Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
Глава 3. Оптимизация функционирования местного самоуправления 3.1. Современные подходы к оценке эффективности деятельности местного самоуправления В соответствии с ранее приведенными положениями п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимают- ся право и реальная способность органов местного самоуправления регла- ментировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Сама реальная способность органов местного самоуправления предполагает наличие не только властных полномочий, но и их материально-финансового и кадрового обеспечения. В свою очередь, реальность местного самоуправ- ления обусловливает его эффективность. Понятие «эффективность» связано с достижением наилучших результатов при наименьших затратах. К оценке же эффективности местного самоуправления можно подходить с различных по- зиций, поскольку существуют индикаторы и критерии оценки деятельности как органов местного самоуправления, так и всей системы местного само- управления в целом. Для начала рассмотрим виды деятельности органов местного самоуправле- ния, индикаторы ее оценки и критерии эффективности согласно Указу Пре- зидента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятель- ности органов местного самоуправления городских округов и муниципаль- ных районов». К моменту принятия данного Указа аналогичный по характеру Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федера- ции» уже прошел соответствующую практическую апробацию, а в информа- ции, поступившей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ из субъек- тов РФ, отмечались следующие его недостатки: наличие ряда отсылочных норм; отсутствие критериев, по которым можно оценить степень эффектив- ности деятельности исполнительных органов государственной власти; не учтено то, что ряд экономических показателей лишь косвенно зависит от де- 246 ятельности исполнительных органов государственной власти конкретного субъекта РФ и др. Как оказалось, подобные недостатки характерны и для Указа № 607. По целевому назначению показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муни- ципальных районов, перечень которых утвержден данным Указом, имеют социально-экономический характер: доля амбулаторных учреждений, имею- щих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населе- ния; общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, и т. п. Данные показатели отражают количественные и качественные аспекты предоставления населению муниципального образования медицин- ских, образовательных, жилищных и иных услуг, что и служит индикаторами оценки деятельности органов местного самоуправления. Кстати сказать, об- щественная (общественно-хозяйственная) теория местного самоуправления, на основе которой в России в XIX в. проводилась земская реформа, в каче- стве главного назначения местного самоуправления предполагала именно за- ведование делами местного хозяйства. В современной законодательной тран- скрипции местное самоуправление также включает в себя решение населени- ем непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения (ч. 2 ст. 1 Закона 2003 г.), которые в основном относятся к социально-экономической сфере. Анализируя содержание самого перечня, используемого для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, следует обра- тить внимание на следующие аспекты: 1) связь показателей с вопросами местного значения; 2) связь показателей с полномочиями органов местного самоуправления; 3) коэффициент зависимости результатов показателей от принятых органами местного самоуправления решений; 4) коэффициент кор- реляции решений органов местного самоуправления по отношению к соот- ветствующим решениям государственных органов власти; 5) характер коли- 247 чественных показателей; 6) характер качественных показателей; 7) критерии эффективности показателей. Важно отметить, что перечень данных показателей имеет весьма неустойчи- вый характер вследствие множественности и изменчивости правовых источ- ников их закрепления. Так, Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1384 первоначально установленный перечень показателей был сокращен с 30 до 13 позиций. Вскоре постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного само- управления городских округов и муниципальных районов”, подпункта “и” п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 “Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления”» в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 (т. е. за две недели до вступления в силу Указа Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1384) был установлен перечень дополнительных показателей для оценки эффективно- сти деятельности органов местного самоуправления, который значительно дополнял перечни, установленные обеими редакциями указов Президента РФ. Постановлением Правительства РФ был выделен перечень рекомендуе- мых показателей, используемых для определения размера грантов, предо- ставляемых в целях поощрения лучшим муниципальным образованиям из бюджета субъекта РФ в виде межбюджетных трансфертов (11 позиций). В то же время показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые являются наиболее значимыми для поощрения му- ниципальных образований грантами, в соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ субъекты могут определять самостоятельно. Характеризуя взаимосвязь упомянутого перечня с вопросами местного зна- чения, например городского округа, надо отметить, что далеко не все вопро- сы местного значения нашли отражение в перечне. Так, не подлежит оценке деятельность органов местного самоуправления по созданию условий: для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного пи- 248 тания, торговли и бытового обслуживания (п. 15 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.), организации досуга (п. 17 ч. 1 ст. 16), массового отдыха жителей городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения (п. 20 ч. 1 ст. 16) и др. Поэтому складывается впечатление о факультативности, вторичности этих вопросов для оценки деятельности органов местного само- управления. Вместе с тем в отличие от некоторых зарубежных стран россий- ский Закон 2003 г. и иное законодательство не предусматривают деления во- просов местного значения на обязательные и факультативные. Так как мате- риально-финансовые и организационные ресурсы многих муниципальных образований не позволяют в равной мере охватить все вопросы местного значения, при этом одновременно реализуя множество делегируемых им гос- ударственных полномочий, вышеуказанный перечень может сыграть нега- тивную роль в плане формирования на практике перечня «второстепенных вопросов местного значения». Следует также отметить, что не имеют непосредственного отношения к во- просам местного значения, а значит, и к полномочиям органов местного са- моуправления, такие показатели перечня, как: доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами (п. 20); доля многоквартирных до- мов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осу- ществлен государственный кадастровый учет (п. 23) и др. Ряд же показателей напрямую связан с вопросами местного значения: доля амбулаторных учре- ждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения (п. 4 перечня; п. 14 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.); доля детских до- школьных муниципальных учреждений от общего числа организаций (п. 6 перечня; п. 13 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.); число субъектов малого предприни- мательства в расчете на 10 тыс. человек населения (п. 8 перечня; п. 33 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.); доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых 249 проведен капитальный ремонт, текущий ремонт (п. 10 перечня; п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.) и др. Как известно, сами органы местного самоуправления не предоставляют услу- ги и не производят работы, необходимые населению, они лишь принимают управленческие решения, обеспечивающие осуществление соответствующих услуг и работ. В связи с этим такой показатель перечня, как доля населения, охваченного профилактическими осмотрами, скорее, зависит не от органа местного самоуправления, а от работников муниципальных медицинских учреждений, непосредственно осуществляющих эти профилактические осмотры. Но поскольку муниципальная власть рассматривается в единстве ее муниципальных органов, учреждений и предприятий, органы местного само- управления должны нести ответственность не только за свои собственные управленческие решения, но и за деятельность подведомственных им пред- приятий и учреждений. Вместе с тем при оценке деятельности органов мест- ного самоуправления нельзя игнорировать объективно существующую раз- ную степень (коэффициент) зависимости результатов показателей от приня- тых органами местного самоуправления решений. Так, число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет, детей до 18 лет (п. 3) вряд ли можно напрямую свя- зывать с эффективностью управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку есть экологически неблагополучные территории, отдаленные опустевшие села, в которых остались доживать свой век одни старики, проблемы дефицита высокотехнологичной медицинской помощи и др., т. е. вопросы, которые не под силу решить даже всему государству, а не то что органам власти отдельных муниципальных образований. Ряд показателей перечня должен быть скоррелирован с результатами дея- тельности соответствующих государственных органов, поскольку данные показатели могут сложиться только в результате совместной деятельности органов местного самоуправления и государственных органов. Так, это отно- сится к вопросам жилищного строительства (п. 14, 17 перечня), развития ор- ганизаций коммунального комплекса, осуществляющих производство това- 250 ров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, энергоснабжению, водоотведе- нию, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых от- ходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25% от общего числа организаций коммуналь- ного комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории город- ского округа (муниципального района) (п. 21), и др. Эффективность деятельности органов местного самоуправления по пред- ставленным в перечне показателям должна определяться на основе как коли- чественных, так и качественных показателей. Большинство показателей пе- речня относится к количественным показателям. Применительно к государ- ственной службе их принято называть показателями физического результата — количество отремонтированных дорог, объем собранного мусора, очи- щенной воды и т. п. Количественные показатели могут указывать не только на физический результат решения тех или иных вопросов местного значения, но и на степень оптимизации затрат на их решение. Так, согласно перечню такими показателями являются: отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района) (п. 1); доля организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами и (или) оказание услуг по содержа- нию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, участие субъ- екта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном ка- питале которых составляет не более 25%, от общего числа организаций, осу- ществляющих данные виды деятельности на территории городского округа (муниципального района) (п. 23). Ряд показателей перечня стимулирует процесс коммерциализации предо- ставления муниципальных услуг, техническое перевооружение и другие про- 251 грессивные направления развития, которые освобождают аппарат муници- пального управления от излишних функций, удешевляют и делают более ка- чественными сами услуги. Это доля объема отпуска коммунальных ресурсов, счета за которые выставлены по показаниям приборов учета (п. 24); доля му- ниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципаль- ном районе) (п. 27); доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; на новую (от- раслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат (п. 28); доля муниципальных медицинских учреждений, применяющих медико- экономические стандарты оказания медицинской помощи; переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности (п. 28) и др. Несмотря на разнообразие, индикаторы оценки деятельности органов мест- ного самоуправления, представленные в перечне, в недостаточной степени учитывают качественную сторону этой деятельности. Эффективность дея- тельности органов местного самоуправления по указанным в перечне показа- телям может быть рассчитана как соотношение между результатами и затра- тами. Так, наряду с количеством организаций коммунального комплекса, осуществляющих оказание услуг, важна и качественная сторона, связанная с организацией их работы: соблюдение режима предоставления услуг, техно- логических норм качества этих услуг, учет интересов потребителей этих услуг и др. Разумеется, методика определения качества предоставляемых услуг, особенно в гуманитарной сфере, очень сложна. Но это не значит, что отдельные качественные показатели осуществления работ и услуг не могут быть предметом контроля со стороны компетентных органов местного само- управления и прежде всего самого населения. Следовательно, должны быть разработаны индикаторы и критерии оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Пока же немногими из таких качествен- ных показателей, представленных в перечне, являются: средняя продолжи- тельность периода со дня принятия решения о предоставления земельного 252 участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков для получе- ния разрешения на строительство (п. 16); площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых со дня принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешения на ввод в эксплуатацию: объектов жилищного строительства — в течение трех лет; иных объектов капитального строительства — в течение пяти лет (п. 18). Для тех муниципальных услуг, которые трудно поддаются качественной оценке из-за неразработанности ее критериев, в качестве показателя такой оценки может выступать мнение населения об уровне предоставления этих услуг. Так, очень уместно в перечень показателей включен п. 30 «Удовлетво- ренность населения: медицинской помощью (процент от числа опрошенных); качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительно- го образования детей (процент от числа опрошенных); деятельностью орга- нов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошен- ных)». Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 введен но- вый (взамен прежнего) перечень показателей удовлетворенности населения муниципального образования, среди которых уже значатся: удовлетворен- ность организацией транспортного обслуживания, качеством автомобильных дорог, жилищно-коммунальными услугами: уровнем организации тепло- снабжения (снабжения населения топливом), водоснабжения (водоотведе- ния), электроснабжения, газоснабжения. Согласно п. 14 постановления зна- чения показателей оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления определяются на основе данных независимых опросов населения, порядок организации и проведения которых определяется нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. 253 Итоги проведенных опросов с применением 1Т-технологий размещаются на официальном сайте субъекта РФ, а также на официальных сайтах соответ- ствующих муниципальных образований в срок до 1 мая года, следующего за отчетным. Результаты оценки населением подлежат рассмотрению и анализу экспертной комиссией, которая может создаваться при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной вла- сти) субъекта РФ. При выявлении экспертной комиссией обоснованных при- чин низкой оценки населением деятельности органов местного самоуправле- ния экспертная комиссия может рекомендовать: руководителям органов местного самоуправления разработать и реализовать программу по повыше- нию результативности деятельности органов местного самоуправления и ре- шению выявленных в ходе анализа проблем развития с установлением целе- вых индикаторов на плановый период; высшему должностному лицу (руко- водителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъек- та РФ, представительному органу муниципального образования направить инициативу об удалении главы муниципального образования в отставку и др. Мнение населения важно знать даже при измеряемых результатах и даже ес- ли оно ошибочно. Один из зарубежных экономистов-аналитиков П.Д. Эпштейн на примере г. Дейтон (штат Огайо) показал, как важно знать истин- ный уровень преступности в деловой части города и мнение людей по этому поводу. Понимая разницу и в то же время учитывая оба этих фактора, он от- мечал: «Если не учитывать мнение людей о том, что преступность в деловой части города высока, они постараются проводить там меньше времени, что отразится на экономическом положении города. Но считать, что преступ- ность на самом деле так высока, как кажется, тоже ошибочно — придется расставить в центре больше полицейских, забрав их из действительно небла- гополучных районов. Когда в Дейтоне поняли, что имеют дело с неверным представлением, приняли эффективное решение: провели широкую инфор- мационную кампанию, показав истинное положение дел, и увеличили штат одетых в форму работников службы дорожного движения (содержание их 254 дешевле, чем полицейских), в присутствии которых люди чувствуют себя спокойнее». Что касается способов проверки качественных показателей оценки деятель- ности органов местного самоуправления, то помимо социологических опро- сов населения ими могут быть жалобы граждан в компетентные государ- ственные и муниципальные органы власти; судебные решения, отменяющие неправомерные акты органов местного самоуправления; результаты проверок со стороны контрольных государственных органов деятельности органов местного самоуправления; отчеты и иная информация, представленная орга- нами местного самоуправления государственным органам. Помимо государственных органов и самого населения оценка деятельности органов местного самоуправления в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций осуществляется также со стороны субъектов общественного контроля в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Предметом оценки являются публичные полно- мочия органов местного самоуправления, издаваемые ими акты и принимае- мые решения. Результаты такой оценки служат качественными показателями, характеризующими прежде всего степень интеграции органов местного са- моуправления с местным населением, отражения и реализации его насущных интересов. Хотя органы местного самоуправления и занимают доминирующее положе- ние в местном самоуправлении, они не могут отождествляться со всей его системой. Как форма публичной власти местное самоуправление — это так- же различные формы прямого осуществления (участия в осуществлении) населения в решении вопросов местного значения. Следовательно, помимо индикаторов и критериев оценки эффективности деятельности органов мест- ного самоуправления должны быть выявлены соответствующие показатели деятельности всей системы местного самоуправления в целом. При этом од- 255 ни из этих показателей имеют автономный, а другие — интегрирующий по отношению к деятельности элементов системы местного самоуправления ха- рактер. Выше отмечалось, что перечень показателей для оценки эффективности дея- тельности органов местного самоуправления городских округов и муници- пальных районов, утвержденный Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607, содержит далеко не полный перечень индикаторов и критериев оце- нок, по которым следовало бы оценивать деятельность органов местного са- моуправления. Дополнительными направлениями совершенствования организации и дея- тельности органов местного самоуправления являются направления, отра- женные в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 ок- тября 2005 г. № 1789-р. Срок проведения административной реформы (2006—2010 гг.) на самом деле относился лишь к принятию базовых норма- тивных правовых документов по основным направлениям данной реформы, значительная часть которых, кстати говоря, была принята уже за пределами этого срока и принимается или совершенствуется до сих пор. К тому же Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совер- шенствования системы государственного управления» фактически представ- ляет собой дополнительный правовой базис нового этапа административной реформы. Что же касается реализации Концепции административной рефор- мы, то в настоящее время сделаны лишь первые шаги в этом направлении с весьма скромными результатами ее фактического воплощения, что свиде- тельствует об актуальности проводимой административной реформы. Среди задач этой реформы: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнитель- ной власти, а также административных регламентов в органах исполнитель- ной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполни- 256 тельной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы ин- формационного обеспечения органов исполнительной власти и др. И хотя реформа предназначена в основном для государственного аппарата, ее поло- жения вполне уместно распространить и на органы местного самоуправле- ния, о чем свидетельствуют меры, самостоятельно принимаемые органами местного самоуправления на территориях своих муниципальных образований по реализации положений этой Концепции. В Концепции отражены организационные моменты, которые в конечном сче- те влияют на результаты деятельности местного самоуправления, поскольку они связаны с оптимизацией структуры и функций аппарата управления, ис- пользования им управленческого потенциала гражданского общества, при- ближения деятельности аппарата к интересам и потребностям населения. В связи с этим, например, в качестве индикатора уровня соблюдения законно- сти и отсутствия коррупции в деятельности органов местного самоуправле- ния следует использовать не только количество отмененных в судебном по- рядке незаконных актов органов местного самоуправления, число привле- ченных к административной и уголовной ответственности должностных лиц местного самоуправления, обвиненных в соответствующих правонарушени- ях, но и показатели внедрения антикоррупционных мер, предусмотренных вышеуказанной Концепцией и иным антикоррупционным законодатель- ством, среди которых: внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупционность; деперсонализация взаимодействия муни- ципальных служащих с гражданами и организациями, в частности, путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информа- цией; детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами ре- гулирования (потребителями государственных услуг) — стандарты муници- пальных услуг (административные регламенты); деление административно- управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг 257 от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; рота- ция должностных лиц и др. Важными индикаторами эффективности деятельности органов местного са- моуправления являются показатели оптимизации работы их структурных подразделений, которые должны включать данные о соответствии структуры и штатного расписания органов местного самоуправления вопросам местного значения, которые призваны решать эти органы, отсутствии избыточных функций отраслевых (функциональных) и территориальных органов, а также дублировании функций двумя и более органами местного самоуправления. Особое внимание при этом следует уделить исполнительно- распорядительным органам местного самоуправления, осуществляющим надзорные и контрольные функции, максимально минимизировав их дея- тельность по отношению к частным предпринимателям, иным коммерческим и некоммерческим структурам. Оптимизация разделения труда между выше- стоящими и нижестоящими отраслевыми и территориальными органами местного самоуправления, между исполнительно-распорядительными орга- нами обшей и специальной компетенции также должна выступать индикато- ром оценки эффективности местного самоуправления. Правотворчество органов местного самоуправления — это показатель их способности не только решать, но и «регламентировать значительную часть публичных дел» (п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления). По тому, насколько полно и активно используется органами местного само- управления эта возможность, можно судить о степени самоорганизации и са- мостоятельности местного самоуправления. Закон 2003 г. значительно рас- ширил по сравнению с Законом 1995 г. пределы правотворческого регулиро- вания муниципальных образований. Так, в качестве исключительных сфер правового регулирования каждого отдельного муниципального образования в Законе 2003 г. названы: установление основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24), 258 порядок реализации правотворческой инициативы граждан (ч. 1 ст. 26), по- рядок регистрации устава территориального общественного самоуправления и возможность наделения его правами юридического лица (ч. 5 ст. 27), поря- док организации и осуществления территориального общественного само- управления (ч. 11 ст. 27), порядок организации и проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28), порядок назначения и проведения опроса граждан (ч. 4 ст. 31) и др. Кроме того, глава местной администрации в силу ч. 2 ст. 7 и ч. 6 ст. 43 Закона 2003 г. может издавать постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных ор- ганам местного самоуправления федеральными законами и законами субъек- тов РФ. Данная норма корреспондируется с положениями п. 5 ст. 4 Европей- ской хартии местного самоуправления, в соответствии с которыми при деле- гировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. Все правотворческие акты муниципальных образований можно рассматривать под различными углами зрения. Пределы правотворческой деятельности муниципальных образований по во- просам местного значения во многом обусловлены наличием в этих вопросах государственного компонента. Совершенно ясно, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района или город- ского округа органами местного самоуправления с точки зрения осуществле- ния муниципальным образованием правовой регламентации этой функции имеет весьма незначительный объем, поскольку подробное правовое регули- рование действий по охране и обеспечению общественного порядка осу- ществляется в соответствующих законодательных актах. Кроме того, в си- стеме местного самоуправления отсутствуют силовые структуры, подобные органам МВД России. На основе законов органам местного самоуправления могут лишь делегироваться отдельные полномочия, например в виде права на создание административных комиссий. 259 Что касается финансовых возможностей правотворческой деятельности му- ниципальных образований, то согласно ст. 86 БК РФ расходные обязатель- ства муниципального образования возникают в результате принятия муници- пальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. При этом указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и ис- полняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. Например, порядок реализации право- творческой инициативы граждан, определяемый нормативным правовым ак- том представительного органа муниципального образования (ст. 26 Закона 2003 г.), может содержать весьма затратные механизмы оформления и реали- зации правотворческой инициативы граждан, включающие: условия реги- страции инициативной группы граждан, связанные с оформлением и под- тверждением статуса ее участников; предварительную экспертизу проекта правового акта; прохождение процедуры его согласования в структурных подразделениях местной администрации муниципального образования и т. п. Конечно, если большая часть расходов, связанных с этими процедурами, бу- дет возложена на самих инициаторов проекта нормативного правового акта, то вряд ли у кого-то из граждан появится желание выражать правотворче- скую инициативу. Причем в ст. 86 БК РФ говорится о самостоятельности установления органами местного самоуправления своих расходных обяза- тельств. Это значит: какие из этих расходных обязательств считать своими, а какие — чужими, решать органам местного самоуправления, которые в этой ситуации вряд ли захотят обременять местный бюджет. Таким образом, как это ни парадоксально, лучшим вариантом в сложившейся ситуации будет от- сутствие нормативного правового акта представительного органа муници- пального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, тем более что ч. 1 ст. 26 Закона 2003 г. допускает воз- 260 можность реализации этой правотворческой инициативы даже при отсут- ствии такого акта представительного органа, т. е. руководствуясь только ука- занным Законом. Местное самоуправление — это своеобразный мост между гражданским об- ществом и государством. Ситуационно местное самоуправление расположе- но таким образом, что приближенность к интересам и потребностям населе- ния обеспечивает его адаптацию и более тесную связь с функционирующими в среде гражданского общества институтами. В Концепции административ- ной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах были названы конкретные механизмы повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, среди которых: раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных ор- ганов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных право- вых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и ор- ганизаций решений органов исполнительной власти; создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости. Как уже отмечалось, в самой системе местного самоуправления имеется эле- мент гражданского общества в виде территориального общественного само- управления (ТОС), которое имеет большой потенциал, необходимый для формирования подлинного местного самоуправления. В качестве самостоя- тельного индикатора оценки эффективности местного самоуправления сле- дует выделить показатели участия в местном самоуправлении ТОС. 261 В отличие от органов местного самоуправления, представляющих собой квинтэссенцию публичной власти местного самоуправления, формы прямого волеизъявления местного населения неоднородны. Если формы осуществле- ния местного самоуправления (формы прямой демократии — выборы, рефе- рендум, отзыв выборных лиц избирателями и т. п.) довольно подробно уре- гулированы как в федеральном, так и в региональном законодательстве, то формы участия в осуществлении местного самоуправления (публичные слу- шания, опросы, правотворческая инициатива и др.) нуждаются в дополни- тельных гарантиях и стимулах со стороны государства, без которых эти фор- мы будут оставаться либо невостребованными, либо чисто декоративными. В качестве отдельных самостоятельных индикаторов оценки эффективности деятельности местного самоуправления можно выделить показатели инфор- мированности населения о деятельности органов местного самоуправления, а также показатели об ответственности органов местного самоуправления пе- ред населением. В частности, показатель информированности местного насе- ления о принимаемых органами местного самоуправления решениях очень важен с различных точек зрения, так как информированность: 1) обеспечива- ет более полное удовлетворение и защиту прав граждан; 2) способствует усилению интегративных связей между органами местного самоуправления и населением, укрепляя и совершенствуя таким образом всю его систему; 3) обеспечивает принятие более правильных и эффективных решений органов местного самоуправления; 4) делает функционирование органов местного самоуправления транспарентным и более доступным населению для осу- ществления контроля и воздействия. Состояние же ответственности органов местного самоуправления перед населением является индикатором реально- сти местного самоуправления, поскольку именно в этой ответственности за- ключается суть местного самоуправления. |