эти территории «целостной социально-экономической системой» с потребностью ее комплексного социально-экономического раз- вития
1
. Во избежание подобных ситуаций в зарубежных странах, в частности в Италии, государство стимулирует создание коммун с населением не менее
10 тыс. жителей путем выделения административно-территориальным еди- ницам дополнительных финансовых средств в течение 10 лет в случае слия- ния коммун с населением 5000 жителей. Представляется, что подобная госу- дарственная политика уместна и у нас в России. Главное, чтобы вопрос не решался чисто административными методами исключительно с точки зрения удобства управления для государственных структур. При этом села и посел- ки, которым по своим параметрам сложно претендовать на статус отдельных муниципальных образований, могли бы довольствоваться статусом структур территориального общественного самоуправления, как это было установле-

305 но, например, по законам, принятым в Оренбургской, Челябинской областях и в других регионах России.
Важным конструктивным элементом, установленным Законом 2003 г. по во- просу о территориальной основе местного самоуправления, является мини- мальная численность проживающих на территории сельского населенного пункта жителей, при которой данный населенный пункт может иметь статус муниципального образования (как правило, более 1000 человек; для террито- рии с высокой плотностью населения — более 3000 человек; с учетом плот- ности населения и доступности территории законом субъекта РФ населенный пункт может наделяться статусом муниципального образования и при чис- ленности населения менее 1000 человек). Оправданным и полезным является также установление данным Законом двухуровневого территориального де- ления муниципальных образований (первый уровень — сельские и городские поселения, второй уровень — муниципальные районы, городские округа).
Согласно дополнениям, внесенным Федеральным законом от 27 мая 2014 г.
№ 136-ФЗ, в городских округах в соответствии с законами субъектов РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внут- ригородских районов (ч. 1 ст. 10). Как известно, всем муниципальным обра- зованиям, имевшим такое деление, было предписано их ликвидировать до 1 марта 2005 г. Что же подвигло законодателя отменить свое прежнее предпи- сание? Думается, что детонатором этих изменений в законодательстве о местном самоуправлении явилось очередное Послание Президента РФ Феде- ральному Собранию РФ, в котором он обозначил болевые точки и некоторые задачи предстоящей реформы местного самоуправления. «Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог до- тянуться до нее рукой». В связи с этим крупные города, имеющие статус го- родских округов, смогут установить внутригородское деление. Фактически такое деление существует и сейчас, но предназначено оно только для струк- турных единиц местной администрации. Например, в г. Оренбурге номи- нально существует прежнее, появившееся еще в советские времена деление

306 городской территории на внутригородские районы (Дзержинский, Промыш- ленный, Ленинский и Центральный). Ранее население территорий этих райо- нов представляли собственные Советы народных депутатов и их исполкомы.
Теперь многие нынешние городские округа могут вернуться к старой, совет- ской схеме территориальной организации власти. Между тем практика пока- зывает, что по состоянию на ноябрь 2015 г. такую схему преобразования го- родских округов в городские округа с внутригородским делением воплотили у себя только три городских округа (Челябинска, Махачкалы и Самары).
Причем во всех случаях это сопряжено с переходом к опосредованным фор- мам замещения должности главы городского округа и формирования его представительного органа, что вызывает у некоторых авторов серьезные со- мнения с точки зрения соответствия этой практики замещения должностей требованиям действующей Конституции.
Споры по поводу территориального устройства местного самоуправления ве- дутся на протяжении всего периода его становления и реформирования. Так, не соглашаясь с позицией А. Замотаева о том, что сельский район очень ве- лик для самоуправления, В. И. Фадеев утверждает, что именно огромная тер- ритория нашей страны, удаление одних поселений от других на весьма зна- чительные расстояния, необходимость решения общих вопросов жизнеобес- печения населения административных районов послужат одной из причин не
«исчезновения районной власти», а ее укрепления и развития. Временно — на этапе становления местного самоуправления в России — сохранение рай- онной государственной власти и вхождение ее в качестве специализирован- ного территориального подразделения в систему областной государственной власти допускает А. Г. Гладышев. Не признавая район территориальной ос- новой муниципальных образований, Е. М. Ковешников одновременно счита- ет эту территориальную единицу наиболее приемлемой для сочетания госу- дарственных и самоуправленческих начал и даже предлагает создавать пред- ставительные органы районов — Советы муниципальных образований, фор- мируемые путем делегирования членов от представительных органов и глав

307 муниципальных образований, находящихся в пределах территории района, что и нашло отражение в виде возможного варианта формирования предста- вительного органа муниципального района в ст. 35 Закона 2003 г. Конститу- ционность данных норм, несмотря на их спорность, признал, как отмечалось ранее, и Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 мая 2011 г. № 5-П.
В целом же в научной литературе по вопросу о территориальной оптимиза- ции муниципальных образований приводятся как социально-экономические критерии, так и критерии, касающиеся должного функционирования местно- го самоуправления как власти. Исходя из критериев первого вида, принципа- ми определения границ муниципальных образований должны быть: 1) доста- точность потенциала территорий для формирования благоприятной жизнен- ной среды и возможности ее освоения; 2) доступность для людей необходи- мых им сфер приложения труда, услуг; 3) наличие поселенческого центра; 4) согласование границ с периферийными поселениями. На основании же вто- рого вида критериев необходимы: 1) максимально возможная локализация территории муниципального образования исходя из главной цели самоуправ- ления — реализации интересов территориального коллектива (с увеличением территории осознание общих интересов причастности к их реализации, эф- фективность самоорганизации, являющейся неотъемлемой частью само- управления, снижается); 2) подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления, способность населения оперативно реагировать на действия местной власти, что сводится к максимальной ограниченности тер- ритории муниципального образования; 3) близость и доступность в целях удовлетворения потребностей населения органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций, что также напрямую зависит от величины территории муниципального образования.
Как видно из приведенных критериев оптимизации территориальной органи- зации местного самоуправления, существуют две противоположные зависи- мости величины территории муниципального образования. Если первая зави- симость диктует необходимость укрупнения муниципальных образований, то

308 вторая — необходимость их локализации. Выход из положения видится в ра- зумном сочетании этих двух видов факторов и в дифференциации территори- альных уровней муниципальных образований. Думается, что создание муни- ципальных образований необходимо на уровне как небольших городов и сельских округов, так и крупных городов и сельских районов, поскольку, бу- дучи организованным только на низовых территориальных единицах, мест- ное самоуправление не будет способно обеспечить весь необходимый спектр потребностей населения по вопросам местного значения. Другое дело, что, как отмечается в некоторых зарубежных источниках, в крупных муници- пальных образованиях объективно жизнь является более насыщенной и ак- тивной, чем в мелких, в связи с чем требуется больше универсальных, про- фессионально ориентированных правил поведения. Это, в свою очередь, обу- словливает необходимость большей степени воздействия и влияния государ- ства на крупные муниципальные образования.
Отдельные авторы считают, что вторичный уровень муниципальных образо- ваний должен формироваться снизу — в результате добровольной ассоциа- ции первичных территорий самоуправления (небольших городских и сель- ских поселений). В этом случае объем полномочий, передаваемых органам самоуправления вторичных муниципальных образований, определялся бы не субъектами РФ, а самими объединяющимися муниципальными образования- ми. Представляется недопустимым согласие с предложением о том, что объ- ем полномочий муниципальных образований вторичного уровня должны бу- дут определять первичные муниципальные образования. В силу названных объективных причин крупные муниципальные образования несут в своей де- ятельности гораздо больше государственных начал, чем мелкие, поэтому со- здание вторичных муниципальных образований необходимо рассматривать прежде всего с точки зрения не удобств и интересов мелких муниципальных образований, а обеспечения государственной составляющей в вопросах местного значения и интересов населения, представляющего эти вторичные муниципальные образования. Для разграничения же предметов ведения и

309 полномочии органов местного самоуправления первичного и вторичного уровней муниципальных образований в законе следовало бы закрепить за муниципальными образованиями первичного уровня только тот круг вопро- сов, регулирование и решение которых по действующему законодательству в полной мере самостоятельно осуществляют органы местного самоуправле- ния. Те же вопросы местного значения, в которых определенный круг отно- шений регулируется компетентными государственными органами, целесооб- разно отнести к ведению только вторичных муниципальных образований
(наряду со всеми остальными вопросами, которые закреплены только в веде- нии муниципальных образований первичного уровня).
Следует отметить, что в России проблема укрупнения муниципальных обра- зований решается и без какого-либо участия федеральных структур власти, приобретая, как это у нас часто бывает, чрезмерный характер, поэтому вполне естественно, что федерального законодателя беспокоят совсем иные, скорее противоположные проблемы. В постановлении по «Удмуртскому» де- лу Конституционный Суд РФ отмечал, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, насколько возможно должно спо- собствовать приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать комплекс вопросов местного значения, подлежащих пере- даче в ведение местного самоуправления, причем не препятствовать реше- нию вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые относятся к пол- номочиям органов государственной власти. По мнению Р. В. Петухова, на протяжении нескольких последних лет в Российской Федерации наблюда- лось значительное сокращение числа муниципальных образований, прежде всего сельских поселений. Необходимость пересмотра территориальной ор- ганизации местного самоуправления была обусловлена, с точки зрения авто- ра, желанием региональных властей оптимизировать количество муници- пальных образований в целях повышения эффективности муниципального управления и сокращения административных расходов. Несмотря на то что результаты таких преобразований были неоднозначными, в кампанию по

310 укрупнению поселений включилось довольно большое количество субъектов
РФ. В результате по состоянию на 1 января 2015 г. количество муниципаль- ных образований, например, по сравнению с 2008 г. сократилось на 1228 единиц. При этом основная масса сокращений пришлась на сельские поселе- ния, которых в 2008 г. было 19 861 единица, а к началу 2015 г. стало 18 654, т. е. на 1207 муниципалитетов меньше.
На необходимость существования муниципальных образований в России на уровне сельских округов указывали многие известные ученые (С. А. Авакьян,
О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев и др.). Озабоченность ученых активизацией процесса укрупнения муниципальных образований, связанного с отказом от поселенческого принципа их создания, отнюдь не беспочвенна. Ещё Г. В. Ба- рабашев писал, что на уровне больших (начиная с уровня области) террито- рий происходит перераспределение управления по сферам деятельности. От- раслевые интересы становятся здесь слишком сильными, поэтому все управ- ление начинает строиться по другому принципу — принципу крупных терри- ториальных и отраслевых (ведомственных) разграничений. При этом чем больше территория, тем более местный интерес уступает свои позиции инте- ресам глобальным и ведомственным.
Как видно из всех вышеприведенных рассуждений о территориальной основе местного самоуправления, вполне обоснованной следует признать позицию федерального законодателя по установлению двухуровневой системы муни- ципальных образований. Однако институциональное закрепление этой си- стемы следовало бы осуществить не формально, а с более глубокой степенью дифференциации соответствующих систем местного самоуправления в дан- ных муниципальных образованиях, которые бы отличались по величине при- сутствия в них самоуправленческих, государственных и общественных начал.
Может возникнуть необходимость перераспределения полномочий между муниципальными образованиями различного уровня в случае, когда террито- рия одного из них находится в границах территории другого. В соответствии

311 с ч. 4 ст. 15 Закона 2003 г. органы местного самоуправления отдельных посе- лений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать согла- шения с органами местного самоуправления муниципального района о пере- даче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов мест- ного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. То же могут делать и органы местного само- управления муниципального района по отношению к органам местного са- моуправления входящих в него поселений. Вызывает недоумение, что такой режим взаимоотношении не установлен между органами местного само- управления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов. Согласно ч. 3 ст. 16 2
их полномочия могут лишь разграничиваться законом субъекта РФ. Представ- ляется, что такие договорные взаимоотношения между различными уровня- ми муниципальных образований могут пойти лишь на пользу в общих инте- ресах муниципальных образований и субъектов РФ, поскольку ослабят управленческую нагрузку на государственные органы субъектов РФ и позво- лят более оперативно и эффективно решать вопросы местного значения.
При этом данные отношения нуждаются в некоторой нормативной унифика- ции. Представляется, что здесь пригодился бы опыт по проведенной в апреле
1974 г. реорганизации местной власти в Великобритании. Основная цель ре- организации предусматривала создание двух звеньев местного самоуправле- ния, каждое из которых имело собственные обязанности и не зависело от других. Сложная сеть «делегированных» и «потребованных» полномочий была заменена простыми положениями, которые местные власти могут со- гласовывать для выполнения их в пользу друг друга, как они сочтут подхо- дящим. При этом агентские соглашения продолжают действовать только в тех сферах, где графство должно проявлять себя в качестве непосредствен- ной власти (например, общий надзор за шоссе и транспортом в соответствии

312 с необходимыми требованиями), а в качестве агента графства может высту- пать не сам районный совет, а предприятие районного масштаба.
С учетом высказанного предложения о проведении разграничения предметов ведения между первичными и вторичными уровнями муниципальных обра- зований на федеральном уровне законы субъектов РФ могли бы регулировать вопросы собственности и бюджетных отношений, а также утверждать согла- сованные между соответствующими первичными и вторичными муници- пальными образованиями, причем по их инициативе, правила взаимодей- ствия между ними в определенных сферах совместной деятельности. Такие правила взаимодействия между первичными и вторичными муниципальными образованиями могли бы иметь сначала характер двусторонних отношений между конкретными вторичным и первичным муниципальными образовани- ями. Со временем же в случае эффективности действия этих правил и типич- ности урегулированных ими отношении соответствующий субъект РФ мог бы расширить круг субъектов этого закона и распространить его действие на муниципальные образования всего региона.