Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
(«О порядке управ- ления и распоряжения муниципальной собственностью г. Оренбурга», «О порядке и условиях найма жилых помещений, находящихся в муниципаль- ной собственности г. Оренбурга», «О муниципальном унитарном предприя- тии г. Оренбурга», «О порядке предоставления в аренду, субаренду и безвоз- мездное пользование движимого имущества муниципальной казны МО “го- род Оренбург”» и др.). Довольно много актов посвящено вопросам, касаю- щимся муниципальных налогов и сборов, тарифов на предоставление муни- ципальных услуг, предоставления социальной поддержки («Об установлении налога на имущество физических лиц», «Порядок установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ», «Порядок выплаты ежегодной денежной помощи отдельным категориям граждан, проживающим на территории города Оренбурга» и др.). Немало ме- ста в нормативных правовых актах г. Оренбурга занимают вопросы благо- устройства, торговли, транспорта и других направлений деятельности муни- ципальных служб (Правила благоустройства территории города Оренбурга, положения «Об уличной торговле на территории города Оренбурга», «О тор- говом реестре г. Оренбурга», «О правилах пользования муниципальным пас- сажирским транспортом в г. Оренбурге»), Важное значение в развитии связей органов местного самоуправления с населением имеют положения о взаимо- действии муниципальных органов власти со средствами массовой информа- ции, с общественными объединениями и др. Необходимо отметить, что ряд предметов ведения и полномочий государ- ственных и муниципальных органов власти очень трудно поддается разгра- ничению. Это, в частности, относится к охране общественного порядка. Ука- зом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании 186 муниципальных органов охраны общественного порядка» были предусмот- рены формирование муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России, выборность населением руководителей муници- пальных органов охраны общественного порядка. Но при этом возник ряд се- рьезных вопросов, без решения которых данная реформа не могла быть про- ведена. За счет каких источников будут финансироваться муниципальные ор- ганы охраны общественного порядка? Будут ли на служащих этих органов распространяться льготы и гарантии работников МВД России? Как будут происходить их аттестация и назначение на должность (с участием или без участия МВД России)? Будут ли отличаться полномочия работников муни- ципальных органов охраны общественного порядка от полномочий работни- ков МВД России? Как будут взаимодействовать эти две правоохранительные структуры? Видимо, сложность всех этих и других вопросов не позволила законодателю сразу ввести муниципальные органы охраны общественного порядка на тер- ритории РФ. Чтобы проверить эту модель на деле, был принят Указ Прези- дента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципаль- ных образований эксперимента по организации охраны общественного по- рядка органами местного самоуправления». Условия этого эксперимента от- личаются гораздо меньшей радикальностью по сравнению с вышеприведен- ными положениями Указа Президента РФ № 802. Так, согласно п. 7 Положе- ния о порядке проведения в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного само- управления последние имели право лишь вносить в министерства, главные управления, управления внутренних дел субъектов РФ предложения по реор- ганизации подразделений и служб милиции общественной безопасности, принимающие участие в эксперименте. Из содержания этого пункта также следует, что органы местного самоуправления не самостоятельно, а совмест- но с начальниками территориальных органов внутренних дел должны были решать задачи по охране общественного порядка, а также согласовывать те- 187 кущие и перспективные планы работы по охране общественного порядка. И только вопросы о финансовом и материальном обеспечении охраны обще- ственного порядка по условиям этого эксперимента решались органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вместо отдельной самостоятельной структуры муниципаль- ных органов охраны общественного порядка в эксперименте предлагалась модель сотрудничества органов местного самоуправления с органами МВД России. Представляется, что вполне понятны и оправданны опасения госу- дарства, касающиеся передачи в руки муниципальных образований полномо- чий, которые считаются исключительной прерогативой государственных правоохранительных органов. Но так ли это необычно для нашей правоохра- нительной практики? Согласно действовавшему ранее Кодексу РСФСР об административных пра- вонарушениях значительная часть дел об административных правонаруше- ниях была подведомственна административным комиссиям (ст. 199), отдель- ные дела рассматривались комиссиями по делам несовершеннолетних (ст. 201), комиссиями по борьбе с пьянством (ст. 201.1). Все вышеуказанные ко- миссии согласно ст. 196 Кодекса создавались Советами народных депутатов (позднее — выборными представительными органами местного самоуправ- ления). Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях уже не содержит указаний о том, что административная комиссия и комиссия по де- лам несовершеннолетних и защите их прав образуются в составе органов местного самоуправления: согласно ст. 22.1 КоАП РФ административные комиссии создаются в соответствии с законами субъектов РФ. Словно преду- гадав волю федерального законодателя еще до появления нового админи- стративного кодекса, ряд субъектов РФ уже успел принять специальные за- коны, определяющие порядок формирования и статус административных ко- миссий при органах местного самоуправления (законы Белгородской, Ко- стромской, Саратовской областей). Вместе с тем следует признать, что по объему полномочий и профилю деятельности вышеуказанные комиссии и 188 муниципальные органы охраны общественного порядка — это далеко не од- но и то же. Если комиссии с точки зрения действующего законодательства призваны дать лишь оценку уже пресеченному и зафиксированному в уста- новленном порядке правонарушению, то органы охраны общественного по- рядка, по сути, уполномочены на действия, которые компетентны произво- дить органы и должностные лица МВД России. Данные же полномочия кро- ме их четкой законодательной регламентации требуют надлежащего матери- ального, организационного, профессионального уровня охраны обществен- ного порядка, который отсутствует у большинства муниципальных образова- ний. В крупных муниципальных образованиях, где это возможно, вряд ли це- лесообразно создавать параллельные государственным и действующие в пре- делах тех же территорий муниципальные органы охраны общественного по- рядка. Из всего этого следует вывод: полномочия органов местного само- управления в сфере охраны общественного порядка должны носить преиму- щественно вспомогательный по отношению к полномочиям государственных правоохранительных органов характер. В связи с этим в Законе 2003 г. охрана общественного порядка в качестве во- проса местного значения зафиксирована только в ведении муниципального района и городского округа. К тому же формулировка этого вопроса в Законе 2003 г. («организация охраны общественного порядка на территории муни- ципального района (городского округа) муниципальной милицией»), с одной стороны, не согласуется со ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», где в качестве организационной структуры полиции му- ниципальная милиция не упоминается, с другой — не позволяет отнести му- ниципальную милицию к органам местного самоуправления. Деятельность же самих органов местного самоуправления в этой сфере предполагается считать как организационную. В частности, согласно ст. 6 Федерального за- кона от 2 апреля 2014 г. 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» органы местного самоуправления оказывают поддержку гражданам и их объединениям в охране общественного порядка, создают условия для 189 деятельности народных дружин. При этом органы местного самоуправления в отдельных случаях вправе самостоятельно устанавливать правовую основу участия граждан в охране общественного порядка (ст. 3), а также осуществ- лять свои контрольные функции в отношении отдельных правоохранитель- ных органов. Следует учитывать также делегируемые в этой сфере органам местного самоуправления государственные полномочия (в частности, полно- мочия по созданию административных комиссий). В широком же смысле со- держание общественного порядка составляют не только правовые нормы, т. е. нормы, обеспечивающие правопорядок, но и все иные нормы обществен- ного общежития, которые могут содержаться в правилах поведения в муни- ципальных культурных учреждениях, городских парках отдыха, правилах благоустройства территории населенного пункта, правилах проживания в многоквартирных домах и др. 2.2. Реализация государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления Обращая внимание на случаи осуществления органами местного самоуправ- ления государственных полномочий, можно усмотреть различия как в спосо- бах перераспределения этих полномочий, так и во временной или постоянной основе их передачи. В целом между субъектами управления в Российской Федерации выделяются три способа перераспределения полномочий: 1) деле- гирование полномочий одним органом другому органу; 2) передача объектов управления из ведения одного субъекта компетенции другому; 3) наделение государственными полномочиями, в частности, органов местного самоуправ- ления. Нетрудно заметить, что последний способ перераспределения полно- мочий фактически не включает особого, самостоятельного механизма пере- распределения полномочий и может вполне именоваться их делегированием. Делегирование полномочий — это особая форма передачи полномочий, ко- торая предполагает не просто реализацию этих полномочии на ином уровне 190 власти, а их реализацию с возможностью свободы их адаптации к местным условиям (п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления). По зако- нодательству о местном самоуправлении делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется на опреде- ленных условиях с правом их отзыва и оформляется законом. В то же время ряд законодательных актов, регулирующих порядок функцио- нирования государственных органов в сфере исключительного ведения госу- дарства (оборона, охрана государственной границы и т. п.), содержит нормы, закрепляющие определенные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере на безусловной и безотзывной основе, что позволяет говорить еще об одном механизме перераспределения полномочий, дополнительном к уже упомянутым. При делегировании государственными органами своих полномочий органам местного самоуправления сами вопросы, по которым это делегирование осу- ществляется, продолжают оставаться в ведении государства. В данных об- стоятельствах государство в лице своих органов сохраняет за собой право не только определять порядок реализации этих полномочий, контролировать их реализацию, но и в любой момент отзывать эти полномочия обратно, изъяв их из компетенции органов местного самоуправления. В случае же безуслов- ной передачи органам местного самоуправления своих полномочий на безот- зывной основе государственные органы теряют возможность воздействия на соответствующие сферы управления. Сказанное не касается тех случаев, ко- торые связаны с нарушением органами местного самоуправления действую- щего законодательства. Механизм делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, о котором речь пойдет ниже, несмотря на несовершенство, все-таки находит свое более или менее системное и комплексное отражение как в научной литературе, так и в региональном законодательстве (отдельный федеральный закон по данному вопросу пока не принимался). Безусловное включение государственных полномочий в компетенцию органов местного 191 самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует спе- циального механизма передачи. Федеральный или региональный законода- тель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государ- ственные полномочия органов местного самоуправления. Так, наделение по ранее действовавшему законодательству органов местного самоуправления полномочиями по применению мер административной ответственности яв- лялось формой включения государственных полномочии в компетенцию данных органов, которая в данном случае не отражала таких необходимых для самого процесса передачи компонентов, как субъект, т. е. орган государ- ства, от которого передаются полномочия, порядок, условия передачи и т. п. К слову сказать, в России передача большинства таких государственных полномочий органам местного самоуправления произошла де-факто, как ре- зультат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного само- управления. Поскольку сама процедура такой передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в нормативно-правовом ис- полнении отсутствует, в научной лексике было бы уместнее обозначать это явление, например, термином «инкорпорация» (включение в свой состав, присоединение). Таким образом, инкорпорированные государственные полномочия — это полномочия, исключенные из компетенции государственных органов в соот- ветствии с действующим законодательством и переданные в компетенцию органов местного самоуправления. В то же время данные полномочия явля- ются прежде всего способом объективации государственных функций, а уже потом полномочиями их конкретных носителей. Можно передать государ- ственные полномочия органам местного самоуправления, общественным ор- ганизациям либо иным субъектам права, но нельзя вывести их из сферы гос- ударственных интересов и режима функционирования государственных ор- ганов. И хотя формально после того, как государственные полномочия ин- 192 корпорировались в компетенцию органов местного самоуправления, госу- дарственные органы, как отмечалось выше, уже не могут осуществлять управленческую деятельность в этой сфере, сам режим реализации этих пол- номочий не может в целом отличаться от режима осуществления полномо- чий государственных органов при отправлении однородных функций. Причиной, в связи с которой осуществляется инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, является необходимость децентрализации государственной власти. Как известно, осуществление централизованных функций государственного аппарата на местах может быть достигнуто и путем его деконцентрации, т. е. посред- ством создания на местах его структурных подразделений или однородных местных государственных органов с соответствующими полномочиями. Но в связи с тем, что теперь для территориальной деконцентрации государствен- ной власти существуют определенные территориальные пределы, о которых говорится, в частности, в постановлении Конституционного Суда РФ по «Удмуртскому» делу, возникает ситуация, когда создавать в пределах дея- тельности органов местного самоуправления параллельные структурные единицы государственных органов становится нецелесообразным, а вместе с тем осуществление определенных государственных функций на этом уровне носит объективно необходимый, постоянный характер (например, организа- ция воинского учета, регистрация актов гражданского состояния, регистра- ция по месту пребывания и жительства, опека и попечительство, совершение нотариальных действий, обеспечение пожарной, санитарной и экологической безопасности населения и т. п.). Инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов мест- ного самоуправления может иметь различные основания в зависимости от наличия или отсутствия на это воли законодателя. Инкорпорация может воз- никнуть как результат действия устаревшего законодательства, которое либо полностью ориентировалось на прежнюю советскую систему местной госу- дарственной власти, либо на систему местного самоуправления, которая 193 имела место до принятия Закона 1995 г. Например, в соответствии с Законом 1991 г. право назначать и выплачивать пенсии было предоставлено районным (городским) администрациям (п. 1 ст. 64 и п. 1 ст. 75). Закон 1995 г. такого полномочия органов местного самоуправления уже не предусматривал. Од- нако по инерции и в силу отсутствия определенности в действующем по это- му вопросу законодательстве исполнительные органы местного самоуправ- ления отдельных субъектов РФ продолжали осуществлять эти государствен- ные полномочия при наличии Пенсионного фонда РФ, который по своему правовому статусу также должен был осуществлять эти функции. Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствова- нию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» полномочия по выплате государственных пенсий были оконча- тельно закреплены за Пенсионным фондом РФ и его территориальными ор- ганами. Этим же Указом Президента РФ установлен механизм изъятия этих полномочий из компетенции органов местного самоуправления и их переда- чи вместе с материально-технической базой Пенсионному фонду РФ. Многие государственные полномочия, инкорпорированные в компетенцию органов местного самоуправления в результате действия устаревшего зако- нодательства, уже давно переданы соответствующим государственным орга- нам. Но, как показывает этот пример, освобождение органов местного само- управления от несвойственных их назначению полномочий происходит в си- туациях, когда на эти полномочия претендуют компетентные государствен- ные органы в силу возникшего противоречия в действующем законодатель- стве. Если же таких ситуаций не возникает, то органы местного самоуправ- ления осуществляют за отсутствующие государственные структуры другие их полномочия и функции. Как отмечает А. Н. Кокотов, «многие государ- ственные полномочия, которые традиционно осуществлялись местными ор- ганами, “повисли в воздухе”. Хотя под давлением регионов и жителей орга- ны местного самоуправления были вынуждены, как и раньше, осуществлять эти уже не свои полномочия, из которых лишь часть передавалась им в ре- 194 жиме законодательного наделения с выделением необходимых материальных и финансовых средств». В результате бурного развития и обновления действующего законодательства эта проблема предстает уже в ином ракурсе. Взамен случайно оставшегося, устаревшего законодательства возникают новые нормы, согласно которым инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местно- го самоуправления происходит в результате сознательной воли законодателя, который, несмотря на имеющееся конституционное разграничение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, опре- деляет правопреемниками полномочий бывших местных государственных органов власти соответствующие органы местного самоуправления. К образ- цам такого рода модернизированных инкорпораций можно отнести, напри- мер, наделение органов местного самоуправления полномочиями по обеспе- чению обустройства вынужденных переселенцев и членов их семей на новом месте жительства на территории РФ, обеспечению социальных прав и гаран- тий вынужденных переселенцев (п. 4 ст. 5, ст. 7, п. 1 ст. 12 Закона РФ «О вы- нужденных переселенцах»). Согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» «органы местного самоуправления организу- ют государственный мониторинг атмосферного воздуха... обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях... муниципальных образо- ваний». Органами местного самоуправления в уведомительном порядке осу- ществляется регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринима- телями (ст. 303 ТК РФ). Справедливости ради надо сказать, что отдельные инкорпорированные госу- дарственные полномочия впоследствии приобрели признаки делегированных государственных полномочий. Так, изначально ч. 2 ст. 8 Федерального зако- на от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и принятое на основе этой статьи Положение о воинском учете, утвержден- ное постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719, преду- 195 сматривали, что в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, пер- вичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления, в том числе они выявляют на их территории подлежащих постановке на учет граждан, контролируют ведение воинского учета находящимися на их терри- тории организациями, ведут и хранят документы первичного воинского учета и т. п. Затем эти положения были дополнены нормами о соответствующих финансовых компенсациях органам местного самоуправления за осуществ- ление этих полномочий. Обнаружение такого рода инкорпораций государственных полномочий при наличии базового Закона 2003 г., в котором дан исчерпывающий перечень вопросов местного значения, не составляет большого труда. Достаточно лишь установить, что данные полномочия не относятся ни к одному из пере- численных вопросов местного значения. Кроме того, изменениями, внесен- ными в Закон 2003 г. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, по сути, была легализована такая инкорпорация государственных полномо- чий с помощью следующей формулировки: «Органы местного самоуправле- ния вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального зако- на, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального об- разования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмот- рено федеральными законами». Возникла весьма двусмысленная ситуация: с одной стороны, слово «вправе» указывает на добровольность участия орга- нов местного самоуправления в осуществлении государственных полномо- чий за счет собственных средств, с другой — сам факт закрепления этих полномочий органов местного самоуправления в императивной форме в от- раслевых федеральных законах не оставляет муниципальным органам ника- кого выбора, поскольку исполнение законов является их конституционной обязанностью (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). По-видимому, надо было сделать оговорку о том, что факультативный порядок реализации органами местного 196 самоуправления государственных полномочий по вопросам, предусмотрен- ным ст. 14, 15, 16 Закона 2003 г., распространяется только на случаи, которые предусмотрены федеральными законами в качестве их добровольной, допол- нительной возможности осуществлять такие полномочия наряду с государ- ственными органами. Еще более проблематично, когда инкорпорируются не полномочия, а вопро- сы государственного ведения. При этом данные вопросы «превращаются» в вопросы местного значения непосредственно в Законе 2003 г. (теперь допол- нительно в законах субъектов РФ). Так, на четыре-пять вопросов местного значения пополнились его ст. 14—16 в связи с принятием Федерального за- кона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодатель- ные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде- рации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муници- пальных образований». При этом содержание указанных вопросов местного значения (организация и осуществление мероприятий по гражданской обо- роне; создание, содержание и организация деятельности аварийно- спасательных служб; организация и осуществление мероприятий по мобили- зационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений и т. п.) явно говорит об их государственном характере, поскольку данные вопросы находятся в непосредственном ведении соответствующих силовых государ- ственных структур, имеющих для этого (в отличие от органов местного са- моуправления) необходимый материальный, кадровый, властно- организационный и иной потенциал. Конечно, в условиях какого-либо сти- хийного бедствия или чрезвычайного положения муниципальные власти в интересах населения первыми должны отреагировать на чрезвычайные об- стоятельства. Кстати говоря, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвы- чайных ситуаций природного и техногенного характера» на органы местного 197 самоуправления возлагаются обязанности: по информированию населения об угрозах чрезвычайных ситуаций; принятию решений и организации эвакуа- ционных мероприятий; созданию резервов финансовых и материальных ре- сурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и др. Но муниципальные власти не могут и не должны заменять собой специалистов, они способны лишь оказать максимальное содействие осуществлению мероприятий, кото- рые компетентны устанавливать и проводить соответствующие государ- ственные организации. Представляется, что указанные вопросы должны находиться в ведении органов государственной власти, а реализация полно- мочий по этим вопросам органам местного самоуправления должна делеги- роваться с учетом уровня и вида муниципального образования соответству- ющими законами с предоставлением необходимых для этого материальных и финансовых средств. Инкорпорацию государственных полномочий в компетенцию органов мест- ного самоуправления при том, что с момента принятия Закона 1995 г. уже довольно продолжительное время существует механизм делегирования госу- дарственных полномочий, можно объяснить отчасти нежеланием законода- теля усложнять этим механизмом деятельность соответствующих государ- ственных органов, которые призваны делегировать эти полномочия. Однако на практике это может привести к другим весьма существенным осложнени- ям. Так, в приведенных выше примерах о закреплении за органами местного самоуправления инкорпорированных полномочий (вопросов ведения) ясно дается понять, что источниками финансирования их реализации являются собственные средства местных бюджетов (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и по- ступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений). Следовательно, никаких оснований для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета у органов местного самоуправления не имеется, поскольку полномочия эти официально, как это положено по Закону 2003 г., этим органам не делегировались. Такую позицию занимают и судеб- 198 ные органы, которые привлекают муниципальные органы к ответственности за невыполнение возложенных на них федеральным законодателем государ- ственных полномочий, в частности, по обеспечению отдельных прав граждан и юридических лиц, не ставя реализацию переданных полномочий в зависи- мость от наличия либо отсутствия у муниципальных образований материаль- ных и финансовых средств. Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 29 мар- та 2011 г. № 2-П положение Закона 2003 г. об отнесении к вопросам местного значения организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом было признано не соответствующим Конституции РФ в части возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжаю- щим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлени- ем уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствую- щими полномочиями, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств. Вместе с тем в постановлении от 31 января 2008 г. № 2-П при рассмотрении положения о замене гарантии внеочередного обеспечения судей жильем (не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями), которая должна была обеспечиваться местной администрацией за счет средств мест- ного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета, на гарантию для нуждающихся в улучшении жилищных условий судей путем приобретения благоустроенного жилья за счет средств федерального бюдже- та, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации, в порядке, уста- новленном Правительством РФ (изменения, внесенные Федеральным зако- ном от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в ст. 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 199 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»), Конституционный Суд РФ признал его не соответствующим Конституции РФ, поскольку усмотрел в нем снижение уровня гарантий материального обеспечения судей. Однако несомненно, что прежняя редакция ст. 19 Закона о статусе судей, возлагав- шая на органы местного самоуправления обязанность по внеочередному предоставлению жилья судьям, содержала гораздо более очевидное и грубое нарушение конституционных прав, но уже местного самоуправления. Помимо инкорпорации государственных полномочий инкорпорироваться могут и формы реализации государственных полномочий. При этом объеди- няющим началом здесь служит не предмет деятельности, поскольку в этом случае он различен у государственных и муниципальных органов власти, а форма деятельности. Так, правотворчество органов местного самоуправления — это государственная форма деятельности, поскольку любые нормы права — это проявление воли государства («право — это правило поведения, санк- ционированное государством»), И не столь важно, что правотворчество му- ниципальных органов осуществляется в сфере своей компетенции, отличаю- щейся от государственной. Как процесс правотворчество должно отвечать всем общим требованиям, предъявляемым к правотворчеству государствен- ных органов, по крайней мере по государственным предметам ведения и полномочиям, переданным в компетенцию органов местного самоуправле- ния. Основное, базовое правотворчество должно осуществляться представи- тельными органами местного самоуправления. Как правило, такое право- творчество включает стадии внесения правотворческой инициативы, ее об- суждение, принятие большинством голосов представительного органа и опубликование нормативного правового акта. К таким же правовым формам осуществления полномочий относятся право- применительная и правоохранительная формы реализации полномочий орга- нов местного самоуправления. Форма реализации в отличие от самих кон- кретных полномочий, которые могут быть признаны государственными или муниципальными в зависимости от предмета регулирования, может придать 200 государственный характер и тем полномочиям органов местного самоуправ- ления, которые находятся в сфере исключительных интересов населения ка- кого-либо муниципального образования. Закон 1995 г. предоставлял право органам и должностным лицам местного самоуправления самим регламенти- ровать отношения, связанные с правотворческой деятельностью, определяя при этом наименования и виды правовых актов органов (должностных лиц), полномочия на их принятие, порядок их принятия и вступления их в силу и т. п. Необходимо отдать должное отдельным региональным законодателям, ко- торые наряду с указанными вопросами довольно подробно отразили в своих законах о правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправ- ления многочисленные требования организационно-технического характера, касающиеся структуры, видов, текстов (подлинного, официального, неофи- циального), общих требований к оформлению правовых актов (использова- ние терминов, понятий), основных реквизитов правовых актов. В Законе 2003 г. положения о правовых актах органов местного самоуправления уже не но- сят рамочный, отсылочный характер, а подробно определяют как систему муниципальных правовых актов, так и требования к их содержанию, порядку подготовки, принятию и отмене (приостановлению). Вместе с тем в Законе отсутствует четкое деление системы муниципальных правовых актов на нор- мативно-правовые и правоприменительные. На практике довольно часто воз- никает и вопрос о прерогативе нормотворческих полномочий по вопросам местного значения представительного органа и главы муниципального обра- зования. При выделении среди правовых актов местного самоуправления нормативно- правовых необходимо руководствоваться рекомендуемым Министерством юстиции РФ определением нормативного правового акта как письменного официального документа, принятого (изданного) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное 201 предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на много- кратное применение. Таким путем можно будет обеспечить необходимую степень унификации муниципальных и государственных нормативных пра- вовых актов, одновременно предохраняя нормы права от девальвации, кото- рая в условиях местного самоуправления имеет прогрессирующий и некон- тролируемый характер. Это, конечно, не значит, что органы местного само- управления, не наделенные полномочиями на принятие нормативных право- вых или даже правоприменительных актов, не смогут реализовать свои пол- номочия в качестве органов власти. В соответствии с п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления местные власти должны в рамках закона иметь полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса, который не ис- ключен из их компетенции и не передан другим властям. Данное положение предполагает широкие возможности, например, по принятию нормативных муниципальных актов неправового характера либо по делегированию власт- ных полномочий внутри муниципального образования между его структура- ми управления. Актами неправового характера могут быть различные планы, программы, обращения, декларации, призывы и т. п. органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные к населению. Так же, как и пра- вовые нормы, они содержат определенные социально-полезные правила по- ведения, имеющие публичный характер, и подкрепляются при этом под- держкой и одобрением муниципальной власти. Отличием же этих норм от правовых является то, что в механизме их реализации не задействован госу- дарственный аппарат, исполнение данных норм опирается не на государ- ственное принуждение, а на общественное мнение населения и авторитет со- ответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие нормы, хотя и имеют по причине их специфики весьма узкое и ограниченное применение, по силе своего регулятивного воздействия могут значительно превышать действие правовых норм. Следует также заметить, что как право- вые, так и неправовые (организационные) формы реализации полномочий 202 государственных органов в более широком, социальном понимании не явля- ются исключительной прерогативой этих органов и встречаются в деятельно- сти общественных, хозяйственных и иных организаций, составляющих часть нашего гражданского общества. Обращаясь к вопросу о правовых основах делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо отметить, что в Законе 2003 г. определена форма делегирования государственных полномо- чий (в форме закона), установлено требование о предоставлении необходи- мых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств, при этом конкретизирована форма финансирования осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий — предоставление местным бюджетам субвенций из соответствующих бюд- жетов. Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусмат- ривающие наделение органов местного самоуправления отдельными госу- дарственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответствую- щими законами о бюджете на очередной финансовый год. По вопросам осу- ществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий соответствующие органы исполнительной власти (федеральные, субъектов РФ) в пределах своих полномочий вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль их ис- полнения. Данные контрольные полномочия реализуются как непосред- ственно в части содержания исполнения государственных полномочий, так и в части использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Они обеспечиваются обязанностью органов местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с исполнением этих полномочий, а также обязанно- стью исполнять письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению выявленных ими при этом нарушений требований за- конов по вопросам осуществления органами и должностными лицами мест- ного самоуправления отдельных государственных полномочий. 203 Критерии, которые необходимо учитывать при выборе делегируемых госу- дарственных полномочий, названы в ч. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления: соответствие государственных полномочий объему и при- роде поставленной задачи, требование эффективности и экономии, близость органа власти к населению. Более конкретно перечень вопросов, по которым возможно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий, определен в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов Феде- ральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, согласно ч. 2 и 6 ст. 26 данного За- кона к ним относятся вопросы: формирования и содержания архивных фон- дов субъекта РФ; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципаль- ного и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвида- ции их последствий; создания и обеспечения охраны государственных при- родных заказников и памятников природы, природных парков, дендрологи- ческих парков и ботанических садов регионального значения; ведение Крас- ной книги субъектов РФ; строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и т. д. В качестве получателей делегированных государственных полномочий названы органы местного самоуправления. Предполагается, что конкретный вид этих органов будет определяться законами, согласно которым делегиру- ются полномочия. Отдельным авторам представляется, что наделять государ- ственными полномочиями следует само муниципальное образование, пред- ставительный орган которого по предложению главы муниципального обра- зования (главы администрации) своим решением поручал бы их исполнение конкретному органу управления или должностному лицу местной админи- страции, одновременно он определял бы порядок использования имущества и финансовых средств. Данная позиция противоречит ч. 2 ст. 132 Конституции 204 РФ, в которой сказано, что только органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. К тому же разница заключается во временном промежутке получения государствен- ных полномочий органами местного самоуправления (при непосредственном делегировании органам местного самоуправления государственных полно- мочий процесс их передачи происходит более оперативно). Вместе с тем нельзя не признать, что наличие прямых связей, возникающих между государственными и муниципальными органами при делегировании государственных полномочий, при определенных обстоятельствах может быть расценено как вмешательство в компетенцию местного самоуправле- ния. Такое утверждение имеет основание, поскольку согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Указание на то, что именно тот, а не другой ор- ган местного самоуправления должен осуществлять государственные полно- мочия, по сути, будет ограничивать право муниципального образования на изменение структуры своих органов (возможную ликвидацию этого органа либо передачу его полномочий другому органу). Кроме того, в данной ситуа- ции, как правило, будет возникать дезорганизация внутренних связей систе- мы органов местного самоуправления и конфликт их интересов. В частности, это происходит, если возложенные на администрацию муниципального обра- зования его представительным органом функции не могут полноценно вы- полняться в результате «загрузки» администрации государственными полно- мочиями. При этом администрация муниципального образования оказывает- ся фактически в двойном подчинении, что несовместимо с требованиями ст. 12 Конституции РФ. Избежать этого можно путем отказа от конкретизации вида муниципальных органов, которым делегируются полномочия. К тому же на практике органы местного самоуправления обычно сами устанавлива- ют собственный порядок реализации делегированного государственного полномочия. 205 Конечно, при таком положении может возникнуть проблема персонификации ответственности за порученные полномочия перед государственными орга- нами, делегировавшими полномочия. Делегируются полномочия в форме за- кона, а органом, делегировавшим полномочия, является законодательный (представительный) орган власти. Но какие органы местного самоуправления и какую ответственность должны нести за ненадлежащее выполнение деле- гированных государственных полномочий? Думается, что ответственность в этом случае должны нести органы и должностные лица местного самоуправ- ления, непосредственно осуществляющие делегированные полномочия, в рамках муниципального образования, причем по правилам, установленным для привлечения к ответственности соответствующих государственных орга- нов, на которые действующим законодательством возложена реализация этих полномочий. Только при таком порядке будет соблюден конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Несколько слов о форме передачи делегированных государственных полно- мочий. В отличие от Закона 1991 г. в Законе 1995 г. и Законе 2003 г. не предусмотрена договорная форма передачи полномочий. Но это не значит, что она не может быть использована в процессе реализации государственных полномочий во взаимоотношениях между соответствующими государствен- ными и муниципальными органами. Договорные отношения на практике устанавливаются, например, по вопросам оказания органам местного само- управления со стороны государственных органов методического, организа- ционного и иного содействия в осуществлении этих полномочий. Как уже отмечалось, в федеральном законодательстве пока не решен вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Однако ясно, что отдельные государственные полномочия не могут быть делегированы муни- ципальным органам ни при каких обстоятельствах. В ряде субъектов РФ в этом отношении также установлены определенные ограничения. Так, наибо- лее распространенными ограничениями являются запрет на наделение госу- дарственными полномочиями по вопросам изменения административно- 206 территориального устройства (Магаданская, Белгородская, Брянская обла- сти), полномочиями, отнесенными к исключительному или совместному с местным самоуправлением ведению государственных органов власти (Свердловская, Томская, Брянская, Оренбургская области), полномочиями, связанными с регулированием взаимоотношений между местными бюджета- ми и бюджетами субъектов РФ (Белгородская, Иркутская области), а также полномочиями, направленными на обеспечение защиты прав и свобод граж- дан (Кировская, Томская, Иркутская области). В отдельных случаях регио- нальный законодатель перечень возможных запретов на делегирование кон- кретных государственных полномочий органам местного самоуправления оставляет открытым, ссылаясь при этом на случаи ущемления интересов субъекта РФ, нарушения законодательства, нарушения прав и независимости других муниципальных образований, нарушения прав и свобод человека и гражданина (Магаданская, Иркутская области). Одним из принципиальных вопросов, который должен быть решен в соответ- ствующем законе, является вопрос: на какой основе могут быть делегирова- ны полномочия — добровольной или недобровольной? Думается, что в этой ситуации неуместен принцип добровольности, поскольку действие закона — это публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчине- нии, а неисполнение закона даже по мотивам его ущербности для прав муни- ципальных образований не может быть оправдано, так как этим будут нару- шаться конституционные принципы о верховенстве закона, равенстве перед законом и обязательности его исполнения. А если к процессу подготовки и принятия таких законов на стадии внесения законодательной инициативы или на стадии ее обсуждения привлекать органы местного самоуправления, которым предполагается делегировать государственные полномочия, то это позволит максимально учесть их интересы и возможности, предотвратить принятие необдуманных и необоснованных решений по делегированию гос- ударственных полномочий. Так, в силу п. 4 ст. 6 Закона Магаданской области от 4 мая 2001 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления Ма- 207 гаданской области отдельными государственными полномочиями» проект закона о наделении такими полномочиями подлежит согласованию с пред- ставительным органом местного самоуправления, а не прошедший такого со- гласования не подлежит внесению в законодательный (представительный) орган государственной власти области. Следует также предусмотреть без- условное право муниципального образования на законодательную инициати- ву по внесению изменений и дополнений в действующий закон по делегиро- ванию полномочий с обязанностью его внеочередного рассмотрения по упрощенной процедуре, а также право опротестовывать этот закон в судеб- ном порядке. Более конкретно и предметно механизм делегирования государственных полномочий отражен в региональном законодательстве. При этом можно вы- делить два типа таких законов. Одни из них имеют, скорее, методический ха- рактер и показывают общую модель механизма делегирования государствен- ных полномочий. Другая часть законов посвящена непосредственно делеги- рованию тех или иных конкретных государственных полномочий. Встреча- ются законы, которые совмещают две указанные функции, например Закон Свердловской области от 24 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области от- дельными государственными полномочиями». Вопрос о пределах допусти- мости делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий здесь решается двумя путями: 1) установлением запрета на наделение органов местного самоуправления полномочиями высших и иных органов государственной власти Свердловской области, если эти полномочия составляют исключительную компетенцию последних; 2) установлением принципов наделения государственными полномочиями при руководстве, которыми обеспечивается правомерность и целесообразность делегирования полномочий органам местного самоуправления (принцип передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы без ущерба для решения вопросов местного значе- 208 ния; принцип создания гражданам возможности для участия в государствен- ном управлении; принцип сочетания областных и местных интересов и др.). Необходимо констатировать, что отдельные субъекты РФ поступают вопреки позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в его постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П, согласно которой должны быть отменены как противо- речащие Конституции РФ положения законов Республики Коми, допускаю- щие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей сово- купности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в Законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение. Так, в Законе Тюмен- ской области от 26 сентября 2001 г. «О наделении органов местного само- управления муниципального образования город Ялуторовск отдельными гос- ударственными полномочиями» одновременно передаются полномочия в сферах: распоряжения землей и другими природными ресурсами, труда и со- циальной защиты населения, архивного дела, культуры, образования, градо- строительства и архитектуры, охраны и использования животного мира и др. В Законе Ленинградской области от 11 января 2000 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Коммунар от- дельными полномочиями Ленинградской области» (в ред. от 30 декабря 2005 г.) различные государственные полномочия передаются сразу по 12 позици- ям. О таких нарушениях свидетельствует даже само название Закона Еврей- ской автономной области от 31 мая 2000 г. «О делегировании государствен- ных полномочий по назначению и выплате государственных пенсий и посо- бий на детей, реализации федеральных законов “О ветеранах”, “О социаль- ной защите инвалидов в Российской Федерации”, “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”, “О реабилитации жертв политических репрессий”, “О погребении и похоронном деле”, “О статусе военнослужащих” в части статей 15 и 23 органам местного самоуправления муниципальных образований Ев- рейской автономной области». Часто вместо конкретных государственных 209 полномочий органам местного самоуправления делегируются какие-либо во- просы или сферы деятельности: по созданию и функционированию службы медико-социальной экспертизы (Мурманская область, Ямало-Ненецкий ав- тономный округ), по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (Еврейская автономная область), по использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводства лесов (Костромская об- ласть). Наиболее важным вопросом при наделении органов местного самоуправле- ния государственными полномочиями является вопрос о передаче для этой цели необходимых материальных и финансовых средств. Довольно распро- страненным нарушением при определении источников финансовых средств, предназначенных для осуществления органами местного самоуправления де- легированных государственных полномочий, являлось определение в каче- стве этих источников отчислений от регулирующих доходов путем повыше- ния нормативов отчисления от этих доходов. В отдельных случаях субъекты РФ передавали право на использование своих налоговых источников муни- ципалитетам. При таком положении местные власти должны были сами забо- титься о собирании налогов и из собранного рассчитываться по обязатель- ствам государства. Неправомерность подобных актов законодательных (представительных) органов, в частности Оренбургской и Пермской обла- стей, была в свое время признана Верховным Судом РФ. Проанализировав обширную практику федерального и регионального зако- нотворчества, М. Ю. Дитятковский выделил следующие способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномо- чиями: наделение специальным законом одним видом государственного пол- номочия; наделение специальным законом несколькими (двумя и более) пол- номочиями; включение положений о наделении органов местного само- управления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон. Практика делегирования госу- дарственных полномочий органам местного самоуправления последних лет, 210 например, в Оренбургской области свидетельствует о наличии скрытых де- фектов такого делегирования. В частности, это формализация процесса наде- ления государственными полномочиями, при котором в соответствующем законе демонстрируется как по трафарету один и тот же алгоритм действий и условий без отражения самого содержания делегируемых полномочий. А За- кон Оренбургской области от 3 октября 2014 г. «О наделении органов мест- ного самоуправления Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по защите населения от болезней, общих для человека и жи- вотных, в части сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов» кроме указанного недостатка содержит нарушение прав местного самоуправ- ления, зафиксированных в п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного само- управления в части возложения на органы местного самоуправления функ- ций без учета «объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Вполне очевидно и для неспециалистов, что пе- реданные для содержания сельским муниципальным образованиям в соот- ветствии с этим Законом скотомогильники представляют серьезную экологи- ческую опасность и угрозу здоровью населению и что вопросы содержания таких объектов должны находиться в ведении лиц, которые обладают для этого необходимыми знаниями и оборудованием. Хотя решение о наделении органов местного самоуправления государствен- ными полномочиями принимается законодательным (представительным) ор- ганом власти субъекта РФ, в большинстве случаев органы местного само- управления имеют право инициировать эти действия, внося соответствую- щую законодательную инициативу, а передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется только при согласии органа государственной власти, полномочия которого передаются. Вопрос о том, вправе ли органы местного самоуправления осуществлять пра- вовое регулирование в пределах передаваемых им государственных полно- мочий, в принципе решается положительно. Как отмечается в п. 5 ст. 4 Евро- пейской хартии местного самоуправления, при делегировании полномочий 211 каким-либо центральным или региональным органом власти органы местно- го самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. В ряде случаев органы местного самоуправления наделяются непосредственно правотворческими полномочиями по регулированию цен (Алтайский край, Республика Коми, Иркутская, Магаданская области), по установлению льгот по уплате государ- ственной пошлины (Кировская область), по утверждению нормативов затрат на содержание объектов социально-культурной сферы (Самарская область), по установлению ежеквартальных нормативов уплаты налога на прибыль (Ростовская область), по установлению правил благоустройства и санитарно- го содержания города, за нарушение которых наступает административная ответственность (Читинская область), по установлению правил предоставле- ния жилых помещений по договору найма (Пензенская область). В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона 2003 г. по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной вла- сти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и зако- нами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обяза- тельные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять кон- троль их исполнения. Условия и порядок осуществления контрольных функций государственными органами по переданным ими органам местного самоуправления полномочи- ям должны носить исчерпывающий характер. По смыслу п. 6 ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г. в положениях о делегировании госу- дарственных полномочий должны быть указаны порядок осуществления ор- ганами государственной власти контроля переданных органам местного са- моуправления государственных полномочий и наименование контролирую- щих органов. Данные положения в сочетании со ст. 21 Закона не могут иметь толкование в пользу расширения государственных контрольных полномочий. В то же время эти нормы вовсе не ограничивают возможности государствен- 212 ных органов по воздействию в своих интересах на органы местного само- управления в связи с реализацией ими делегированных государственных полномочий. Цель подобных норм — поставить такое воздействие государ- ственных органов в строго определенные правовые рамки, тем самым обес- печив продуманный и взвешенный характер своих контрольных функций и одновременно предсказуемое и стабильное их проявление по отношению к органам местного самоуправления. Согласно Европейской хартии местного самоуправления такой административный контроль со стороны государ- ственных органов власти может включать также контроль целесообразности задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8). Однако административный контроль деятельности органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности меж- ду степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интере- сов, которые он намерен защищать (п. 3 ст. 8). Еще до появления Закона 2003 г. в региональном законодательстве уже были закреплены определенные ви- ды контрольных полномочий, среди которых: право проводить проверки дея- тельности органов местного самоуправления, запрашивать и получать необ- ходимые документы и информацию, давать указания органам местного само- управления, назначать уполномоченного для наблюдения за реализацией ор- ганами местного самоуправления переданных государственных полномочий, заслушивать отчеты органов местного самоуправления (ст. 13 Закона Орен- бургской области «О наделении органов местного самоуправления отдель- ными государственными полномочиями»). Встречались и более действенные формы контроля. Так, в соответствии со ст. 8 Закона Кировской области от 26 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований области отдельными государственными полно- мочиями Кировской области» (утратил силу) областная Дума могла отменить недостаточно обоснованное или противоречащее законам области решение представительного органа местного самоуправления, а также главы муници- пального образования, принимаемое в рамках переданных государственных 213 полномочий. Администрация области была вправе приостановить решение представительного органа местного самоуправления и отменить недостаточ- но обоснованные или противоречащие законам области акты главы муници- пального образования. Подобные же полномочия закреплены за соответ- ствующими государственными органами аналогичными законами Брянской, Орловской областей. Изначально порядок отмены решений органов местного самоуправления ор- ганом государственной власти, передавшим соответствующие полномочия, мог быть установлен в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Феде- рации». В настоящее время по Закону 2003 г. установление такого порядка отмены решений органов местного самоуправления по делегированным им полномочиям является исключительной прерогативой законодательного (представительного) органа государственной власти. Иными словами, только в законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть предусмотрено право отмены или приостановле- ния действия акта органа местного самоуправления по делегированным ему государственным полномочиям. Как уже отмечалось, такое решение может быть принято, не только если этот акт органа местного самоуправления про- тиворечит действующему законодательству, но и если будет установлена его нецелесообразность. Вместе с тем представляется, что отмена акта органа местного самоуправления по мотиву его нецелесообразности вряд ли оправ- данна с точки зрения стабильности осуществления определенной государ- ственной функции. Принятие органом местного самоуправления акта по осуществлению делегированного государственного полномочия является элементом его оперативной деятельности. Такое вмешательство в эту дея- тельность дезорганизует работу муниципального органа и может негативно сказаться на его авторитете как публичного органа власти у населения. По- этому, если такие акты органов местного самоуправления находятся в рамках действующего законодательства, но по каким-либо причинам не устраивают 214 соответствующие государственные органы, необходимо искать иные пути исправления этой ситуации, связанные с достижением определенного ком- промисса, самостоятельной корректировкой либо отменой принятого орга- ном местного самоуправления акта им самим. Всякое делегированное государственное полномочие, даже если оно переда- но органам местного самоуправления на неопределенный срок, может быть прекращено. Поскольку делегируется государственное полномочие в форме закона, то и изъято оно может быть также только в форме закона. В каких же случаях и по каким основаниям прекращается реализация органами местного самоуправления государственных полномочий? В отдельных региональных законодательных актах наблюдается некоторая нечеткость в регулировании этих отношений. По нашему мнению, случаи прекращения реализации госу- дарственных полномочий — это обстоятельства, с которыми связана необхо- димость прекращения реализации органами местного самоуправления деле- гированных государственных полномочий или которые вызывают такую необходимость. К таким случаям относятся: истечение установленного срока реализации полномочий; невозможность обеспечения ранее переданных от- дельных государственных полномочий необходимыми материальными и фи- нансовыми средствами; вступление в силу закона, в связи с которым реали- зация отдельных государственных полномочий становится невозможной; нарушение при реализации переданных государственных полномочий зако- нодательства РФ и субъекта РФ; неисполнение или неэффективное исполне- ние переданных государственных полномочий и др. Все эти случаи можно разделить на два вида: 1) случаи, которые сами по себе влекут прекращение реализации делегированных государственных полномочий (истечение срока реализации; вступление в силу закона, в связи с которым реализация полно- мочий становится невозможной); 2) случаи, которые требуют принятия зако- на об изъятии полномочий (все остальные случаи, кроме перечисленных вы- ше). 215 В свою очередь, для изъятия государственных полномочий у органов местно- го самоуправления кроме наличия указанных случаев требуются основания, которые, как нам представляется, должны выражаться в актах уполномочен- ных государственных или муниципальных органов. Это может быть: 1) ре- шение представительных органов местного самоуправления об отказе от ис- полнения переданных государственных полномочий, принятое на основании решения суда о неправомерности делегирования государственных полномо- чий; 2) решение суда о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий; 3) принятие компетентным органом государственной власти решения о само- стоятельном исполнении ранее переданных органам местного самоуправле- ния государственных полномочий и др. Данные акты должны достоверно подтверждать и обосновывать заключенное в них решение. По спорным во- просам (например, связанным с ненадлежащим или неэффективным испол- нением государственных полномочий) необходимо привлекать к проверке случаев такого исполнения уполномоченных представителей органов мест- ного самоуправления, на которые возложена обязанность исполнения госу- дарственных полномочий. Если же решение государственного органа о само- стоятельном исполнении ранее делегированных органам местного само- управления государственных полномочий принимается не по причине их не- удовлетворительного исполнения муниципальными органами, то последним должны быть предоставлены все необходимые гарантии их прав, включая право на возмещение причиненных при этом убытков. Соответствующие гарантии должны быть предоставлены органам местного самоуправления и при неполном обеспечении их материальными и финансо- выми ресурсами. Одна из схем, которая может быть использована при урегу- лировании данной ситуации, заключается в следующем: «Глава муниципаль- ного образования вносит представление губернатору области о невозможно- сти осуществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои 216 предложения о пределах и степени их выполнения. Губернатор области в ме- сячный срок принимает решение по поводу внесенных предложений и при несогласии с представлением может вынести спорный вопрос на рассмотре- ние областного суда. Непринятие губернатором в месячный срок решения по представлению о невозможности выполнения переданных полномочий дает право органам местного самоуправления определять объемы выполнения де- легированных полномочий самостоятельно, в соответствии с обеспеченно- стью этих полномочий материальными и финансовыми ресурсами, либо от- казаться от их выполнения с соблюдением порядка, установленного законом. После этого губернатор области вправе внести на рассмотрение органов местного самоуправления предложение о полном выполнении делегирован- ных полномочий при условии выделения дополнительных материально- финансовых средств». Похожая схема отказа органов местного самоуправле- ния от реализации не обеспеченных материальными и финансовыми сред- ствами государственных полномочий уже была воплощена, например, в За- коне Иркутской области от 9 октября 1998 г. (в ред. от 5 октября 2001 г.) «О наделении органов местного самоуправления отдельными государ- ственными полномочиями Иркутской области». Что касается механизма вы- деления недостающих средств, то Закон 2003 г. дает возможность органам местного самоуправления дополнительно использовать собственные матери- альные ресурсы и финансовые средства, порядок компенсации которых, по- видимому, должен определяться в соответствующем законе о бюджете на очередной финансовый год. В отличие от общих методических законов в специальных законах о наделе- нии органов местного самоуправления государственными полномочиями можно более детально конкретизировать органы местного самоуправления, которым делегируются государственные полномочия, и сами эти полномо- чия, а также формы содействия и контроля их реализации. Так, в соответ- ствии с Законом Оренбургской области от 28 ноября 2003 г. «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по гос- 217 ударственной регистрации актов гражданского состояния» перечень видов актов гражданского состояния, регистрация которых допускается органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, го- раздо шире, чем перечень видов актов гражданского состояния, регистрация которых допускается органами местного самоуправления сельских поселе- ний. При этом делегирование допускается не только органам местного само- управления, но и должностным лицам тех сельсоветов и поссоветов, которые не являются муниципальными образованиями. В желании достичь наиболь- шей эффективности действия Закона областной законодатель допускает определенные перегибы, выражающиеся, например, в норме, которая пред- писывает необходимость наличия в структуре органов местного самоуправ- ления отделов записи актов гражданского состояния (ст. 4). Представляется, что те же положения Закона, изложенные в рекомендательной форме, не про- тиворечили бы так явно действующему законодательству. Полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состоя- ния были наделены также органы местного самоуправления в соответствии с законами Рязанской, Камчатской областей, по лицензированию отдельных видов деятельности — Самарской, Калужской областей, по совершению но- тариальных действий — Воронежской области, Ямало-Ненецкого автоном- ного округа, в сфере архивного дела — Липецкой, Иркутской областей, по управлению и распоряжению государственной собственностью — Удмурт- ской Республики, Еврейской автономной области, Кировской области. Встречается и делегирование таких государственных полномочий, как при- своение звания «Ветеран труда» (Рязанская, Самарская области), по форми- рованию и организации деятельности административных комиссий (Орлов- ская, Оренбургская области), по аттестации муниципальных образователь- ных учреждений (Тамбовская область), по охране и использованию охотни- чьих видов животных (Алтайский край). Если на региональном уровне практика делегирования государственных пол- номочий нашла уже довольно широкое применение, то на федеральном это 218 лишь единичные проявления случаев такого делегирования. В качестве одно- го из первых примеров можно привести Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов обшей юрисдикции в Российской Федерации», в ст. 5 которого говорится о наделе- нии исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований полномочиями по составлению (изменению, дополнению) списков кандида- тов в присяжные заседатели. О том, что данные государственные полномочия не инкорпорированы, а делегированы, можно судить из содержания ч. 14 ст. 5 данного Закона, а также из постановления Правительства РФ от 23 мая 2005 г. № 320, которым утверждены Правила финансового обеспечения пе- реданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных обра- зований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов обшей юрисдикции в Российской Федерации. Названным постановлением определяется порядок передачи и распределения между бюджетами муниципальных образований для компен- сации ими расходов на осуществление этих государственных полномочий субвенций из федерального бюджета. Разумеется, данный пример можно лишь весьма условно именовать делегированием органам местного само- управления государственных полномочий на федеральном уровне, поскольку он не отвечает многим требованиям ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г. о порядке тако- го делегирования. В процессе осуществления органами местного самоуправления делегирован- ных государственных полномочий порой возникает положение, когда при неизменности делегированных полномочий увеличивается интенсивность или объем их реализации. Данное обстоятельство следует расценивать как существенное изменение условий реализации полномочий, которое должно повлечь необходимую корректировку в сторону увеличения материального и финансового обеспечения. Что касается практики распространенности делегирования государственных полномочий, то, по данным Минфина России, их объем остается весьма су- 219 щественным. Так, по сравнению с 2013 г. в 2014 г. значительный рост коли- чества передаваемых полномочий отмечался в Вологодской области — с 11 до 22, в Республике Дагестан — с 11 до 17 и в Свердловской области — с 14 до 20 В силу ст. 14, 15, 16 Закона 2003 г. осуществление органами местного само- управления государственных полномочий может быть добровольным. Орга- ны местного самоуправления вправе решать эти вопросы, участвовать в осу- ществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соот- ветствии со ст. 19 Закона), если это участие предусмотрено федеральными законами за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджет- ных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчисле- ний. Но так ли добровольно на самом деле исполнение этих полномочий ор- ганами местного самоуправления, даже если они действительно сформулиро- ваны в федеральных законах в диспозитивной форме? Рассматривая пробле- мы осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан и ставя этот вопрос, О. И. Баженова отмечает следующее: «Инициатива муниципальных образований в большинстве случаев носит вынужденный характер. Необхо- димость оперативного реагирования на сложную жизненную ситуацию, в ко- торой оказался гражданин, способность реального учета совокупности жиз- ненных обстоятельств в целях выработки оптимального способа (формы) за- щиты его интересов не оставляет муниципальной власти иного выбора. Бу- дучи максимально приближенной к гражданам, она остается в их глазах со- циальным оплотом, традиционно выполняющим социальные задачи по защи- те нуждающихся». Если же оценивать проблему делегирования (обязательного и добровольно- го) и инкорпорации государственных полномочий органами местного само- управления в целом, то следует заметить, что оба этих явления очень сильно влияют на систему местного самоуправления, деформируя ее в сторону госу- 220 дарственных институтов власти. Поэтому необходимо очень выверенно и осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления госу- дарственные полномочия, делая это только по необходимости. Однако при- ходится признавать, что эта общая установка, обусловленная конституцион- ным статусом местного самоуправления, пока еще недостаточно проявляется в федеральном и региональном законодательстве. |