Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация

• Название: 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
• Анкор: Муниципальное право
• Дата: 29.03.2021
• Размер: 1.71 Mb.
• Имя файла: муниципальное право.pdf
• Тип: Учебное пособие; #189234
• страница: 3 из 15

— А. У.) активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, а на основании междуна- родных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном зако- ном, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соот- ветствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избира- тельных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Вместе с тем привлече- ние лиц, не проживающих на территории соответствующего муниципального образования, к решению тех или иных вопросов местного значения должно быть дифференцировано с учетом характера связи этого лица с местным со- обществом. Так, очевидно, что наличие у физических лиц недвижимости на территории муниципального образования независимо от места их прожива- ния требует привлечения этих лиц к решению вопросов, связанных с недви- жимым имуществом, земельными отношениями, градостроительством и т. п.
Должностным лицам, ранее проживавшим в соответствующем муниципаль- ном образовании долгий срок и выбывшим из него по причине назначения на работу на более высокий уровень управления, нет необходимости предостав- лять активное избирательное право, но таким лицам уместно предоставлять пассивное избирательное право, особенно если это касается должности главы муниципального образования. В отношении людей, временно отсутствую- щих на территории муниципального образования в связи с пребыванием на военной службе или в учебном заведении, а также людей, которые имеют на этой территории постоянное место работы, во избежание их двойного учета в качестве членов муниципальных сообществ, необходимо руководствоваться фактом регистрации их постоянного места жительства. Следует также отме-

47 тить, что количественный состав населения, имеющего право участвовать в местном самоуправлении, сокращается за счет лиц, не достигших определен- ного возраста или признанных судом в установленном порядке недееспособ- ными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.
Отрицая необходимость введения в законодательство термина «местное со- общество» и придания ему значения субъекта права, нельзя не увидеть, что данный термин отражает наиболее важную и существенную грань, характе- ризующую участие населения в местном самоуправлении. Благодаря этому термину местное население из статистической категории, где важны лишь трудовые, имущественные, возрастные и иные количественные характери- стики людей, превращается в категорию социально-активного волевого субъ- екта, имеющего свое функциональное и целевое предназначение и самостоя- тельно организующего свою жизнедеятельность. Очень важен этот аспект и с точки зрения самоидентификации местного самоуправления в системе дру- гих социальных явлений, а также в вопросе о разграничении местного само- управления и государственного управления. Нельзя не заметить, что легали- зация термина «местное сообщество» осуществляется и в отдельных поста- новлениях Конституционного Суда РФ.
Большую роль в системе местного самоуправления играет элемент публич- ной власти представительства местного населения, выступающий в виде ор- ганов местного самоуправления. К органам местного самоуправления со- гласно ч. 1 ст. 34 Закона 2003 г. относятся представительный орган муници- пального образования, глава муниципального образования, местная админи- страция (исполнительно-распорядительный орган), контрольный и другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами му- ниципальных образований. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнитель- но-распорядительного органа муниципального образования) является обяза- тельным, за исключением случаев, предусмотренных Законом 2003 г. (п. 2 ст.

48 34), что, как отмечалось выше, свидетельствует об ограничении регулятив- ных возможностей местного самоуправления.
О главенстве выборных представительных органов в системе иных органов местного самоуправления свидетельствуют их исключительные полномочия.
Говоря о степени участия органов местного самоуправления в решении во- просов местного значения, С. А. Авакьян отмечает, что «представительный орган делает лишь то, что естественно для него. А именно: он может, во- первых, определять общие параметры муниципальной деятельности; во- вторых, утверждать ее концепции, программы; в-третьих, выражать свою по- зицию по вопросам, которые предстоит решать, и вырабатывать подходы, со- гласованные с исполнительной властью». К этому следует добавить право представительного органа утверждать структуру местной администрации, подконтрольность, подотчетность и ответственность главы муниципального образования (главы местной администрации) перед представительным орга- ном муниципального образования. Между тем реальной властью в России всегда обладала исполнительная, а не законодательная ветвь власти. О силе этой традиции и тяготении исполнительной власти муниципальных образо- ваний к государственным органам свидетельствуют неустанные попытки этих государственных органов взять исполнительную власть муниципалите- тов под свое крыло путем переподчинения глав муниципальных образований вышестоящим органам государственного управления и стремление ограни- чить территориальную основу муниципальной власти рамками только самых мелких административно-территориальных единиц и далеко не пропорцио- нальное перераспределение полномочий внутри самих муниципальных обра- зований, где, например, согласно их уставам за главами муниципальных об- разований закрепляются одновременно все полномочия председателя пред- ставительного органа при отсутствии за ними всякого контроля со стороны этого представительного органа. Федеральным законом от 3 февраля 2015 г.
№ 8-ФЗ внесены изменения в Закон 2003 г., согласно которым глава муници- пального образования может избираться представительным органом муни-

49 ципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В связи с этим возникает вопрос: может ли такой глава муниципального образования быть элементом системы мест- ного самоуправления? Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 мая
2011 г. № 9-П развеял сомнения по поводу конституционности положений
Закона 2003 г. о возможности формирования представительного органа му- ниципального района из глав и депутатов представительных органов поселе- ний, отметив, что этот порядок не противоречит конституционным основам местного самоуправления при условии, что эти главы и депутаты уже избра- ны непосредственно населением. Причем статус депутата представительного органа района не является самостоятельным, а обусловлен уже имеющейся публично-правовой связью с населением по первичной выборной должности.
При этом Конституционный Суд РФ отметил, что самостоятельность местно- го самоуправления гарантируется законодательно закрепленной свободой усмотрения местных сообществ в выборе того или иного варианта формиро- вания представительного органа муниципального района.
Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ, которым внесены измене- ния в Закон 2003 г., предоставляет возможность назначения на должность главы муниципального образования лица, не прошедшего выборов населени- ем, поскольку ни представительный орган, устанавливающий порядок прове- дения конкурса, ни конкурсная комиссия, образуемая на делегируемой осно- ве (в том числе из представителей, назначаемых высшим должностным ли- цом субъекта РФ в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения), не ограничены законом в выбо- ре и рассмотрении таких кандидатур. Положение усугубляется и тем, что на практике, вопреки позиции Конституционного Суда РФ, уже сформулиро- ванной в вышеуказанном постановлении, законодатель субъекта РФ в соот- ветствующем законе устанавливает лишь один безальтернативный вариант формирования представительного органа муниципального образования или

50 главы муниципального образования, поэтому соответствующие муниципаль- ные образования лишены возможности включения в свой устав какого-либо другого, более приемлемого для них варианта процедуры формирования ор- ганов местного самоуправления. В связи с этим Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П сформулировал два варианта возможности правового регулирования субъектом РФ порядка формирования органов местного самоуправления: 1) запрет на установление единственно возможного варианта порядка избрания глав муниципальных образований сельских, а также предусмотренных соответствующими положениями Закона
2003 г. городских поселений; 2) право на единственно возможный вариант правового регулирования порядка формирования (избрания) представитель- ного органа и главы муниципального образования с учетом объективных особенностей муниципальных образований субъекта РФ, наличия норматив- но закрепленных критериев состава таких муниципальных образований (с учетом степени концентрации задач и функций, имеющих государственное значение) при условии, что федеральным законом этим территориям придан особый (специальный) статус, либо применительно к административному центру (столице) субъекта РФ.
Закрепляя в ч. 10 ст. 35 Закона 2003 г. необходимый минимум обязательных полномочий за представительными органами, законодатель тем самым обес- печил гарантию не только формального, но и фактического сохранения этих органов, являющихся полномочными представителями своего населения.
Муниципальный представительный орган власти и установленная для него компетенция воплощают наиболее оптимальный механизм выражения и реа- лизации интересов и потребностей населения. Это и порядок его выборов, в котором принимает участие все дееспособное население, и коллегиальный способ принятия этим органом своих решений, что при наличии полусвобод- ного мандата депутатов представительного органа в максимальной степени обеспечивает выражение воли большинства избирателей муниципального образования. Кроме того, круг вопросов, разрешаемых представительным ор-

51 ганом местного самоуправления (принятие устава муниципального образова- ния, утверждение бюджета, местных налогов, программы развития муници- пального образования, контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления), наиболее важен для жизнеобеспечения населе- ния. Очевидно, что глава муниципального образования, даже если он избран непосредственно населением, по многим параметрам не способен с такой полнотой выражать волю и обеспечивать интересы населения, а, возглавляя исполнительную власть, не может одновременно контролировать себя. Уста- новление в Законе перечня исключительных полномочий выборного пред- ставительного органа не только гарантирует существование этого органа в любом муниципальном образовании, но и предполагает запрет на делегиро- вание этих полномочий исполнительным и иным органам муниципальной власти. Данное право является абсолютным (с учетом предусмотренной для отдельных поселений возможности осуществления полномочий представи- тельных органов местного самоуправления сходами граждан — ч. 3 ст. 35
Закона 2003 г.), поэтому распространенную в некоторых муниципальных об- разованиях практику нормотворческой деятельности, при которой, например, принятый представительным органом муниципального образования порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью в дальнейшем подлежит конкретизации и детализации в распоряжениях соответствующего главы администрации муниципального образования, нельзя признать право- мерной.
Говоря о роли органов местного самоуправления в его системе в целом, нель- зя не заметить, что только благодаря им вся система местного самоуправле- ния движется и развивается и что практически любой импульс, связанный с участием в местном самоуправлении населения или органов территориально- го общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствую- щих полномочий органов местного самоуправления. Отсюда следует, что именно органам местного самоуправления, а не формам непосредственной

52 демократии населения принадлежит решающая роль в выборе направлений развития системы местного самоуправления.
Конечно, на этот счет можно возразить, что население на выборах определяет тех, кто его будет представлять в органах местного самоуправления, а в слу- чае несогласия с проводимой представителями этих органов политикой мо- жет выразить им недоверие. Но дело в том, что правовые и фактические воз- можности населения в решении этих и других вопросов — это не одно и то же. В правовых нормах закреплена лишь возможность определенных дей- ствий населения, которая часто не используется по причине пассивности ча- сти населения, его слабой информированности либо некомпетентности в по- ставленных для решения вопросах.
Наконец, еще один элемент системы местного самоуправления — территори- альное общественное представительство местного населения в законодатель- стве определяется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения (территориях сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, жилых микрорайонов, группы жилых домов, многоквартирного жилого дома, подъезда многоквартирного жилого дома, иных территориях проживания граждан) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопро- сах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ч. 1 ст. 27 За- кона 2003 г.). Неудачные попытки отдельных депутатов сначала в 1998 г., а затем в 2001 г. внести на рассмотрение Государственной Думы РФ проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» объяснялись во многом тем, что инициато- ры данного законопроекта придерживались концепции, согласно которой территориальное общественное самоуправление (далее — ТОС) — это одно из общественных формирований, предусмотренных Федеральным законом от
19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», в то время как практика деятельности ТОС свидетельствовала о другом. Надо отметить, что

53 региональные законодатели, да и сами муниципальные образования оказа- лись куда как более изобретательными и предприимчивыми в вопросах пра- вового регулирования и использования этого института. Законы о ТОС были приняты в Амурской, Брянской, Воронежской, Оренбургской областях,
Ставропольском крае, Республике Башкортостан и многих других субъектах
РФ.
Выделение ТОС как самостоятельного элемента системы местного само- управления главным образом обусловлено его качествами, не свойственными двум другим элементам системы. Наиболее существенными признаками
ТОС, позволяющими отличить его от других элементов системы местного самоуправления, являются: 1) территориальный признак (действует на опре- деленной части территории муниципального образования); 2) инициативный порядок его появления (возникает исключительно по желанию и инициативе самих граждан); 3) функционирование в режиме общественных формирова- ний (круг решаемых вопросов, порядок организации и деятельности ТОС определяется населением самостоятельно, что отражается в принятом им по- ложении и уставе муниципального образования). ТОС не является проявле- нием публичной власти в отличие от органов местного самоуправления, обя- зательность создания которых предусмотрена законодательством. Характер- но, что в отдельных региональных законах о ТОС последнее расценивается не иначе как неотъемлемая составная часть системы местного самоуправле- ния (законы Воронежской области от 15 июня 2000 г., Брянской области от
18 октября 1999 г.). Если социальная ориентация деятельности ТОС очевид- на, поскольку она имманентна самому назначению ТОС, то вопрос о том, ка- кими способами могут быть достигнуты цели деятельности ТОС, весьма проблематичен. Среди вариантов таких возможностей можно выделить направления, связанные: 1) с приобщением ТОС к осуществлению публично- властных полномочий органов местного самоуправления; 2) аккумуляцией и использованием общественной активности населения; 3) хозяйственной дея- тельностью ТОС как юридического лица.

54
Обращает на себя внимание то, что федеральный законодатель при структу- рировании этого элемента выделил две формы его проявления — непосред- ственную и представительную. Представительная форма в региональном за- конодательстве, в свою очередь, включает: 1) органы ТОС (советы населен- ных пунктов, микрорайонов); 2) иные органы самоуправления населения по месту жительства (комитеты кварталов, домов, подъездов домов); 3) уполно- моченное выборное лицо, избранное населением территории общественного самоуправления (староста, председатель и др.). Среди форм непосредствен- ного осуществления ТОС выделяют собрания (сходы), конференции, опросы граждан и др. Причем такие виды непосредственной формы реализации ТОС, как собрания (конференции) граждан по месту жительства, не совпадают с собраниями (конференциями) граждан, проводимыми вне рамок ТОС ни по территории охвата населения, ни по порядку их организации и проведения, ни по кругу рассматриваемых вопросов.
Для собраний граждан по месту жительства итоговым решением может слу- жить обращение граждан с обязательным последующим рассмотрением его компетентными органами местного самоуправления и направлением населе- нию письменного ответа по поводу результатов рассмотрения этого обраще- ния. Решение собрания граждан в качестве формы реализации ТОС носит обязательный характер, прежде всего для избранных населением органов
ТОС, и может быть адресовано органам местного самоуправления. При этом отдельные такие решения, например в виде правотворческой инициативы в представительный орган местного самоуправления, не только обязательны для рассмотрения компетентными органами местного самоуправления, но и составляют органическую часть процедуры осуществления органами местно- го самоуправления соответствующей публичной функции, что придает им императивный, правообразующий характер. Что касается непосредственно жителей соответствующих микрорайонов, кварталов, домов и т. д., то, хотя собрание (конференция) населения этих территорий является формой воле- изъявления самих граждан, их решения, принятые по вопросам собственной

55 компетенции, не являются обязательными с точки зрения права. Например, неисполнение отдельными жителями микрорайона решения собрания микро- района по озеленению придомовых территорий или о самообложении с це- лью направления собранных средств на благоустройство дворов и улиц не может служить основанием для применения к этим лицам юридической от- ветственности.
Органы ТОС в отличие от органов местного самоуправления являются обще- ственными структурами, не наделенными полномочиями представителей публичной власти. Их компетенция, с одной стороны, производна от компе- тенции органов местного самоуправления, с другой стороны, зависима от во- ли и мнения населения, а при наличии статуса юридического лица орган ТОС приобретает еще и общую правоспособность и дееспособность в граждан- ских правоотношениях. Судя по действующему региональному законода- тельству, производность территориальных органов общественного само- управления от муниципальных органов власти проявляется, в частности, в возможности делегирования полномочий последних в компетенцию террито- риальных органов общественного самоуправления, установления сферы их совместной компетенции, распространении на работников аппарата этих ор- ганов системы оплаты труда муниципальных служащих, совпадении сроков полномочий органов ТОС со сроками полномочий представительного органа местного самоуправления, реализации регистрационных, контрольных и иных директивных полномочий органов местного самоуправления в отноше- нии органов ТОС.
Производность от воли населения проявляется прежде всего в инициативном порядке создания, функционирования и прекращения деятельности органов
ТОС. Так, в соответствии с п. 11.2, 11.3 Положения о территориальном обще- ственном самоуправлении в городе Оренбурге, утвержденного решением
Оренбургского городского Совета от 23 апреля 2007 г. № 267, полномочия органов ТОС определяются уставом ТОС, принимаемым на собрании, кон- ференции гражданами. Органы местного самоуправления г. Оренбурга с уче-

56 том возможностей органов ТОС и местных условий могут своими решениями с согласия соответствующего органа передавать ему свои полномочия по управлению отдельными объектами муниципальной собственности, находя- щимися на данной территории, а также другие вопросы своей компетенции
(за исключением вопросов, связанных с принятием нормативных правовых актов) с одновременной передачей соответствующих материально- финансовых ресурсов.
В предметном плане содержание деятельности органов ТОС составляет: ор- ганизация общественных работ по благоустройству и озеленению населенно- го пункта; разработка и осуществление мер по оказанию помощи гражданам, нуждающимся в социальной защите; оказание содействия органам местного самоуправления, учреждениям культуры, образования, здравоохранения, правоохранительным органам, органам пожарного и санитарного надзора и другим организациям в осуществлении ими своих функций. Для осуществле- ния большой части этих и других видов деятельности необходимо иметь воз- можность для реализации себя в качестве хозяйствующего субъекта и для участия в имущественных отношениях в качестве юридического лица. Эти вопросы регулируются гражданским законодательством, в котором установ- лены виды юридических лиц. Какие же виды юридических лиц применимы к органам ТОС?
Следует согласиться с позицией некоторых авторов, которые считают, что территориальные органы общественного самоуправления нельзя рассматри- вать как органы власти (имеется в виду разновидность публичной власти. —
А. У), потому что Конституция РФ не содержит такого понятия, как «органы территориального самоуправления», и не следует регистрировать их как му- ниципальные учреждения. Для учреждения должен быть учредитель при му- ниципалитете, а здесь имеет место самоорганизация граждан. Руководствуясь тем, что ТОС — это некоммерческая (общественная) организация граждан по месту жительства, созданная на основе общих интересов для решения затра- гивающих эти интересы вопросов, органы ТОС в качестве юридических лиц

57 на первый взгляд следует регистрировать на правах общественных организа- ций. В то же время общественная природа органов ТОС не свидетельствует об их тождестве с общественными организациями. В отличие от обществен- ных объединений органы ТОС действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объеди- няют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями
(соблюдение устава, уплата членских взносов и т. п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания обще- ственных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.
Проблема выбора организационно-правовой формы территориального обще- ственного самоуправления как юридического лица — некоммерческой орга- низации, цели которой находятся в сфере социальных интересов населения, осложняется тем, что ни в Гражданском кодексе РФ, ни в Федеральном за- коне от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» точных моделей, идентифицирующих ТОС с названными там видами некоммерче- ских организаций, нет. Представляется, что ближе всех по своим признакам к статусу ТОС подходит автономная некоммерческая организация, которая со- гласно ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» харак- теризуется: 1) отсутствием членства организации; 2) возможностью ее учре- ждения гражданами; 3) целью организации, направленной на предоставление социальных услуг.
Помимо исполнителей делегированных органами местного самоуправления полномочий и функционирования в качестве хозяйствующих субъектов ор- ганы ТОС могут проявлять и свои собственные общественно-властные пол- номочия. В связи с этим нельзя согласиться с мнением А. Н. Широкова о том, что, имея с органами местного самоуправления один и тот же предмет дея- тельности, территориальные органы общественного самоуправления не ре- шают эти вопросы (не принимают общеобязательных для населения реше-

58 ний), а осуществляют собственные инициативы, направленные на их реше- ние. Иначе говоря, не распоряжаются, а делают.
Так, действовавшее ранее законодательство субъектов РФ содержало следу- ющие положения: решения органов ТОС, принятые ими в пределах своих полномочий, подлежат обязательному рассмотрению в установленном по- рядке; по ним должны принять меры те органы местного самоуправления и их должностные лица, а также юридические и физические лица, которым они адресованы; органы ТОС заслушивают сообщения руководителей различных муниципальных служб и учреждений, дают оценку их деятельности и вносят предложения по устранению недостатков в работе, осуществляют обще- ственный контроль за расходованием бюджетных средств, участвуют в при- емке вводимых в эксплуатацию объектов культурно-бытового и социального назначения; решения по отдельным вопросам не могут быть приняты орга- нами местного самоуправления без согласования с органами ТОС и т. п. Следует отметить, что, даже не будучи зафиксированными в виде обяза- тельных правовых установлений, те или иные решения органов ТОС, приня- тые в соответствии с их общественным статусом, содержат организационно- властное управленческое воздействие, несущее, несмотря на неюридический характер этих решений, определенные публичные начала (например, реше- ние, содержащее правила о принятии жильцами мер по недопущению загряз- нения близлежащей территории проживания, или о мерах по обеспечению отдыха и покоя жильцов в вечернее время). Именно эту категорию отноше- ний и следует рассматривать как проявление общественной власти, носите- лем которой является ТОС.
В отличие от делегированных полномочий органов местного самоуправления это собственные общественно-властные полномочия ТОС, имеющие следу- ющие качественные характеристики: 1) инициативный и добровольный ха- рактер принятия решений, продиктованных объективной необходимостью и потребностями местного населения; 2) принятие решений в сфере общих, публичных интересов населения муниципального образования; 3) управлен-

59 ческая сила и воздействие данных решений, основывающихся исключитель- но на осознании большинством населения необходимости таких решений в общих интересах обеспечения нормальных условий его жизнедеятельности;
4) мера ответственности за неисполнение этих решений, которой служит негативная реакция общественного сознания, моральное осуждение со сто- роны большинства местного сообщества; 5) корреспондирование данных ре- шений с правовыми нормами, регулирующими сходные сферы обществен- ных отношений и являющихся, по существу, их неправовым продолжением, обеспечивающим более эффективную реализацию этих правовых норм; 6) отсутствие дублирования в указанных решениях деятельности соответству- ющих органов местного самоуправления, наличие собственной социальной ниши отношений, подлежащих регулированию; 7) совпадение субъекта, при- нимающего решение, с исполнителем, т. е. принятие решений для регулиро- вания собственного поведения субъекта властных полномочий (на собраниях населения); 8) позитивная оценка и поддержка этой деятельности ТОС со стороны государства и муниципалитетов. Может сложиться впечатление, что
ТОСы — это только наш российский доморощенный, возникший еще в со- ветские времена институт самоуправления жителей части территорий насе- ленных пунктов. Между тем существует весьма распространенный на прак- тике зарубежный аналог наших ТОСов — соседские советы, создаваемые са- мостоятельно населением на уровне кварталов, районов города, деятельность которых также направлена на решение вопросов местного значения. Сосед- ские советы возникают в интересах и по инициативе населения в связи с раз- личными направлениями деятельности местной публичной власти и «позво- ляют осуществлять децентрализацию не только между государством и муни- ципалитетами, но и в рамках самих муниципалитетов».
Исходя из представленной характеристики элементов системы местного са- моуправления, обратимся к вопросу о целостности этой системы и ее инте- гративных связях. По мнению В. Г. Афанасьева, «целостная система — это такая система, в которой внутренние связи частей между собой являются

60 преобладающими по отношению к движению этих частей и к внешнему воз- действию на них. К целостной системе относятся только те объекты, которые принимают прямое, непосредственное участие в созидании свойств целого».
На наш взгляд, существует несколько интегративных связей, объединяющих все три элемента системы местного самоуправления.
Во-первых, это связь элементов с интересами населения, т. е. целевая направленность и содержание функционирования элементов системы мест- ного самоуправления обусловлены исключительно интересами и потребно- стями населения. Подобно тому, как любая общественная организация созда- ется для удовлетворения потребности объединенных в нее людей, местное самоуправление служит интересам своих жителей.
Во-вторых, сферой приложения интересов населения является инфраструк- тура соответствующих муниципальных образований. В системе местного са- моуправления важны именно общие, локальные условия функционирования жизнедеятельности людей, которые служат интегративной связью между элементами системы местного самоуправления. Отдельные специалисты в области экономических отношений выделяют организации, занятые в непри- быльном, третьем секторе экономики, которые отличаются от всех остальных не только своими специфическими целями и сферой деятельности, но и об- ладанием иной «организационной сущностью» — структурой и взаимоотно- шениями внутри организации, а соответственно, требуют иных подходов к управлению ими. Такие экономические отношения требуют более установле- ния сотрудничества между покупателями и производителями, нежели отно- шений соперничества. Представляется, что система местного самоуправле- ния преимущественно связана именно с этим, неприбыльным сектором эко- номики, поскольку всякая социально-ориентированная экономика, в которой, по существу, «обречено» функционировать местное самоуправление, как правило, не отличается высокой прибылью.
В-третьих, внутренние интегративные связи между элементами системы местного самоуправления обусловлены также их различным ролевым пред-

61 назначением и участками применения. Компоненты системы местного само- управления дополняют друг друга, и там, где, например, деятельность орга- нов местного самоуправления оказывается неэффективной из-за слишком мелкого масштаба поставленных задач или необходимости высокой степени дифференциации их решения, на помощь приходят органы ТОС. Немаловаж- ным фактором здесь также является возможность взаимозаменяемости ком- понентов, что обеспечивает определенную гибкость системы. Так, в отдель- ных поселениях уставом муниципального образования может быть преду- смотрена возможность осуществления полномочий представительных орга- нов местного самоуправления сходами граждан. Допускается также делеги- рование органами местного самоуправления отдельных своих полномочий органам ТОС.
В-четвертых, каждый элемент через свои компоненты привносит в систему местного самоуправления свое особое качество, без которого система просто не могла бы существовать. Формы непосредственной демократии, при помо- щи которых реализует свою волю местное население, являются структурооб- разующим компонентом системы местного самоуправления и отличаются свойством самоорганизации и цикличностью проявления в периоды обнов- ления структуры, содержания либо каких-то важных параметров системы.
Органы местного самоуправления придают системе характер публичной вла- сти. Благодаря этому компоненту система местного самоуправления приоб- ретает четкие правовые ориентиры своего функционирования и используе- мые на постоянной основе средства воздействия на управляемые объекты.
Образно говоря, органы местного самоуправления — это стержень системы местного самоуправления. Наконец, ТОС — это тот общественный компо- нент системы, который придает ей свойство саморегуляции. Ввиду, как пра- вило, незначительности этого компонента в объеме всей системы местного самоуправления говорить о его влиянии на характер этой системы можно лишь в функциональном, гипотетическом ключе. В связи с этим ТОС при- звано стать источником местного самоуправления, который перманентно бу-

62 дет влиять на формирование подлинной, а не только декларированной госу- дарством системы местного самоуправления. Для этого необходимо всячески стимулировать и поддерживать ТОС, сделать его постоянной опорой органов местного самоуправления как можно по более широкому кругу вопросов.
Конкретными же мерами, призванными повысить роль ТОС в системе мест- ного самоуправления, могли бы стать: 1) делегирование отдельных полномо- чий муниципальных органов ТОС; 2) установление круга вопросов, решения по которым органы местного самоуправления могут принимать только после их обязательного согласования с органами ТОС; 3) установление сферы сов- местной компетенции; 4) включение органов ТОС в обсуждение и реализа- цию различных муниципальных программ и планов; 5) финансовая и матери- альная поддержка ТОС; 6) обобщение и распространение передового опыта работы территориальных органов общественного самоуправления с населе- нием и др.
Кроме внутренних, структурообразующих взаимосвязей каждая целостная система должна иметь свои собственные атрибутивные параметры, позволя- ющие ей на равных взаимодействовать с другими системами. Таким атрибу- том системы местного самоуправления является прежде всего ее самостоя- тельность. «Под самостоятельностью местного самоуправления, — пишет А.
А. Замотаев, — следует понимать право населения муниципального образо- вания непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с за- конами и нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими». Система местного самоуправления является целостной, а не суммативной. Предпосылками же целостной системы являются ее неод- нородность и противоречивость. Неоднородность элементов системы мест- ного самоуправления не должна быть продиктована чисто умозрительными оценками их совместимости и целесообразности сочетания в единой системе.
«Сожительство» элементов системы предполагает реальность и объективную

63 возможность их совместного сосуществования. В биологии есть понятие
«биоценоз», которое означает особое образование, представляющее собой неслучайную группировку организмов, занимающих общую территорию и определенным образом дополняющих друг друга. Подобным «биоценозом» применительно к социально-правовым отношениям на территории каждого муниципального образования являются: реализация воли местного населения в формах непосредственной демократии, наличие органов местного само- управления и органов ТОС. Неоднородность этих компонентов вызывает действие противоречивых сил, способствующих сцеплению компонентов, движению и развитию всей системы. Обеспечивают придание системе орга- ничности коррелятивные связи элементов системы, при которых происходит взаимозависимость и взаимодетерминация элементов системы местного са- моуправления.
Свойство целого быть больше суммы своих частей принято называть органи- зованностью. Чем больше разница между целым и суммой его частей, тем больше оно организовано. При этом целое может быть больше суммы своих частей (сотрудничество), либо меньше (борьба классов и партий), либо равно ей (несколько человек, не связанных сотрудничеством). О высокой степени организованности системы местного самоуправления можно судить по ее конституционной модели, которая придает местному самоуправлению статус особой формы публичной власти, тогда как каждый элемент этой системы по своим параметрам имеет отношение либо к государству, либо к гражданско- му обществу. Органы местного самоуправления, судя по территории их дей- ствия, действительно являются местными органами. При этом организацион- ное отделение этих местных органов от органов государственной власти само по себе не превращает их в органы самоуправления как самостоятельную, специфическую форму народовластия, поскольку они целиком продолжают находиться в сфере государственного управления и фактически действуют в режиме функционирования государственных органов. Территориальные ор- ганы общественного самоуправления, напротив, основаны на самоорганиза-

64 ции, но это общественное, а не местное самоуправление, поскольку они не обладают признаками органов публичной власти. Только совокупность и синтез этих компонентов вместе с различными формами непосредственной демократии местного населения должны дать то местное самоуправление, которому в Конституции РФ придается значение одной из основ конституци- онного строя. Сейчас же фактически местное самоуправление как социаль- ный процесс находится в зачаточном состоянии.
Сумма качеств (признаков) отдельно взятых элементов системы местного самоуправления еще не образует качество всей системы. Однако качество самой системы должно отражаться, как в каплях воды, во всех ее элементах.
Более того, одним из условий признания того или иного явления структуры элементом системы является запечатлённость в нем качественного своеобра- зия системы, а также свойств, присущих данной системе как целостности
(фрактальность). Фрактальность системы местного самоуправления проявля- ется в принципах ее функционирования. Под общими принципами местного самоуправления принято понимать обусловленные природой местного само- управления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и дея- тельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществ- ляющих управление местными делами. При этом далеко не во всех общих принципах местного самоуправления отражается фрактальность его системы.
Пожалуй, к связующим системы местного самоуправления, отражающим его природу, относятся такие принципы, как самостоятельность решения населе- нием вопросов местного значения, организационного обособления местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного са- моуправления перед населением, многообразия организационных форм осу- ществления местного самоуправления. Именно они позволяют держать всю систему местного самоуправления в заданном ими режиме функционирова- ния. Кроме того, данные принципы в условиях наличия пробелов и противо- речивости в законодательстве о местном самоуправлении играют роль регу- ляторов конкретных отношений, указывая для их развития правильный путь.

65
Заданные конституционные параметры системы местного самоуправления должны оказать свое обратное воздействие на элементы системы, которые в результате такого воздействия, а также взаимодействия между собой обретут свойства, продекларированные в конституционной модели местного само- управления. Здесь же должна проявиться сила или слабость системы местно- го самоуправления. Если ее элементы не претерпят какого-либо изменения в процессе функционирования системы местного самоуправления, то эта си- стема окажется слабой, если же наоборот, то можно утверждать, что надежды законодателя, создавшего нормативную модель системы местного само- управления, оказались ненапрасными.
Как любой социальной системе, местному самоуправлению свойственна от- крытость, т. е. способность адаптироваться к окружающей среде и восприни- мать из нее полезные для развития системы свойства. На отдельные негатив- ные моменты, связанные с ограничением открытости местного самоуправле- ния, указывалось в аналитическом докладе «Реализация законодательства
Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России».
«Местная выборная власть тяготеет к отождествлению себя с местным сооб- ществом, к сохранению унаследованной от советской эпохи закрытости ин- формации и принятию решений без консультаций с местным сообществом, в результате чего оно лишается гигантских интеллектуальных ресурсов, ощу- щает бремя чрезвычайной нагрузки и оставляет невостребованным огромный человеческий потенциал».
Под влиянием окружающей среды проявляется такое свойство системы местного самоуправления, как самоорганизация. Как указывает Б. Г. Юдин,
«самоорганизующие системы — это системы, способные при активном взаи- модействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время це- лостность и действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, вы- бирать одну из возможных линий поведения». Особенностью проявления са- моорганизации системы местного самоуправления является осуществление

66 ее в рамках правовых норм. Однако это не может свидетельствовать о какой- то неполноценной самоорганизации, поскольку право само представляет со- бой «динамическую, в известной степени саморегулирующуюся, самона- страивающуюся систему».
Очень важным качеством любой системы является ее коррелятивность, т. е. закономерная взаимозависимость ее элементов. Данное свойство не может быть сведено лишь к простой взаимосвязи или иерархичности системы мест- ного самоуправления, хотя формально коррелятивность проявляется в функ- циональной взаимосвязи элементов этой системы и причинной обусловлен- ности действий одних в результате действий других. Как отмечает В. Г. Афа- насьев, «суть этих связей состоит в том, что компонент, являющийся носите- лем той или иной причины, детерминирует другие компоненты не прямо, не чисто, а под влиянием других, подчас второстепенных компонентов. Корре- ляция — один из факторов и равновесия, и подвижности системы. Изменения эти приводят систему не в строго определенное, а некое вероятностное со- стояние, что вызывает постоянное движение, колебание системы вокруг неких усредненных параметров. В этом — один из факторов гибкого реаги- рования системы на возмущение извне и внутри». В математике принято вы- делять два вида корреляции: прямую, если между двумя величинами связь такова, что обе они или увеличиваются, или уменьшаются, и обратную, если одна величина уменьшается по мере увеличения другой. В данном случае са- мо понятие «самоуправление» предполагает прямой вид корреляции ее ха- рактеристик. Как уже отмечалось, главную роль в системе местного само- управления играют муниципальные органы власти, от которых во многом
(больше, чем от федерального и региональных законодателей) зависит разви- тие общественных компонентов местного самоуправления. Данные компо- ненты находятся в прямой корреляционной зависимости друг от друга. По- этому усиление общественных компонентов в системе местного самоуправ- ления должно не ослабить, а усилить органы местного самоуправления, по- скольку в этом случае расширяется и укрепляется социальная база, на кото-

67 рую эти органы опираются при осуществлении своих полномочий. И наобо- рот, при отсутствии или слабом проявлении общественного компонента местного самоуправления наступает естественный процесс отчуждения орга- нов местного самоуправления от населения, а при формальном отделении этих структур от системы органов государственной власти они как бы уходят
«в свободное плавание», формируя свою собственную корпоративную си- стему, цели и интересы которой могут быть довольно далеки от целей и ин- тересов и государства, и местного населения соответствующего муниципаль- ного образования.
Как известно, система местного самоуправления появилась не на пустом ме- сте, а вышла из недр прежней советской системы местной власти, поэтому ей присуще такое свойство, как инерционность. В ситуации, когда новая систе- ма местного самоуправления еще до конца не сформировалась, данное свой- ство приобретает негативный характер. Стойкое сопротивление новым идеям оказывает прежде всего самая могущественная исполнительная ветвь власти местного самоуправления. Она существует во всех без исключения муници- пальных образованиях России и довольно часто узурпирует наряду с испол- нительно-распорядительными полномочия представительных органов власти местного самоуправления. Парадокс заключается в том, что именно от этой власти в основном зависит, в каком направлении пойдет развитие местного самоуправления, а сама эта власть чаще всего не намерена делиться с кем- либо своими полномочиями. Получается замкнутый круг, преодолеть кото- рый можно лишь с помощью законодателей регионального и федерального уровней. Выход здесь видится в усилении опоры местного самоуправления преимущественно на его представительные органы власти, поскольку они в меньшей мере подвержены централизации в управлении и в большей мере ориентированы на местные интересы населения.
Инерционность системы местного самоуправления по своему функциональ- ному проявлению тесно связана с таким ее свойством, как инвариантность, т. е. способность свойств системы оставаться неизменными. Но если инерцион-

68 ность есть свойство, которое мешает развитию всего нового, в том числе про- грессивного, то инвариантность — это лишь отдельные постоянные величи- ны системы, которые придают ей устойчивость и качественную определен- ность. В данном случае благодаря законодательству в системе местного са- моуправления уже сформировались относительно устойчивые блоки, кото- рые при дальнейшем развитии системы будут оставаться неизменными. К та- ким основам можно отнести определенные федеральным законом разграни- чения предметов ведения на государственные и местного значения, установ- ление исключительных полномочий выборных представительных органов местного самоуправления, формирование территориальной, финансово- экономической основ местного самоуправления, гарантий местного само- управления и ответственности его органов.
В своем конкретном проявлении система местного самоуправления всегда
«привязана» к определенной территории. В соответствии с действующей в
Российской
Федерации системой административно-территориального устройства существуют административно-территориальные единицы как среднего (районы, города областного, краевого, республиканского значения), так и низшего (села, поселки, города районного значения и т. п.) звена. Сооб- разно этому Законом 2003 г. установлена двухзвенная система муниципаль- ных образований. В связи с этим необходимо обратить внимание на такую общую черту системы местного самоуправления в Российской Федерации, как отсутствие соподчиненности между нижестоящими и вышестоящими муниципальными образованиями, что в нормативном правовом порядке за- креплено в ч. 3 ст. 17 Закона 2003 г.
Представленные параметры системы местного самоуправления отнюдь не исчерпывают всего многообразия подходов к исследованию в данном направлении. Например, А. И. Уемов выделяет среди систем стабильные и нестабильные, способные и неспособные самостоятельно восстанавливать утраченные элементы и др.

69
Если попытаться рассмотреть проявление свойств системы местного само- управления в период ее становления, то на начальном этапе особенно важно проявление структурообразующих свойств. При помощи законодательства строятся модель и параметры системы местного самоуправления, устанавли- вается иерархичность ее элементов. Анизотропность (неоднородность) со- бранных вместе таким путем элементов вызывает как проецируемые, так и не проецируемые законодателем связи и взаимодействия. Каждый из этих эле- ментов приобретает при этом новые, не свойственные ему ранее качества, которые, однако, нельзя автоматически экстраполировать на всю систему местного самоуправления в целом. Эти новые свойства могут быть присущи исключительно самому изменяющемуся элементу системы. Так, под влияни- ем постоянных контактов с общественными территориальными формирова- ниями населения, связанных с делегированием им органами местного само- управления своих полномочий, у последних в процессе их функционирова- ния может появиться такое свойство, как диффузность власти и ответствен- ности. Однако данное свойство при определенной степени допустимости для органов местного самоуправления не должно быть присуще системе местно- го самоуправления в целом. Хотя система местного самоуправления — это саморегулируемая система, она не сможет самостоятельно отрегулироваться, если внутри нее не будет устойчивости, и в этом случае очень важно устано- вить связующие все элементы системы принципы, т. е. общие правила, по ко- торым действуют все элементы системы, но не как автономные образования, а как единый организм. Например, принцип самостоятельности местного са- моуправления может трансформироваться на практике в волюнтаризм мэра муниципального образования, если эту самостоятельность рассматривать не как совокупность взаимосвязанных и объективно обусловленных действий элементов системы местного самоуправления, а как не обусловленное инте- ресами местного населения желание одного человека. В свою очередь, един- ство действий элементов системы местного самоуправления, устранение их

70 разобщенности достигаются в результате многократного взаимодействия элементов в рамках системы по единым принципам.
Далее по времени в системе местного самоуправления должно возникнуть свойство организованности. Из ранее разрозненных компонентов системы местного самоуправления появится новый социально-общественный орга- низм, который формально по-прежнему будет представлен органами местно- го самоуправления. Однако фактически эти органы будут встроены в новую систему отношений, вследствие чего их значение станет гораздо шире и объ- емнее, чем значение ныне действующих структур муниципальной власти.
В своей завершающей стадии формирования система местного самоуправле- ния будет приобретать все большую устойчивость, и здесь важно законода- тельным путем придать дополнительную твердость ее наиболее полезным свойствам, с тем чтобы в будущем они оставались неизменными и были спо- собны к сопротивлению при неблагоприятных для местного самоуправления общественно-политических ситуациях и событиях.
Приведенные выше взгляды и рассуждения о системе местного самоуправле- ния касаются статических сторон ее формирования и функционирования, что очень важно для законодательного решения многих ее проблем. Но, как из- вестно, жизнь намного богаче всяких теорий, что нельзя игнорировать при исследовании такого сложного общественно-социального явления, как мест- ное самоуправление.