Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация

• Название: 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
• Анкор: Муниципальное право
• Дата: 29.03.2021
• Размер: 1.71 Mb.
• Имя файла: муниципальное право.pdf
• Тип: Учебное пособие; #189234
• страница: 6 из 15

1.5. Особенности развития системы местного самоуправления
Как известно, система местного самоуправления в России появилась в ре- зультате эволюции прежней советской системы местной государственной власти. Наивно было бы полагать, что местное самоуправление перевопло- тится из местных Советов народных депутатов в эффективную систему вла- сти местного населения естественным образом. Это только природа на пути перехода от одного вида живого организма к другому, более совершенному, не перебирая массы возможных вариантов, может сразу выбрать оптималь- ный вид, во всех отношениях приспособленный к окружающей среде. В со- циальных явлениях, особенно тех, которые непосредственно связаны с властными отношениями, невозможно обойтись без систематизирующей функции права. Именно право представляет собой сознательный фактор управления социальными процессами и связано с целенаправленной деятель- ностью людей. Нормы права должны учитывать объективные общественные процессы, правильно и своевременно отражать их в законодательстве. Было бы неправильно сводить роль права только к отражению уже возникших об- щественных процессов. Право может и должно исполнять роль стимулятора в возникновении новых полезных общественных отношений.
Возникает вопрос: как в целом концептуально подойти к осуществлению правового регулирования местного самоуправления в России? Можно, ко- нечно, как это уже было в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», детально урегулировать на феде- ральном уровне все сферы взаимоотношений органов местного самоуправле- ния с учетом территории их действия. Однако никакой свободы для самосто- ятельного регулирования и решения вопросов жизнеобеспечения местного населения у органов местного самоуправления просто не будет, если каждое

125 действие этих органов уже регламентировано сверху. Органам местного са- моуправления, как и прежним местным Советам народных депутатов, доста- точно будет лишь сверять каждое свое действие с соответствующей законо- дательной нормой, в которой подобное действие зафиксировано. Возможен и другой подход, при котором законодатель устанавливает лишь определенные направления, рамки и принципы функционирования местного самоуправле- ния, оставляя выбор конкретных моделей и типов взаимоотношений за сами- ми муниципальными образованиями. В этом случае задача законодателя за- ключается в умении, во-первых, найти нужную пропорцию и грань между сугубо государственными и местными делами и функциями, закрепив госу- дарственные приоритеты в виде принципов и директивных норм, подлежа- щих безусловному исполнению органами местного самоуправления; во- вторых, посредством норм обшерегулятивного действия установить основ- ные контуры всего института местного самоуправления, его функционирова- ния и развития, а также обеспечивающие местное самоуправление гарантии; в-третьих, создать при помощи норм благоприятный режим, стимулирующий творческую инициативу и активность населения в решении вопросов местно- го значения. Но как быть, если о желаемых общественных отношениях, в частности в сфере организации и функционирования местного самоуправле- ния, исследователь или законодатель имеют весьма неопределенное пред- ставление. Еще более непредсказуемыми ввиду многофакторности и неста- бильности сопутствующих событий и явлений представляются пути создания эффективной системы местного самоуправления.
Можно, конечно, в этой ситуации обратиться к отечественному и зарубеж- ному опыту. Но российский опыт за давностью лет представляет интерес уже только с исторической точки зрения, а зарубежные системы местного само- управления сами находятся в состоянии реформирования и, несмотря на мно- говековой опыт, в новых условиях нуждаются в существенной корректиров- ке. К тому же, по мнению некоторых авторов, развитие, в частности, евро- пейских обществ шло по пути эмпирического опытного нащупывания меха-

126 низмов общественной жизни, а не волепроизвольного из одной господству- ющей точки определения.
В вопросах правового регулирования местного самоуправления федеральный российский законодатель в 1995 г. ограничился провозглашением лишь его общих принципов, уступив право изобретения конкретных механизмов и конструкций местной власти субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Между тем последние в своем выборе не отличались особой оригинально- стью и в основном в принимаемых по этим вопросам актах нормотворчества воспроизводили положения федерального законодательства. Более того, мно- гие рамочные положения Закона 1995 г., касающиеся, например, территори- альных основ местного самоуправления (местное самоуправление осуществ- ляется в городских, сельских поселениях и иных территориях (п. 1 ст. 12)), системы органов местного самоуправления (в качестве обязательных для со- здания названы только выборные органы местного самоуправления (п. 2 ст.
14)), предметов ведения местного самоуправления (кроме перечисления кон- кретных вопросов в п. 2 ст. 6 указывалось, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы), на практике были использованы негативным образом. Так, вышеупомянутое положение Закона об «иных территориях местного самоуправления», которое рассчитано на правотворческий потенциал субъектов РФ, было применено последними явно не по назначению. Одни субъекты РФ стремились минимизировать проявле- ние местного самоуправления путем ограничения возможности создания му- ниципальных образований только на уровне поселков, сельсоветов и других низовых территориальных единиц (Курская, Пензенская области, Республика
Калмыкия, Республика Татарстан и др.). Иные субъекты РФ, наоборот, стре- мились нивелировать различия государственного управления и местного са- моуправления, оставляя муниципальные образования только на уровне сель- ских районов и крупных городов и ликвидируя их на уровне поселков и сель- советов (Архангельская, Вологодская области, Республика Карелия и др.).
Несмотря на предоставленные возможности, как по трафарету строилась в

127 субъектах РФ система органов местного самоуправления (что и позволило федеральному законодателю с такой уверенностью воплотить в Законе 2003 г. эту систему муниципальных органов). Право субъектов РФ и самих муни- ципальных образований на расширение установленного федеральным зако- нодателем перечня вопросов местного значения на практике породило только путаницу и дополнительные судебные споры. К тому же, поскольку перечень вопросов ведения субъектов РФ, содержащихся в их основных законах, как правило, открытый, некоторые государственные дела были «преобразованы» в отдельных регионах в вопросы местного значения. Это необоснованно снимало с субъектов РФ обязанность материально-финансового обеспечения реализации полномочий по этим делам и освобождало от ответственности за их неисполнение.
Нельзя упрекнуть федерального законодателя за отсутствие в Законе 1995 г. гарантий местного самоуправления. Однако часть из них откровенно игнори- ровалась им самим. Так, положение п. 4 ст. 6 Закона о возможности делеги- рования органам местного самоуправления государственных полномочий только в форме закона с одновременной передачей необходимых материаль- ных и финансовых средств практически федеральным законодателем не ис- пользовалось. Вместо этого последний непосредственно включал в компе- тенцию органов местного самоуправления обязанность выполнения тех или иных государственных полномочий (см., например, ст. 7 Федерального зако- на от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др.). Некото- рые же нормы Закона 1995 г., содержавшие важные для самостоятельного функционирования местного самоуправления гарантии, не были подкрепле- ны реальным механизмом их осуществления. Например, нормы указанного
Закона о минимальных местных бюджетах, в соответствии с которыми орга- ны местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жиз- ненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муници- пальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных со-

128 циальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством (ст.
37), не могли быть реализованы из-за отсутствия федерального закона о ми- нимальных государственных социальных стандартах.
Закон 2003 г. уже не опирается на какую-либо целостную концепцию разви- тия местного самоуправления, а скорее, судя по многочисленным изменени- ям в сторону усиления государственных начал, представляет собой попытки решения сугубо отраслевых задач государственного управления.
Возникает вопрос: можно ли вообще правовыми средствами решить задачу со многими неизвестными? Складывается впечатление, что местное само- управление в России при отсутствии четких параметров и регуляторов фор- мируется хаотично.
Обычно о хаосе говорят, когда то или иное явление не поддается системно- му, структурному осмыслению. Однако как в общественных, так и в есте- ственных науках понятие «хаос» применительно к системам рассматривает- ся: 1) как «хаос бытия» и 2) как «хаос становления». Хаос бытия предполага- ет естественное хаотичное состояние систем, которые встречаются в области материй, изучаемых такими науками, как физика, биология, химия и др. Хаос становления как явление рассматривается в качестве временного переходно- го состояния, которое существует при разрушении какой-либо старой систе- мы и возникновении на ее месте новой.
Обращая внимание на одну из важных проблем новой формирующейся си- стемы местного самоуправления, которая заключается в соотношении в ней государственных и общественных начал, приведем высказывание по этому поводу ученого-государствоведа М. А. Краснова, который одним из первых обнаружил противоречие между нормативно-правовой моделью и фактиче- ской сутью местного самоуправления в России. Так, утверждаясь в своем мнении о вредности смешения государственных и гражданских структур, он одновременно считает, что местное самоуправление есть наилучшая лабора- тория для нахождения баланса интересов людей и формирования механизма публично-правовой ответственности властных структур, что в будущем спо-

129 собно стать основой для постепенного сближения государственных и граж- данско-общественных начал. Приведенное мнение как нельзя лучше характе- ризует двойственность не только природы местного самоуправления, но и методологического подхода к его изучению. И это вполне закономерно, по- скольку система местного самоуправления в своем настоящем состоянии представляет собой хаос становления, а поиск простых линейных решений, имеющих единственно правильный ответ, может оказаться безрезультатным либо привести к ошибочным выводам.
В связи с этим актуальным становится синергетическое исследование про- блем местного самоуправления, которое оперирует такими понятиями, как
«самоорганизация», «нелинейность», «открытость», «хаос», «сложность», в максимальной степени отражающими современное состояние системы мест- ного самоуправления в России. Как отмечает А. Б. Венгеров, «синергетика позволяет по-новому взглянуть на субъективное, случайное в политико- правовой действительности, понять, что это не нечто побочное, второстепен- ное, а, наоборот, вполне устойчивое, характерное свойство, условие суще- ствования и развития самой политической жизни». Синергетическое иссле- дование применительно к местному самоуправлению позволяет выработать наиболее точный методологический подход к нормативно-правовому регу- лированию местного самоуправления не только с точки зрения природы и характера этого явления, но и с точки зрения состояния его становления, в котором оно сейчас пребывает. В связи с этим дифференцированность право- вого регулирования местного самоуправления заключается, с одной стороны, в придании устойчивости его отдельным признакам и свойствам, с другой стороны, в стимулировании и улавливании определенных тенденций разви- тия местного самоуправления и реагировании на эти тенденции соответству- ющим образом с учетом их положительного или отрицательного результата.
Выделяют следующие принципы синергетики: два принципа бытия: 1) го- меостатичность, 2) иерархичность; пять принципов становления: 3) нелиней-

130 ность, 4) неустойчивость, 5) незамкнутость, 6) динамическая иерархичность,
7) наблюдаемость.
Применительно к местному самоуправлению гомеостатичность — это под- держка правовой модели системы местного самоуправления в установленных рамках. Эти рамки на верхнем, публично-правовом уровне отношений орга- ны местного самоуправления удерживают от слияния с государственными органами, на нижнем же, общественном уровне отношений установлена ли- ния, отделяющая территориальные органы общественного самоуправления от других общественных формирований. За чистотой этой системы и недо- пущением внедрения в нее инородных элементов призваны следить как ком- петентные государственные органы, так и сами органы местного самоуправ- ления.
В поддержании системы местного самоуправления в указанных рамках осо- бенно велика роль Конституционного Суда РФ, имеющего уже довольно об- ширную практику принятия решений, в которых разрешаются споры по принципиальным вопросам идентификации системы местного самоуправле- ния и его статуса.
Иерархичность в системе местного самоуправления проявляется как в сопод- чиненности, так и в корпоративном эффекте ее элементов. Соподчиненность проявляется в различных формах взаимосвязи и зависимости элементов друг от друга. Так, органы местного самоуправления осуществляют регистрацию уставов территориальных органов общественного самоуправления, делеги- руют им свои отдельные полномочия, контролируют и обеспечивают выпол- нение ими своих нормативных предписаний. В свою очередь, территориаль- ные органы общественного самоуправления вправе требовать от органов местного самоуправления создания благоприятных условий для их деятель- ности, устранения вызванных неправомерными действиями органов местного самоуправления препятствии для осуществления своих прав и т. п.
Явление корпоративного эффекта заключается в том, что, действуя во взаи- мосвязи, элементы системы как бы обрастают свойствами друг друга, впиты-

131 вая информацию из ткани отношений своего взаимодействия. Причем все вместе они создают новый параметр порядка, качественно отличающегося от простой совокупности свойств элементов системы. Как уже отмечалось, внешние рамки этого параметра установлены и поддерживаются государ- ством. Что же касается внутреннего созревания системы местного само- управления, то спрогнозировать новые качества этой системы, которые бы олицетворяли не просто симбиоз, а синтез свойств государственных и обще- ственных элементов в условиях переходного, нестабильного периода, до- вольно сложно. Судя по нынешнему состоянию системы местного само- управления, которая имеет все большую тенденцию к огосударствлению,
«побеждают» ее государственные элементы, ростков же общественного са- моуправления почти не видно.
Так, основные направления огосударствления местного самоуправления сво- дятся к следующему:
1) в результате процесса укрупнения муниципальных образований вопросы местного значения, которые ранее решались государственными органами, переходят в компетенцию органов местного самоуправления. Но поскольку методы и способы решения этих вопросов остаются государственными, ор- ганы местного самоуправления при их решении невольно приобретают до- полнительные черты государственных органов;
2) в отсутствие федерального закона о порядке делегирования органам мест- ного самоуправления государственных полномочий как федеральные, так и региональные государственные органы при реализации этого права, по суще- ству, не связаны какими-либо запретами по видам и объему делегирования государственных полномочий. При этом органы местного самоуправления не имеют правовой основы, чтобы воспрепятствовать этому (кроме случая не- обеспечения финансирования делегированных государственных полномо- чий). При отсутствии разумной меры практика делегирования государствен- ных полномочий может привести не только к усилению зависимости органов местного самоуправления от государственных органов, но и фактически к

132 утрате органами местного самоуправления их само-управленческой сущно- сти;
3) расширяется факультативное право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных Законом 2003 г. к вопросам местного зна- чения (что проявляется в пополнении перечня этих вопросов как в Законе
2003 г., так и в ином законодательстве);
4) появилась возможность законом субъекта РФ устанавливать для муници- пального образования дополнительные вопросы местного значения, перерас- пределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти;
5) усилению зависимости местного самоуправления от государства способ- ствует и проводимая многие годы фискальная государственная политика, направленная на сужение налогооблагаемой базы муниципальных образова- ний;
6) повышение степени государственного воздействия на органы местного са- моуправления проявляется и через меры усиления ответственности этих ор- ганов и должностных лиц перед государством, что проявляется, например, в возможности роспуска представительного органа муниципального образова- ния за непроведение в течение трех месяцев правомочного заседания, в уси- лении роли главы субъекта РФ в отрешении от должности и согласовании удаления в отставку главы муниципального образования и др.
Проявляющаяся сейчас тенденция, направленная на усиление государствен- ного вмешательства в местное самоуправление со стороны некоторых госу- дарственных и политических деятелей, оправдывается тем, что ниша власти, которая должна была заполняться деятельностью самого населения по реше- нию вопросов местного значения (вполне возможно, что законодатель непра- вильно определил размер этой ниши, необоснованно исключив из нее госу- дарственный компонент власти), так и осталась никем не занятой, обще- ственный элемент так и не смог реализовать себя, а поэтому, чтобы избежать негативных последствий, государственная власть должна сама заполнить об-

133 разовавшуюся пустоту. По этому поводу на состоявшейся в рамках круглого стола дискуссии на тему «Проблема реализации и перспективы развития кон- ституционной модели российского местного самоуправления» ученые- правоведы высказали ряд мнений, которые объясняют некоторые причины неэффективности местного самоуправления и дают оценку положениям За- кона 2003 г.
Так, А. С. Автономов отмечает, что «любое самоуправление начинается с желания народа самому что-то сделать. Народ же у нас пока ждет, когда ему что-то дадут. В лучшем случае он готов на бунты, если не доволен какими-то преобразованиями (например, в Воронеже, где в 2003 г. в ходе реформы
ЖКХ пытались штурмовать мэрию)». Вместе с тем по этой причине нельзя полностью отказаться от местного самоуправления. Как справедливо утвер- ждает С. А. Авакьян, «участие органов государственной власти в осуществ- лении местного самоуправления в нормальных, не экстремальных ситуациях недопустимо. Взаимодействие предполагает сотрудничество и систему вза- имной помощи, но не подмену местного самоуправления». Вполне обосно- ванно отдельными учеными критикуется излишняя унификация местного са- моуправления, которая наблюдается в Законе 2003 г. Как утверждает В. А.
Савицкий, «Закон 2003 г. усредняет местное самоуправление, поскольку не оставляет возможностей для конструирования каких-то оригинальных реше- ний в осуществлении местного самоуправления как в организационном клю- че, так и в компетенционных вопросах. Те муниципалитеты, которые благо- даря энтузиазму отдельных представителей муниципального движения вы- рвались вперед в части осуществления местного самоуправления, безуслов- но, теперь из-за этого закона откатятся назад». О слабой мотивации Закона
1995 г. и Закона 2003 г. заявляет М. А. Краснов: «Философия обоих законов в большей мере патерналистская, нежели самоуправленческая. Если не возоб- ладает последняя философия, местное самоуправление останется иллюзией, а не целью». Но, несмотря на все это, Закон 2003 г. все-таки внушает опреде- ленные надежды, поскольку само местное самоуправление в нем рассматри-

134 вается как триединое, комплексное явление, проявляющее себя, по мнению
А. А. Замотаева, одновременно как «уровень публичной власти, институт гражданского общества и механизм реализации общегосударственных за- дач», только в единстве этих частей залог существования и развития местно- го самоуправления в России».
Однако нельзя забывать, что государственные элементы уже по своей приро- де намного сильнее, устойчивее и жизнеспособнее общественных элементов, и вряд ли стоит в отдельных случаях еще в законодательном порядке под- держивать эту тенденцию на усиление в местном самоуправлении государ- ственных начал. Возможно, следовало бы более четко обеспечить установле- ние территориальных основ местного самоуправления в виде различных тер- риториальных единиц, поставив, таким образом, государственные и обще- ственные элементы системы в равные условия и дифференцировав при этом соответственно статус муниципальных образований, что в определенной ме- ре уже сделано в Законе 2003 г. касательно: дифференциации муниципаль- ных образований по территориальному признаку и кругу решаемых вопросов местного значения, а также запрета (как правило) на делегирование государ- ственных полномочий органам муниципальных образований низового звена
(городским и сельским поселениям), дополнительной дифференциации ком- петенции сельских и городских поселений, возможности создания и установ- ления соответствующего круга вопросов муниципальных образований внут- ригородского района и др. Но есть опасения, что часть данных мер может быть использована, наоборот, в целях усиления государственного элемента местного самоуправления, который просто поглотит его общественный эле- мент, превратив местное самоуправление в местное управление.
Что касается значения форм прямого участия граждан в решении местных дел, то в Великобритании и других европейских государствах ученые прихо- дят к выводу о том, что только представительная демократия без непосред- ственного участия местного населения недостаточна для полноценного функционирования местной власти
1
. В законотворчестве же Государственной

135
Думы РФ в настоящее время преобладают другие, т. е. противоположные, интересы.
Если два предыдущих принципа синергетического исследования характери- зуют факторы стабильности системы местного самоуправления, то принципы становления системы характеризуют фазу ее трансформации и обновления.
Нелинейный метод познания учит, что результат неадекватен усилиям.
Местное самоуправление, как это ни парадоксально звучит, неадекватно мо- дели отношений, которые государство стремится урегулировать при помощи своих правовых норм. И дело не в том, что законодатель при этом не учиты- вает каких-либо факторов, просто возможности права всегда ограничены.
Система местного самоуправления может адекватно отреагировать только на те возмущающие ее воздействия, которые предусмотрены нормативными правовыми актами. Иные возмущающие воздействия не компенсируются и вызывают соответствующие изменения в законодательной модели местного самоуправления. Судя по содержанию Закона 1995 г., федеральный законо- датель даже не пытается экстраполировать какую-либо конкретную модель местного самоуправления, которую бы он желал видеть на территориях субъ- ектов РФ. Закон 2003 г., хотя и унифицировал отдельные отношения по орга- низации и деятельности органов местного самоуправления, также, по суще- ству, остался рамочным Законом, оставив за муниципальными образования- ми право на урегулирование большинства вопросов организации местного самоуправления на соответствующей территории в своих уставах. Возможно, сложность урегулирования отношений не позволила законодателю пойти ли- нейным путем и на основе зарубежного опыта создать более предметный об- раз местного самоуправления. К слову сказать, уже в Законе 1991 г., который детально регламентировал правовой статус каждого отдельного звена орга- нов местного самоуправления, приставка «само» применительно к этим ор- ганам власти уже предполагала, что все, касающееся организации этой вла- сти, должно произойти с минимальным вмешательством государства. При таких обстоятельствах попытки найти пригодную для всех случаев жизни

136 модель местного самоуправления и закрепить ее в действующем законода- тельстве заранее обречены на неудачу.
Незамкнутость (открытость) системы местного самоуправления в сочетании с ее универсальной адаптацией и объемной, многосложной сферой проявле- ния значительно затрудняют процесс ее изучения. Система местного само- управления — это даже не система в собственном смысле этого слова, а си- стемообразующий строй жизни, ограниченный вопросами местного значения и территорией соответствующих муниципальных образований. В данном случае система местного самоуправления является органической частью окружающей его общественной среды и воплощает все ее многообразие.
Свойство открытости обеспечивает развитие системы местного самоуправле- ния в условиях, которые приводят к высокой степени ее жизнеспособности и управляемости. Вместе с тем данные позитивные моменты открытости си- стемы местного самоуправления сочетаются с ее неустойчивостью в момент развития системы. Как отмечает В. Г. Буданов, такие состояния неустойчиво- сти выбора принято называть точками бифуркаций. Они непременно в любой ситуации рождения нового качества характеризуют рубеж между новым и старым. Значимость точек бифуркации состоит еще и в том, что только в них можно не силовым, информационным способом, т. е. сколь угодно слабыми воздействиями, повлиять на выбор поведения системы, на ее судьбу. Осо- бенностью местного самоуправления как социально-общественного явления является то, что так называемые точки бифуркации в его развитии хотя и но- сят в определенной степени элемент случайности, являются результатом во- левой целенаправленной деятельности людей. Под влиянием многообразных жизненных факторов в ситуации, когда возникает необходимость проведения реформ, перед созидателями нового возникает, как правило, несколько вари- антов развития. И в отличие от природы, где точка бифуркации определяется соответствующими химическими, физическими и т. п. процессами, в соци- альной среде такой выбор основан на осознанной воле людей. В последую- щем этот выбор фиксируется и оформляется в виде правовой нормы и уже не

137 носит характера элемента случайности, но с момента возникновения и осо- знания определенной возможности действий и до выбора и реализации соот- ветствующего варианта поведения возникает состояние неустойчивости в пользу выбора определенного направления развития, которое и можно оха- рактеризовать как точку бифуркации.
Если полагать, что система местного самоуправления возникла в результате реорганизации системы местных Советов народных депутатов, о чем свиде- тельствует эволюционный путь обновления действующего в этой сфере зако- нодательства, то такой точкой бифуркации в развитии местного самоуправ- ления стала ст. 12 Конституции РФ, которая закрепила самостоятельность местного самоуправления и исключение его органов из системы органов гос- ударственной власти. Следует учесть, что положения Конституции РФ о са- мостоятельности местного самоуправления так же, как, например, положения о правовом государстве, носят программный характер, т. е. их надо воспри- нимать одновременно как принцип и как цель нашего государства и обще- ства. Кроме того, в настоящее время эта норма фактически воспроизводит организационное, а не функциональное разграничение государственных и муниципальных органов власти. Такие нормы призваны стимулировать воз- никновение определенных положительных отношений. И то, что ст. 12 Кон- ституции РФ в реальной жизни стимулирует отношения безответственности мэров городов за решение вопросов местного значения и их противостояние с главами субъектов РФ, объясняется не отделением местного самоуправле- ния от системы государственных органов, а отсутствием необходимых гаран- тий и механизмов ответственности.
Однако не следует абсолютизировать и заострять внимание только на этом аспекте обновления системы местной власти. Исходя из понятия динамиче- ской иерархичности при обновлении системы, последняя проходит не одну, а несколько точек бифуркаций. Такими качественными точками обновления системы местного самоуправления наряду с его самостоятельностью являет- ся ответственность органов местного самоуправления перед населением за

138 решение вопросов местного значения. Это проявляется на уровне составле- ния и утверждения местных бюджетов, планов социально-экономического развития муниципальных образований, предоставления органами местного самоуправления населению своей территории каких-либо услуг и льгот.
Местнический интерес в хорошем смысле слова все чаше не совпадает с ложно понятым государственным интересом, особенно когда это касается зашиты интересов населения отдельных муниципальных образований.
В качестве точек бифуркаций в становлении местного самоуправления мож- но назвать и стремление органов местного самоуправления оптимизировать структуру своего аппарата, приспособив ее к задачам местного самоуправле- ния, создание нового алгоритма взаимоотношений с государственными орга- нами и с субъектами предпринимательской деятельности, инициирование со- здания территориальных органов общественного самоуправления и передачу им части своих полномочий.
Сама точка бифуркации в развитии системы местного самоуправления до- вольно часто носит элемент случайности и образуется под влиянием стече- ния разнородных и даже не связанных с местным самоуправлением обстоя- тельств как объективного, так и субъективного характера. Но это не значит, что последующее развитие также будет носить элемент случайности. По мнению И. Пригожина и И. Стенгерса, случайность подталкивает то, что осталось от системы, на новый путь развития, а после выбора пути вновь в силу вступает детерминизм, и так до следующей бифуркации.
Принцип наблюдаемости подчеркивает ограниченность и относительность имеющихся представлений о системе местного самоуправления. Стереотипы нашего мышления внушают нам мысль о несовместимости государственного и общественного. Однако данные представления могут быть верны только в каком-то определенном параметре наблюдения, в данном случае на уровне функционирования федеральных и региональных органов государственной власти. Выпадая из этих параметров в более высокую сферу (международно- го права) или на более низкий уровень правоотношений (сфера муниципаль-

139 ного права), государственная власть, видоизменяясь, теряет часть своих свойств и одновременно приобретает новые свойства подобно тому, как вода теряет свое качество жидкости при кипячении, превращаясь в пар, либо при замерзании, превращаясь в лед.
Настоящее состояние местного самоуправления в России имеет временный характер и должно содержать отчетливую и последовательную тенденцию к стабилизации. Признаки стабилизации уже проявляются даже на самом горя- чем участке становления местного самоуправления — во взаимоотношениях с региональными органами государственной власти. Об этом свидетельствует рост взаимопонимания и урегулированность правоотношений во многих сферах совместной деятельности.
В то же время данный процесс в отдельных случаях приобретает для местно- го самоуправления нежелательные тенденции. Так, в ряде регионов государ- ственная власть одно время инициировала среди муниципальных образова- ний отказ от поселенческого принципа построения муниципальных образо- ваний и их объединение в более крупные муниципальные образования.
Например, в Оренбургской области до октября 1995 г. так же, как и во мно- гих других субъектах РФ, существовала двухуровневая система муниципаль- ных образований (на уровне населенных пунктов и сельских районов). Затем было принято решение об упразднении муниципальных органов на уровне сельских районов и образовании там структурных подразделений областной администрации. В результате этого активизировалась деятельность по созда- нию муниципальных образований на уровне сельсоветов и поссоветов и за сравнительно короткое время их число вместе с городскими муниципальны- ми образованиями достигло 578 единиц. Уже в процессе составления и при- нятия областного бюджета стало очевидно, что взаимоотношения областной государственной власти с таким большим количеством муниципальных обра- зований требуют огромных усилий и затрат. По указанным причинам руко- водство области в 2000 г. вновь приняло и провело решение о выборе новой модели местного самоуправления, согласно которой статусом муниципаль-

140 ных образований обладают лишь сельские районы и города областного зна- чения.
Не оспаривая правомерности подобных действий органов власти субъектов
РФ, можно заметить, что в них просматривается явное желание государ- ственных структур сделать органы местного самоуправления похожими на них и таким образом крепче привязать их к системе органов государственной власти. Такого рода флуктуации (отклонения) редукционистского характера, связанные с отказом от поселенческого принципа формирования муници- пальных образований, даже принимая во внимание естественную хаотич- ность и неустойчивость становления системы местного самоуправления, не могут не насторожить. Ведь всякое развитие на своей определенной точке бифуркации оказывается перед выбором новых путей, разветвлений, но ни в коем случае не стремится назад: это противоречит всем законам природы.
Конечно, возможно и другое объяснение этому явлению, если предположить, что никакого местного самоуправления на самом деле нет, а происходит лишь реформа местной государственной власти. В этом случае все действия государственных органов, направленные на усиление вертикали исполни- тельной власти и влияния вышестоящих государственных органов в системе местной власти, будут вполне оправданны и логичны. Получается, что госу- дарство в лице своего законодателя, строя систему гарантий местного само- управления и обеспечивая его самостоятельность, заблуждалось и теперь весь этот массив законодательства надо пересматривать. Но дело даже не в этом. Допустим, что никаких условий и предпосылок для появления и разви- тия подлинного самоуправления, осуществляемого по воле населения соот- ветствующего муниципального образования, у нас в России нет и быть не может (о чем недвусмысленно дают понять некоторые наши политики) и что местное самоуправление — это химера, подобная химере о коммунистиче- ском обществе. Но тогда и демократия, и правовое государство, и свободное гражданское общество — это тоже в некотором роде химеры, поскольку ни- кто и никогда не пытался с математической точностью высчитать уровень

141 демократии или свободы, потому как сами эти категории не из области точ- ных наук. Назначение подобных понятий заключается в качественной харак- теристике взаимоотношений общества и государства.
Именно поэтому стремление государственных структур федерального и ре- гионального значения превратить органы местного самоуправления в своих подручных для решения государственных задач, как это ни парадоксально, является неправомерным. Идея местного самоуправления заключается как раз в обратном: предоставить населению право вместо государства самому решать вопросы местного значения. Патерналистская забота государства о местном населении каждого населенного пункта в советское время отнюдь не сформировала у населения чувства протеста против засилья государства, а, скорее, наоборот. Люди привыкли к тому, что за обеспечение их социального и материального положения несет ответственность государство. Таким обра- зом, главная сложность задачи развития местного самоуправления заключа- ется не в воспрепятствовании этому со стороны государственных органов, а в неприятии ее идеи со стороны населения. Именно этот аспект должен нахо- диться в центре внимания законодателя. Пока же основная масса законода- тельства и правовых норм посвящена вопросам регулирования функций местного самоуправления, в процессе которого населению отводится роль созерцателя.
Разумеется, не следует абсолютизировать роль и возможности населения в решении вопросов местного значения. Необходимо признать, что даже предоставленные населению законодателем через различные формы непо- средственной демократии правовые возможности (референдум, собрание, сход, правотворческая инициатива, обращение и др.) вряд ли используются им на полную мощь. Но надо подумать и о том, почему они не используются и почему население так и не почувствовало разницу между муниципальными и государственными органами власти. Как отмечают отдельные авторы, в со- временной России сложился такой порядок: чем выше уровень власти, чем она дальше от человека, тем выше активность избирателей. Это российский

142 парадокс. В развитых странах ситуация совершенно иная: если в выборах президента или премьер-министра участвует от 25 до 50—55% избирателей, то при выборах местных органов власти активность населения доходит до
90%'. По мнению А. А. Сергеева, «сегодня существует несколько причин от- каза граждан от участия в публичном самоуправлении, среди которых: 1) му- ниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан, которые не желают тратить свое время на участие в процедурах му- ниципальной демократии; 2) реальная роль института местного самоуправ- ления в системе государственной политики сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов для дотирования социально не самодостаточного населения; 3) де- фицит властных полномочий у органов местного самоуправления, что лиша- ет население интереса к вопросам их организации, формирования и деятель- ности; 4) недостаточно высокое качество технологии участия граждан в местном самоуправлении, т. е. несовершенство инструментов непосред- ственной демократии, отсутствие условий, необходимых для их практическо- го применения, чрезмерная сложность предлагаемых правовых механизмов и т. д.».
Сблизить население с муниципальной властью и дать ему поверить, что эта власть действительно его, можно, например, с помощью экономических ры- чагов и стимулов. При формировании и реализации своей муниципальной социально-экономической политики важно достичь в этой политике более высоких по сравнению с государственными социальными стандартами ре- зультатов. Это сформирует у населения представление об определенных воз- можностях местного самоуправления, через высокий уровень качества жизни усилит его идентификацию с соответствующим муниципальным образовани- ем, сделает его более сплоченным, политически активным.
При помощи правовых средств также можно попытаться решить некоторые задачи: задачу повышения степени открытости деятельности и доступности органов местного самоуправления для населения, поскольку открытая систе-

143 ма является более устойчивой и в большей мере, чем закрытая, способна на совершенствование своего развития и восприятие полезных свойств окружа- ющей среды. На практике этого можно достичь, в частности, путем закреп- ления на уровне нормативного акта муниципального образования обязанно- сти органов местного самоуправления по вынесению на обсуждение в печати проектов планов социально-экономического развития муниципального обра- зования и других решений, затрагивающих права и интересы жителей. В За- коне 2003 г. уже предусмотрено обязательное вынесение на публичные слу- шания проекта устава муниципального образования, а также изменений и до- полнений к нему, проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, про- ектов планов и программ развития муниципального образования, вопросов о преобразовании муниципального образования (п. 3 ст. 28). Немаловажным для населения является и право на получение информации, необходимой для реализации ответственности органов местного самоуправления за нарушение ими прав граждан и юридических лиц.
Следующей задачей, которая может быть решена при помощи правовых средств, является формирование общественного актива в лице территориаль- ных органов общественного самоуправления, на который должны опираться органы местного самоуправления и из которого они должны извлекать до- полнительный потенциал для решения задач, хотя и находящихся в сфере государственных интересов, но малодоступных для механизма государствен- ной власти, либо нецелесообразных для решения с помощью государствен- ных органов по причине их малого масштаба. Таких проблем более чем до- статочно: благоустройство территорий, поддержание их должного санитар- ного состояния; организация мест отдыха населения; установление обще- ственной опеки над одинокими престарелыми людьми и инвалидами, оказа- ние им социальной помощи; контроль соблюдения общественного порядка и проч. Кроме правовых средств, с помощью которых регламентируется уча- стие населения в местном самоуправлении через различные общественные формирования, нужны воля и организационные усилия муниципальных вла-

144 стей на вовлечение населения в этот процесс. Как отмечают некоторые ис- следователи, «анализ вовлечения общественности показывает, что он редко оказывается действительным без усилий со стороны управленцев. Вовлече- ние общества в самоуправление нельзя проводить без предварительного обя- зательства со стороны управленческих лидеров. Этими лидерами могут быть либо главные менеджеры из организации, либо избираемые чиновники. В любом случае лидеры должны быть ответственны и за процесс и за результат привлечения общественности, заранее имея представления о том, какие властные полномочия организации будут разделены с обществом». В свою очередь, А. Н. Кокотов, указывая на необходимость наделения общественно- го территориального самоуправления жителей отдельными публично- властными полномочиями в рамках вопросов местного значения, полагает, что нужны более четкие и развернутые законодательные основания, волевой посыл со стороны государства, поскольку самим муниципальным чиновни- кам не так-то легко решиться на передачу части своих полномочий обще- ственному самоуправлению и требуется их корректное законодательное под- талкивание к этому.
В процессе становления местного самоуправления возможно проявление не- произвольных точек бифуркаций, которые не были запрограммированы за- конодателем. Закон 2003 г., несмотря на свои недостатки, является «рамоч- ным», а поэтому создает благодатную почву для таких проявлений. Подоб- ный подход к правовому регулированию должен способствовать увеличению возможностей выбора своего поведения субъектами права, увеличению ко- личества точек бифуркаций. Ценность такого подхода заключается в том, что уже не законодатель, а сами муниципальные образования (их представители) с учетом местных особенностей и условий воссоздают и реализуют адекват- ные этим особенностям и условиям нормы поведения. Такой практический опыт может возникнуть только в результате непосредственного осуществле- ния местного самоуправления, когда возможности того или иного поведения диктуют конкретные жизненные обстоятельства. В таких случаях возрастает

145 роль прежде всего регионального законодателя, который должен постоянно анализировать свою практику развития местного самоуправления, отмечая все новое и положительное в отдельных муниципальных образованиях, и че- рез свое законодательство проращивать эти «побеги» на территориях других муниципальных образований. Нелинейные положительные эффекты разви- тия местного самоуправления можно увеличить, не только создавая через за- конодательство соответствующие благоприятные условия такого развития или размножая случайные, не проецируемые законодателем отклонения от такого развития, но и при помощи эксперимента. Эксперимент как нельзя лучше отражает суть синергетического метода познания, поскольку здесь ис- следователь не выводит нового знания посредством известных ему понятий и парадигм, а как бы бросается в неизведанное, заранее не зная, что его там ожидает. Но социальный эксперимент, особенно в такой сложной и много- гранной сфере общественных отношений, как местное самоуправление, все- гда страдает от множества помех, которые существенно искажают его ре- зультаты либо делают эти результаты весьма скромными. Следует также от- метить, что разработка научных подходов к проведению социальных экспе- риментов в юридической науке как самостоятельный предмет научного ис- следования пока еще не нашла должного отражения и носит в отдельных случаях характер лишь общих рекомендаций. Так, ведя речь об условиях эксперимента, связанного с принятием нормативного акта, Т. Д. Зражевская называет такие его обязательные компоненты, как: возникновение проблем- ной ситуации; ограниченность территории действия экспериментального ак- та; обеспечение гарантий прав граждан; экономическое обоснование; воз- можность последующей экстраполяции (распространения) и др.
Высокая степень стохастичности (случайности) системы местного само- управления в период ее становления, несмотря на законодательные рамки, призванные удерживать развитие системы в нужных параметрах, не гаранти- рует того, что местное самоуправление будет развиваться в желаемом для интересов государства и общества направлении. Как это ни парадоксально,

146 никто не знает, да и не может знать, что из этого выйдет на самом деле. Уже отмечалось, что в западных европейских странах с устоявшимися веками де- мократическими традициями функционирование систем местного само- управления не отличается стабильностью и единообразием. Об этом свиде- тельствуют реформы, проводимые с начала 1970-х гг. в Великобритании,
Франции, Италии и других странах. Но, как свидетельствует история, мест- ное самоуправление в западных европейских странах развивалось параллель- но с созреванием других демократических институтов, которые были для не- го опорой. К тому же нельзя сбрасывать со счетов высокую политическую культуру и традиции этих народов.
Трудности становления местного самоуправления в России объясняются во многом отсутствием традиций и опыта, с одной стороны, и наличием стерео- типов и привычек, связанных с организацией местной государственной вла- сти в советский период, с другой стороны. По мере развития законодатель- ства о местном самоуправлении России наблюдается постепенный отход от прежней советской системы местной власти. И хотя современные органы местного самоуправления нельзя назвать ни в узком (юридическом), ни в широком (политическом) смысле правопреемниками местных Советов народных депутатов, существовавших в социалистическом обществе, систе- ма местного самоуправления в России находится и еще долго будет нахо- диться в плену прежних представлений о системе местной власти.
Номинально элементы системы местного самоуправления, о которых идет речь в Законе 2003 г., существовали и в советское время:
1) представительные органы местной власти, избираемые населением; 2) тер- риториальные общественные органы (уличные, домовые комитеты и т. п.); 3) формы непосредственной демократии населения (собрания и сходы граж- дан). Но их функционирование осуществлялось в обществе с совершенно другими устоями и ценностями, которые по большей части не пригодны для организации новой системы местной власти и лишь мешают ее становлению.

147
По мнению аналитиков, развитию местного самоуправления в России пре- пятствуют: 1) гражданская и правовая незрелость населения, его пассивность в общении с властными структурами; 2) исторически обусловленные обще- ственные и бытовые традиции россиян; 3) отсутствие действенных механиз- мов, в том числе регулирования взаимоотношений муниципальных служб и служащих с потребителями услуг; 4) отсутствие неформального механизма привлечения широких слоев к различным формам самоуправления.
В вопросе развития системы местного самоуправления немаловажной явля- ется проблема формирования адекватной системы законодательства о мест- ном самоуправлении. Так, среди всей совокупности нормативных правовых актов по местному самоуправлению выделяются: 1) Конституция РФ, в кото- рой провозглашены важнейшие начала местного самоуправления; 2) базовые законодательные акты местного самоуправления, комплексно регламентиру- ющие все стороны его отношений (Закон 2003 г., Европейская хартия мест- ного самоуправления и др.); 3) законодательные акты, специально предна- значенные для регулирования определенных сфер деятельности местного са- моуправления (Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.); 4) законодательные акты многоцелевого назначения, отдельные нормы которых относятся к ре- гулированию местного самоуправления (Градостроительный кодекс РФ, Зе- мельный кодекс РФ и др.).
Нетрудно заметить, что, даже если ограничиться только федеральными зако- нами, ролевое значение этих актов для формирования местного самоуправ- ления неравноценно. Так, Конституция РФ является стержнем и одновремен- но базовой моделью местного самоуправления в целом. Конституция РФ от- деляет органы местного самоуправления от системы государственных орга- нов, показывает неразрывную связь местного самоуправления с волей и ин- тересами населения, характеризует местное самоуправление как один из важных устоев государства и общества, как самостоятельную форму народо- властия и как право населения на осуществление управления местными де-

148 лами. Поскольку в Конституции РФ был зафиксирован принципиально но- вый правовой институт местного самоуправления, который по своим пара- метрам не мог быть отнесен ни к одной из ранее существовавших отраслей права, возникла необходимость в дальнейшем развитии и конкретизации это- го института в базовом законодательстве о местном самоуправлении. Отли- чие этого законодательства от других актов, содержащих отдельные нормы о правах и обязанностях органов местного самоуправления, проявляется преж- де всего в их целевом назначении. Если в непрофильных по отношению к местному самоуправлению актах нормы о деятельности органов местного самоуправления выполняют роль вспомогательного механизма, обеспечива- ющего выполнение какой-либо отраслевой задачи, то в профильных по от- ношению к местному самоуправлению актах это нормы, которые выполняют образующую, созидательную функцию по отношению к самому институту местного самоуправления исходя из положений, закрепленных в Конститу- ции РФ. Оказывая генерирующее воздействие, нормы муниципального права захватывают в созданное ими гравитационное правовое поле нормы о мест- ном самоуправлении законодательных актов других отраслей права. Вслед- ствие этого происходит настройка всего законодательства, так или иначе свя- занного с местным самоуправлением, на соответствие общим принципам ор- ганизации и деятельности местного самоуправления. Однако на практике до- вольно часто вопреки этим принципам федеральный законодатель, не соблю- дая установленной законом процедуры, без всякого финансового обеспече- ния, включает в компетенцию органов местного самоуправления полномочия государственных органов, что фактически нейтрализует действие соответ- ствующих конституционных норм и базового законодательства о местном самоуправлении.
Резюмируя все изложенное об особенностях развития системы местного са- моуправления в России, можно отметить, что переход от местных Советов народных депутатов к местному самоуправлению предполагает принципи- ально иной, чем ранее, подход к правовому регулированию деятельности

149 местной власти. Этот подход базируется на системе двойного регулирования данного процесса: со стороны государства в виде принципов, гарантий, сти- мулов и со стороны самих субъектов местного самоуправления в части, не урегулированной государством. В системе местного самоуправления есть статичные и динамичные элементы, поэтому целесообразно строить систему правового регулирования местного самоуправления. Статичные элементы должны отражать свойства, идентифицирующие местное самоуправление, его структуру и систему. Динамичные элементы определяют механизм и условия формирования местного самоуправления.
Сложность и нестандартность развития местного самоуправления проявляет- ся в том, что далеко не все его проявления дано предугадать законодателю.
Но это и естественно, поскольку саморегулирование предполагает такую степень вмешательства права, при которой сам процесс местного самоуправ- ления не потеряет возможности и способности к самоорганизации. При таком подходе нормативно-правовое регулирование местного самоуправления должно быть построено так, чтобы у органов местного самоуправления, населения муниципального образования была возможность не только выбора по рассматриваемым ими вопросам того или иного предусмотренного зако- нодательством управленческого действия, но и самостоятельного творчества этого управленческого действия. Развитие, которое будет опираться только на модели поведения, зафиксированные в законодательстве, не обретет ха- рактера и черт самоуправления.
В то же время нельзя говорить, что развитие местного самоуправления — это стихийный процесс, где государству отводится роль созерцателя. То, что гос- ударство управляет этим процессом, не вызывает сомнений, причем не толь- ко в выборе стратегических направлений и принципов развития, но и в сти- мулировании самоуправленческой активности граждан, в институционализа- ции положительных моментов, рожденных непосредственно практикой местного самоуправления.

150
Однако всему этому препятствуют отсутствие демократических традиций и определенные стереотипы поведения людей. Таким образом, в России пред- стоит осуществить довольно сложный качественный переход от построенной на основе принципа демократического централизма системы местной госу- дарственной власти к такой системе организации местной власти, которая бы максимально отвечала интересам населения и гармонировала с новыми де- мократическими устоями общества. Достичь же этого можно не путем насаждения сверху каких-либо абстрактных и нежизнеспособных схем мест- ного самоуправления, а путем создания для этого свободного демократиче- ского режима отношений.

151