Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
1 Москва 2018 г. 2 Аннотация Уваров А.А. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации: учебное пособие. – М.: Норма, 2018. – 320 с. В учебном пособии последовательно рассматриваются теоретические и прак- тические вопросы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Издание содержит подробную характеристику и анализ законо- дательства по местному самоуправлению, включая положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» (2003 г.), а также практику муниципального строитель- ства в Российской Федерации. Книга может быть использована в качестве спецкурса для углубленного изучения учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации». Для студентов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управ- ление», депутатов, работников аппарата государственных и муниципальных органов власти и всех, кому интересны проблемы развития местного само- управления в Российской Федерации. 3 Оглавление Введение Глава 1. Местное самоуправление как система властных отношений и процесс управления 1.1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления 1.2. Система местного самоуправления, ее компоненты 1.3. Местное самоуправление и гражданское общество 1.4. О соотношении местного самоуправления и государственного управ- ления 1.5. Особенности развития системы местного самоуправления Глава 2. О разграничении компетенции и взаимодействии между органа- ми местного самоуправления и государственными органами власти 2.1. Способы и условия разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами 2.2. Реализация государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления 2.3. Формы взаимодействия и интеграции органов местного самоуправ- ления и государственных органов Глава 3. Оптимизация функционирования местного самоуправления 3.1. Современные подходы к оценке эффективности деятельности мест- ного самоуправления 3.2. Оптимизация предметов ведения и полномочий местного самоуправ- ления 3.3. Оптимизация организационно-территориальных основ местного са- моуправления 3.4. Оптимизация финансово-экономических основ местного самоуправ- ления 3.5. Некоторые проблемы ответственности в системе местного само- управления Заключение 4 Введение Появление и развитие института местного самоуправления в современной России стало одним из знаковых явлений в общем процессе её демократиче- ских преобразований. Характерная для прежнего советского государства централизованная вертикаль власти, будучи несовместимой с новым обще- ственным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с непосредственным руководством со стороны государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем государства и по правилам, установленным им, решать все вопро- сы, которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сёл, посёлков и на других населённых территориях. Но такая власть не может по- явиться внезапно, одновременно с её декларированием в конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не только естественными для вся- кого развития трудностями роста, но и обстоятельствами, связанными с кон- сервацией и даже реанимацией некоторых фрагментов прежней авторитар- ной системы управления. И происходит это не потому, что соответствующим образом изменяется политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполня- ются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти. К сожалению, ни прежним российским дореволюционным опытом развития местного самоуправления, ни опытом развитых демократических стран ввиду большой специфики наших демократических реформ и условий их проведе- ния со всей необходимой полнотой воспользоваться невозможно. А значит, неизбежен путь проб и ошибок, который дезорганизует всю систему власти и управления в нашем обществе. В связи с этим ощущается острая потребность в знаниях о том, в чём проявляется особенность власти местного самоуправ- ления и где проходит грань между местным самоуправлением и государ- 5 ственной властью. Важно понять, чем является система местного самоуправ- ления и как местное самоуправление должно взаимодействовать с государ- ственной властью, с институтами гражданского общества, каковы основы, сферы и формы этого взаимодействия. Не менее значимой и актуальной яв- ляется проблема оптимизации функционирования местного самоуправления в режиме, максимально приближённом к интересам населения, государства и общества. От решения данных теоретических проблем зависят ответы на многие злободневные вопросы практики муниципального строительства. Уже четверть века в современной России существует институт местного са- моуправления. За это время было принято три редакции базового федераль- ного закона о местном самоуправлении, но процесс обновления законода- тельства по вопросам местного самоуправления год за годом не снижает сво- их темпов. Как публичная власть и социальное явление местное самоуправ- ление пока слишком тяжело идентифицируется в системе общественных от- ношений. Критики конституционной модели местного самоуправления счи- тают её бесперспективной и даже вредной в условиях российской государ- ственности. Данное мнение начинает оказывать воздействие на законодателя, который постоянно дрейфует в сторону усиления государственных начал в местном самоуправлении и централизации местной власти. Но возникает во- прос: а что же мы хотим иметь в итоге? Несомненно, что это должна быть демократичная и эффективная местная власть. Однако оценки этой власти с точки зрения интересов государственных органов и населения не всегда сов- падают. Неурегулирование взаимодействия местного самоуправления с госу- дарственной властью дополнительно осложняется внутренними противоре- чиями системы местного самоуправления. Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 г.) лишь дифференцирует отдельные вопросы местного значения по уровням и видам муниципальных образований, но не предлагает общего методологического подхода к проблеме выделения местных дел из 6 общих вопросов государственного ведения. Не решена законодательным пу- тём и проблема стимулирования общественной активности населения, при- общения населения, в том числе через его общественные территориальные формы самоорганизации, к решению вопросов местного значения как равно- ценного с органами местного самоуправления участника управления публич- ными делами, без чего невозможно само местное самоуправление. Очевидно, что и иные положения этого и других нормативных правовых актов по мест- ному самоуправлению, а также правоприменительная практика муниципаль- ного строительства будут неизменно входить в противоречие с реалиями жизни, тормозить развитие местного самоуправления и искажать его идею до тех пор, пока в основу соответствующего законотворчества не будет заложе- на добротная теоретико-методологическая основа. Современный этап разви- тия местного самоуправления в России, вопреки утверждённой еще в 1999 г. Указом Президента РФ концепции развития местного самоуправления в Рос- сии, характеризуется усилением тенденции, направленной на огосударствле- ние местного самоуправления. Особенно остро это проявляется в финансовой зависимости местного самоуправления от государственного (федерального, регионального) бюджета. Внутренняя структурная организация власти в муниципальных образованиях, как правило, рассчитана на сильную исполнительную власть в лице глав му- ниципальных образований, а представительные органы местного самоуправ- ления фактически являются при этих главах совещательными органами. Зна- чительно сужают возможности населения самостоятельно определять струк- туру органов местного самоуправления в пользу государственного регулиро- вания положения Закона 2003 г., которыми по сравнению с прежней его ре- дакцией заметно расширен перечень обязательных для функционирования в каждом муниципальном образовании органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенно существенной коррекции провозглашённая кон- цепция развития местного самоуправления и её конституционная модель подверглись с принятием поправок, внесённых в Закон 2003 г. Федеральным 7 законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ. Согласно данным изменениям местное население может быть лишено даже косвенного участия в избрании соответ- ствующего главы муниципального образования (если главу для избрания представительным органом представляет конкурсная комиссия по результа- там конкурса), а перечень вопросов местного значения, который мог изме- няться только посредством внесения изменений в Закон 2003 г., теперь мо- жет дополняться и сокращаться региональным законодателем, в связи с чем теряет смысл конструкция делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Довольно слабо, почти незаметно заявляет о себе территориальное обще- ственное самоуправление, которое так и не осознало своей роли и своих воз- можностей в местном самоуправлении. В целом и население муниципальных образований, судя по низкой активности участия в выборах муниципальной власти, не очень заинтересовано в местном самоуправлении. Получив дополнительные законодательные возможности, многие субъекты РФ, рассматривающие местное самоуправление с узко ведомственных, реги- ональных позиций, усилят стремление приспособить его функционирование к решению прежде всего своих задач. Получив ясный и недвусмысленный посыл со стороны федерального законодателя, органы государственной вла- сти субъектов РФ будут с ещё большей настойчивостью относиться к орга- нам местного самоуправления как к своим подручным, а самостоятельность местного самоуправления сводить к декоративному минимуму. Налицо кон- цептуальный кризис местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, о чём свидетельствуют идейная противоречивость, неод- нородность и бессистемность самого законодательства о местном самоуправ- лении и практики его применения. С учётом изложенного целью настоящего учебного пособия является оказа- ние помощи в уяснении особенностей местного самоуправления как нового для нашего государства института публичной власти, выработке его систем- ного восприятия, представлений об оптимальной модели функционирования 8 местного самоуправления, о методике разграничения местного самоуправле- ния и государственного управления, наиболее эффективных формах их взаи- модействия. 9 Глава 1. Местное самоуправление как система властных отношений и процесс управления 1.1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления Процесс формирования института местного самоуправления не может суще- ствовать без правового оформления и регулирования. Тем важнее становится исходное нормативно-правовое определение самого понятия «местное само- управление». В настоящее время нормативно-правовое определение местного самоуправления в Российской Федерации представлено в двух основных за- конодательных актах: в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Европейской хартии местного самоуправления, ратифициро- ванной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Согласно ст. 1 названного Закона 2003 г. под местным самоуправлением по- нимается: 1) одна из основ конституционного строя РФ; 2) форма осуществ- ления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией РФ и законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления местное самоуправле- ние определяется как право и реальная способность органов местного само- управления регламентировать значительную часть публичных дел и управ- лять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Наряду с советами (собраниями), подотчетными им ис- полнительными органами местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления упоминаются прямые формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (собрание граждан, референдум и др.). Приведенные нормативные определения местного самоуправления имеют ряд существенных отличий: 10 1) в Законе 2003 г. четко определено, что местное самоуправление является выражением власти, а значит, и воли народа. Чью волю выражают органы местного самоуправления согласно Европейской хартии местного само- управления, не ясно, поскольку установленный п. 2 ст. 3 Европейской хартии демократический порядок избрания органов местного самоуправления еще не свидетельствует об их негосударственном происхождении; 2) в отличие от определения, данного в Законе 2003 г., в Европейской хартии статус местного самоуправления связывается не только с самой деятельно- стью, но и со способностью (возможностью) органов местного самоуправле- ния к такой деятельности. Последнее положение наиболее логично и оправ- данно с точки зрения реализации ответственности органов местного само- управления за управление и регламентацию местных дел. Ведь при отсут- ствии возможности (способности) к их осуществлению бессмысленными становятся и меры ответственности. В свою очередь, без ответственности ре- ализация любых полномочий становится неуправляемой и неконтролируе- мой, что может привести к правовому нигилизму и хаосу; 3) предмет деятельности в Законе 2003 г. определен словосочетанием «во- просы местного значения». Европейская хартия определяет этот предмет дея- тельности как публичные дела; 4) при определении статуса местного самоуправления помимо термина «ре- шать» в Европейской хартии используется термин «регламентировать», ко- торый предполагает возможность создания органами местного самоуправле- ния своих собственных нормативно-правовых моделей регулирования поряд- ка решения «значительной части публичных дел». Это существенно повыша- ет возможности местного самоуправления в плане реализации его само- управленческих начал. По сути оба определения местного самоуправления тождественны, что про- является прежде всего в оценке местного самоуправления в качестве инсти- тута публичной власти. При этом согласно Конституции РФ местное само- управление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти. 11 Как отметил в своем постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П Конституци- онный Суд РФ, «указание на то, что органы местного самоуправления явля- ются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государствен- ной природе. Публичная власть может быть и муниципальной». Хотя согласно Европейской хартии местного самоуправления основные пол- номочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, в этих пределах органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по лю- бому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находит- ся в ведении какого-либо другого органа власти (п. 1,2 ст. 4). Такого рода ав- тономность реализации властных полномочий свидетельствует о том, что субъект, несущий эти властные полномочия, по некоторым важным парамет- рам не может входить в систему органов государственной власти. Логичным подтверждением данного тезиса является положение ст. 6 Европейской хар- тии: местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая общих законодательных положений, сами определять свои внутренние администра- тивные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Несмотря на то что в ст. 3 Конституции РФ в качестве формы народовластия указаны органы местного самоуправления, их непосредственная зависимость от населения, установленная в ст. 130 Конституции РФ, позволяет предпола- гать, что исключительно население того или иного муниципального образо- вания способно решить: быть или не быть местному самоуправлению на тер- ритории соответствующего населенного пункта. Это предположение отверг Конституционный Суд РФ, который в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П признал не соответствующими Конституции РФ, а именно ее ст. 132 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131 и 133, положения п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отка- заться от реализации права на организацию местного самоуправления, по- 12 скольку тем самым допускается прекращение осуществления местного само- управления на части территории субъекта РФ. Согласно этому же выводу не допускается отождествление местного само- управления с общественными формированиями, поскольку последние возни- кают и прекращают свою деятельность по воле их членов. Как справедливо замечает по этому поводу Е. С. Шугрина, «принятие населением непосред- ственно или через представительный орган местного самоуправления реше- ния об отказе от осуществления в границах какой-либо территории местного самоуправления либо игнорирования населением форм прямого волеизъяв- ления, направленных на осуществление местного самоуправления, могут иметь правовыми последствиями лишь прекращение осуществления местно- го самоуправления в каких-либо конкретных формах, изменения статуса со- ответствующей территории, но не ликвидацию на этой территории местного самоуправления как одной из форм народовластия». В связи с вышеуказан- ным постановлением Конституционного Суда РФ В. И. Васильев также сде- лал важное уточнение: граждане наделены не правом на местное самоуправ- ление (т. е. правом учреждать местное самоуправление или отказываться от него на определенной территории — на это население не управомочено, по- скольку местное самоуправление возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального обра- зования), а правом на осуществление местного самоуправления. Так что же такое местное самоуправление в Российской Федерации с точки зрения его социальной природы? Анализируя это явление в свете ст. 12 Конституции РФ, согласно которой ор- ганы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, многие ученые не соглашаются с этим положением и видят необхо- димость его изменения. Так, М. А. Краснов считает, что местное самоуправ- ление есть всего лишь автономия публичной власти, а не самоуправление людей и что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов мест- 13 ного самоуправления, а специфику их функций. По мнению Н. В. Постового, только государственная теория самоуправления, предполагающая, что мест- ное самоуправление есть часть государственного управления как единого це- лого, исключает коллизии между обществом и государством. Отдельные ав- торы усматривают в самостоятельности и автономности местного само- управления опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в России и подрывом фундамента государственного управления. Противоречия, являющиеся следствием неадекватного юридического отра- жения политической природы местного самоуправления, видит в конститу- ционной формуле статуса местного самоуправления И. И. Овчинников. Ис- ходя из того, что правовая система России является разновидностью конти- нентальной, а не англосаксонской правовой системы, утопичной считает кон- ституционную модель местного самоуправления в России Е. И. Колюшин. Как замечает, в свою очередь, К. Ф. Шеремет, ст. 12 Конституции РФ не де- лает органы местного самоуправления элементами государственности второ- го сорта и не выводит их за рамки государственности. Как следует из приведенных выше мнений ученых, характер публичной вла- сти местного самоуправления не соответствует его статусу, закрепленному в Конституции РФ. Поскольку публичную власть от имени всего народа может представлять только государство, местное самоуправление также является элементом государственного устройства, а следовательно, в публичном вы- ражении своей воли органы местного самоуправления ничем не отличаются от органов государственной власти. Следует отметить, что власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением. Само правовое закрепление статуса местного самоуправления невозможно без опо- средованного волеизъявления на это компетентных государственных орга- нов. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учре- ждено для решения тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что указанные дела перестали считаться государ- 14 ственными, они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики госу- дарства. Поэтому следует согласиться с мнением вышеназванных авторов по поводу того, что ст. 12 Конституции РФ нельзя воспринимать как проявление полной самостоятельности и независимости органов местного самоуправле- ния от государственной власти. 0 более глубоких социальных корнях и причинной обусловленности государ- ственной воли на установление власти местного самоуправления очень точно выразился в своих рассуждениях Л. Штейн: «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управле- ния, как организованного и полномочного участия граждан в функциях ис- полнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необхо- димость этого участия. Самоуправление создает вторую органическую си- стему исполнения рядом с системой правительственной». При рассмотрении сравнительных признаков и характеристик органов госу- дарственной власти и местного самоуправления выясняется, что по некото- рым параметрам эти органы все-таки имеют отличия. Например, виды госу- дарственных органов, порядок их создания и деятельности предусмотрены в соответствующих законодательных актах. Виды, структура, порядок дея- тельности органов местного самоуправления за отдельными исключениями определяются населением каждого муниципального образования самостоя- тельно и отражаются в его собственном уставе. В отличие от государствен- ных органов, действующих на основе принципа разделения властей, подоб- ный принцип в деятельности органов местного самоуправления не является обязательным. По сути, объединительными началами государственных и му- ниципальных органов власти являются территориальная основа их организа- ции и деятельности, а также публичность интересов, связанных с организа- цией управления населением, которые они преследуют. Относительно поли- тической составляющей этой деятельности можно лишь отметить, что в му- 15 ниципальном образовании в отличие от государства в целом нет ярко выра- женной, как в государстве, асимметрии социальных групп, составляющих население соответствующей территории, а поэтому муниципальную власть в отличие от государственной нельзя назвать политической в узком, прямом значении этого слова. С учетом позиции Конституционного Суда РФ о негосударственной природе власти органов местного самоуправления в качестве определения власти му- ниципального образования в лице его органов можно привести слова извест- ного ученого-государствоведа В. Е. Чиркина, который характеризует эту власть как «ограниченную законодательством государства (федеративного или унитарного), а также законами субъектов федерации в федеративном государстве публичную, неполитическую, негосударственную власть». Сам факт закрепления принципов местного самоуправления в гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ свидетельствует о том, что мест- ное самоуправление не просто разновидность власти, а один из важнейших демократических устоев современной России, без которого немыслимо ее цивилизованное и свободное развитие. Практическая цель конституционной модели местного самоуправления, по нашему мнению, заключается в приобщении граждан к самостоятельному, под свою ответственность решению общих вопросов своего непосредствен- ного жизнеобеспечения, формировании у граждан активной жизненной по- зиции в сфере публичных интересов, а через это — повышении эффективно- сти государственного управления, освобождении его от груза мелких дел и сосредоточении на более масштабных, стратегических задачах, создании до- полнительного потенциала власти, позволяющего обеспечить управление общественными процессами на уровне местного населения каждого отдель- ного муниципального образования даже в условиях чрезвычайных ситуаций. Содержание введенной в обиход нашей общественно-политической жизни категории «местное самоуправление» не исчерпывается понятием «органы местного самоуправления». О том, что местное самоуправление может про- 16 являть себя не только в качестве публичной власти, но и как элемент граж- данского общества, небезосновательно заявляют отдельные авторы. Право граждан на осуществление местного самоуправления предусматривает их участие в местном самоуправлении через различные формы прямой демо- кратии, территориальное общественное самоуправление и иные формы само- реализации населения. По мнению А. Н. Широкова, как элемент политиче- ской системы общества местное самоуправление имеет государственно- общественный характер. Представление о местном самоуправлении как о власти, которая реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, разделяет и Конституционный Суд РФ, который в своем определении от 2 ноября 2000 г. № 236-0 указал, что положение ст. 2 Закона Кабардино-Балкарской Респуб- лики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» о реализации местного самоуправления на основе сочетания государственных и общественных начал не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Основываясь на содержании ст. 3 Конституции РФ, А. В. Лагут- кин считает, что согласно этой статье народ выступает субъектом государ- ственной власти только как единое целое в масштабе федерации или одного, или нескольких ее субъектов. Во всех остальных случаях, когда речь идет о какой-то части этого целого, можно говорить об осуществлении власти, в том числе и в области управления, но о власти негосударственной, власти мест- ного самоуправления. В несколько иной функциональной плоскости рассматривают местное само- управление некоторые авторы, отмечая в нем как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта либо видя его главное предназначение в предоставлении услуг. Следует напомнить, что данное свойство местного самоуправления в свое время вызвало появление общественной теории само- управления, которая существовала наряду с теорией свободной общины и государственной теорией самоуправления, признавая за местным самоуправ- 17 лением негосударственный и преимущественно хозяйственный характер дея- тельности. Комплексное восприятие местного самоуправления в Российской Федерации, исходя из его конституционного статуса, демонстрирует, например, Е. С. Шугрина, которая в местном самоуправлении видит: 1) право граждан (ч. 2 ст. 32 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ; 2) деятельность граждан (ч. 1 ст. 2 Фе- дерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — За- кон 1995 г.)); 3) форму народовластия (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ); 4) од- ну из разновидностей социального управления; 5) одну из основ конституци- онного строя (ст. 12 Конституции РФ). Г. В. Атаманчук рассматривает местное самоуправление как: 1) явление де- мократии, форму народовластия; 2) пограничное явление между государ- ством и обществом, соединяющее их между собой; 3) управленческое явле- ние, призванное целенаправлять, организовывать и регулировать обществен- ную жизнедеятельность; 4) способ инициации и практического осуществле- ния самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; форму реализации прав и свобод человека и гражданина. Из представленных характеристик местного самоуправления видно, как мно- гогранно и многофункционально это явление, что и вызывает определенную сложность в его восприятии и изучении. Пожалуй, наибольший научный интерес и практическую значимость в мест- ном самоуправлении представляет его двойственный характер. Конечно, можно было бы расчленить все это явление на государственные и обще- ственные элементы, гальванизируя их под сходные государственные и обще- ственные институты, таким образом устраняя их специфику и упрощая про- цесс познания. И такой путь был бы вполне оправдан, если бы местное само- управление действительно представляло бы собой эклектичный набор таких государственных и общественных элементов. Однако в местном самоуправ- лении сочетание государственных и общественных начал представляется не 18 случайным, а их единство служит решению следующих важнейших обще- ственно-государственных задач: 1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и его инсти- тутов; 2) создаются возможности участия большей части людей в управлении делами общества и государства; 3) достигается цель сохранения и укрепле- ния общества и государства при наличии демократических институтов; 4) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает ре- шения в интересах людей; 5) порождается общий интерес для граждан и гос- ударственных органов, сущность которого в обустройстве жизни, достойной каждого человека; 6) управление обществом преобразуется в единый созида- тельный процесс. Как известно, мировая история возникновения и развития местного само- управления насчитывает несколько веков. Показателем силы закрепления в общественном устройстве этого явления и его фундаментальности служит наличие теорий местного самоуправления. Далеко не каждое общественное явление заслуживает такого внимания ученых и достойно того, чтобы его изучали на теоретическом уровне. Основными теориями местного самоуправления, которые принято выделять в учебной и научной литературе, являются теория свободной общины, обще- ственная теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления, теория дуализма муниципального управления, теория соци- ального обслуживания, социал-реформистские муниципальные концепции. Наибольшее распространение и признание в науке муниципального права получила государственная теория самоуправления, с точки зрения которой местное самоуправление есть не что иное, как форма децентрализации госу- дарственной власти. В рамках этой теории выделяются два основных направ- ления, представителями которых являются немецкие ученые Р. Гнейст и Л. Штейн. Р. Гнейст не видел в местном самоуправлении особого, отличного от госу- дарственных органов, субъекта права, он полагал, что отличие местного са- 19 моуправления заключается лишь в особом порядке формирования и замеще- ния должностей его аппарата. Л. Штейн считал, что самоуправляющиеся территориальные коллективы яв- ляются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступа- ющими с государством в юридические отношения. Специфической ветвью власти, которая на местном уровне участвует в осу- ществлении воли государства и в то же время является локальным противо- весом центральной власти, называет местное самоуправление немецкий ис- следователь Ф. Веккер. По мнению таких зарубежных авторов, как С. Дункан и М. Гудвин, местное самоуправление играет роль двойного правительства, так как представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от территории, и в то же время несет ответственность за политику, определяе- мую на общенациональном уровне. Позиции Ф. Веккера, С. Дункана и М. Гудвина, основанные, с одной сторо- ны, на противопоставлении местного самоуправления и правительства, а с другой — на их единстве в ответе за общенациональную политику, обуслов- лены спецификой организации местного самоуправления, имеющего наряду с общегосударственными свои местные интересы. Как отмечал Л. Штейн, исполнительная власть проявляется не только в образе правительства, в то же время она есть единство самостоятельных личностей, а когда деятельность последних приобретает качество участника исполнения, возникает свободное управление. Данная организация свободного управления, действуя в общем русле правительственной исполнительной власти, не может не привносить определенного своеобразия, вызываемого волевыми и организационными ка- чествами сообщества свободного управления. Именно необходимость учета этих факторов местного самоуправления, наличие местных интересов со- ставляют противовес центральной власти, который ни в коем случае нельзя рассматривать как антагонистические противоречия центральной власти и местного самоуправления. 20 Для правовых систем мира образ особого субъекта права с государственными полномочиями не нов. Довольно часто государственными полномочиями наделяются религиозные, общественные или иные негосударственные струк- туры. Но всякий раз это делается при определенных условиях и с конкретной целью. Какая же цель преследуется при уступке местному самоуправлению сферы государственного воздействия? Предшествующие теоретические воззрения сторонников теории свободной общины и общественной теории местного самоуправления, которым пред- ставлялось, что местное самоуправление в условиях существующего госу- дарства возникает по инициативе «снизу» и держится исключительно на са- мосознании и воле населения, не подтвердились общественным историче- ским опытом. Оказалось, что в местном самоуправлении в большей степени, чем сами граждане, заинтересовано государство. Возможности государ- ственного аппарата имеют свои пределы, и на определенных участках и в сферах его функционирования ему просто необходимо содействие со сторо- ны населения. В этом случае возникает некая кооперация между государ- ством и гражданским обществом по совместному решению общих дел. В странах, где государство видит необходимость в последовательном прове- дении государственных интересов в решении вопросов местного значения, местное самоуправление представляет собой так называемых агентов прави- тельства. И наоборот: там, где государство оставляет решение местных во- просов на усмотрение самого населения, между органами государственной власти и местным сообществом возникают отношения партнерства. Исходя из этого, в зарубежных странах сложились две основные системы местного самоуправления: французская и англосаксонская. Главной отличительной особенностью французской системы местного само- управления, а точнее, системы местного управления, является сочетание в этой системе выборных местных органов и назначаемых правительством полномочных представителей, осуществляющих административный надзор за деятельностью органов муниципальной власти и их опеку. Во многих слу- 21 чаях выборные должностные лица, представляющие в муниципальном обра- зовании исполнительную власть, одновременно являются представителями центральной исполнительной государственной власти. Для англосаксонской системы местного самоуправления характерно форми- рование большинства муниципальных органов непосредственно населением и отсутствие назначаемых правительством представителей, непосредственно осуществляющих контроль деятельности органов местного самоуправления. На первый взгляд англосаксонская система местного самоуправления пред- ставляется более свободной и независимой от государственных органов вла- сти, тем не менее в отличие от органов местного управления государств с французской системой, имеющих открытый, т. е. неограниченный перечень полномочий («разрешено все, что не запрещено законом»), органы местного самоуправления государств с англосаксонской системой имеют, как правило, закрытый перечень полномочий, а для его расширения им необходимо каж- дый раз запрашивать разрешение законодательного государственного органа. В то же время следует отметить: изучая зарубежный опыт функционирования местного самоуправления, причем даже в странах, где этот опыт насчитывает несколько столетий, невозможно однозначно определить социальную приро- ду местного самоуправления. Еще в начале XIX в. англичанин И. Редлих ос- новные черты организации органов местного самоуправления (советы графств) представлял как черты, которые, с одной стороны, обусловлены за- конами, а с другой — обычаями. Однако, по мнению некоторых ученых, местное самоуправление даже в странах с английской системой уже доволь- но продолжительное время эволюционирует в государственное управление. «Эта эволюция, — отмечает Г. В. Барабашев, — многократно усилила госу- дарственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правитель- ства и министерств». В то же время отдельные исследователи считают, что это не односторонний процесс. «В настоящее время, — указывает британ- 22 ский ученый Т. Бирн, — местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры. Не только мест- ные органы оказываются зависимыми от центрального правительства, но и последнее попадает в определенную зависимость от местных властей при ре- ализации своего политического и экономического курса на местах». Возникают и новые концепции деятельности местной власти, согласно кото- рым органы местного самоуправления стремятся уйти от непосредственного исполнения своих обязанностей, все больше возлагая решение относящихся к их компетенции вопросов на другие организации и учреждения. Как утвер- ждает А. М. Осавелюк, «местная власть может скорее оказать влияние, чем действовать непосредственно; помогать отдельным людям или группам са- мим удовлетворять свои потребности, а не прямо предоставлять им услуги; гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения; изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждени- ях; вступать в партнерские отношения с другими организациями, учреждени- ями для оказания услуг, а не сама непосредственно заниматься этим делом». Таким образом, можно сделать вывод: зарубежные теории развития местного самоуправления не позволяют достаточно точно определить государствен- ную или общественную природу этого явления, что не мешает, однако, заим- ствовать положительные крупицы этого опыта для формирования оптималь- ной модели местного самоуправления в России. Вместе с тем в России, как указывает Н. С. Бондарь, исторически сформировался коллективистский тип прав и свобод, который существенно отличается от господствующего на За- паде индивидуалистического типа прав личности. Вот почему, продолжает он, в условиях формирования новой правовой системы России весьма акту- альной является проблема поиска оптимального сочетания коллективизма с самостоятельностью, автономией личности. В этом плане именно местное самоуправление способно стать своеобразным связующим звеном между коллективностью и автономией личности. 23 Надо сказать, что весьма популярным среди исследователей исторических корней местного самоуправления в России становится обращение к изучению реформ местного самоуправления, особенно второй половины XIX в. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. к де- лам, подлежащим ведению земских учреждений, относились заведование де- нежными сборами земства, устройство и содержание его зданий, сооруже- ний, путей сообщения, вопросы продовольствия, страхования, местной тор- говли и промышленности и др. Земские учреждения не могли выходить из круга указанных им дел и вмешиваться в дела правительственных сословных и общественных властей и учреждений. Система земского представительства основывалась на сословном представительстве: выборы в земские учрежде- ния проводились на избирательных съездах уездных землевладельцев, город- ских избирателей и выборных от сельских обществ, а участвовать в послед- нем могли только члены схода, т. е. крестьяне. Положение 1864 г. официаль- но не включило земские учреждения в общую систему государственных учреждений страны, тем самым законодатель определил, что служба в них относится к общественным обязанностям. Провозглашенная самостоятель- ность учреждений носила сугубо декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали собственной реальной властью, которая бы позво- ляла им строго следить за исполнением в уезде и губернии принятых поста- новлений. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в дей- ствие без утверждения губернатора. «Самоуправление на уровне губерний и уездов, — отмечает Н. В. Постовой, — оказалось малоэффективным, а сама его идея была дискредитирована. Земства нельзя было считать даже органа- ми самоуправления в полном смысле слова, как по их составу, так и по кругу действий. По составу потому, что они представляли собой не все население соответствующей территории, а лишь агломерат отдельных классов обще- ства, да еще и представленных неравномерно. По кругу действий потому, что органы самоуправления являются административной властью центрального управления». 24 Несмотря на глубокие общественные традиции, особенно в среде крестьян- ства, так и не удалось воплотить в жизнь общественную теорию самоуправ- ления, в соответствии с которой проводилась земская реформа. Время прове- дения земской реформы в России (сразу после отмены крепостного права) было выбрано не случайно. Именно в то время в России были сильны ожида- ния демократических перемен. Настроения, связанные с единением обще- ства, воплотившиеся в сословном, с участием низших слоев населения, пред- ставительстве в земских собраниях, повлекли за собой внешне эффектные, но не конструктивные меры. Вместе с тем нельзя утверждать, что земская ре- форма была всего лишь ошибкой, заблуждением. Определенное влияние зем- ской реформы сказалось и на воззрениях Л. А. Велихова. «Община имеет право на самостоятельность от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее», — писал уче- ный 1 . Наряду с обширным практическим опытом функционирования земских учреждений в различных сферах жизни местного населения в России стала формироваться и своя теоретическая концепция местного самоуправления. Так, М. И. Свешников, определяя место вопроса о самоуправлении в системе государственного права, охарактеризовал самоуправление как меру и показа- тель общественного развития, примиритель общества и государства, форму управления местностью. В рамках настоящей работы возникает вопрос: применим ли опыт земских реформ к разработке современных моделей местного самоуправления в Рос- сии? Несомненно, данный опыт представляет большую ценность в качестве научных и практических знаний в этой области человеческой деятельности. Но реализация знаний базируется не только на каких-то абстрактных поняти- ях и категориях, но и на чувственном восприятии реалий жизни, которые во- площены в этих понятиях и категориях. В связи с этим современное поколе- ние людей в процессе осуществления местного самоуправления уже не мо- жет воспроизвести какие-то положительные элементы земской реформы не только потому, что последняя проводилась в иных исторических условиях, 25 но и потому, что потеряна преемственность между поколениями, обуслов- ленная ощущениями уклада жизни, создаваемого земским управлением. По- этому, как это на первый взгляд ни парадоксально, гораздо большее влияние на формирование современной системы местного самоуправления в России оказывает ее советский период развития и функционирования местной вла- сти. Основатель и идеолог первого советского социалистического государства В. И. Ленин в работе «Удержат ли большевики государственную власть?», определяя перспективы самоуправления народа, писал, что овладение тру- дящимися государственной властью, широкое привлечение их в государ- ственный аппарат означает, что немедленно произошел переход к настояще- му народному самоуправлению. В. И. Ленин предполагал, что в будущем (при социализме) профессиональный аппарат государственного управления долго не просуществует. При социализме все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял. Оптимальной формой государственного управления, призванной вовлечь всех трудящихся в управление государством, стали их представительные ор- ганы — Советы. Хотя в системе Советов и выделялись нижестоящие местные Советы, они не являлись органами местного самоуправления и действовали на тех же принципах, что и верховные Советы. Каждый местный Совет вы- ступал как орган единой государственной власти, действующий в пределах определенной административно-территориальной единицы. Все местные Со- веты избирались непосредственно гражданами на основе территориального представительства. Советы действовали на основе принципа демократиче- ского централизма, заключающегося в обеспечении руководства со стороны вышестоящих Советов нижестоящими, в обязательности решений вышесто- ящих органов для нижестоящих. Нормативной основой деятельности мест- ных Советов являлись не уставы, а законы, регламентирующие деятельность каждого звена местных Советов (областного, краевого, районного, городско- го, районного в городе, сельского, поселкового). 26 Формально Советы обладали очень широкой компетенцией, в которую включались и вопросы, находящиеся в их исключительном ведении. Советам были подотчетны формируемые ими исполнительно-распорядительные орга- ны, за которыми Советы осуществляли контроль. В свою очередь, депутаты местных Советов были подотчетны своим избирателям и могли быть отозва- ны ими в случае неоправдания их доверия или совершения действий, не до- стойных высокого звания депутата. Однако при более пристальном изучении нормативной основы деятельности местных Советов и их фактического положения в существовавшей тогда си- стеме отношений власти обнаруживается ряд черт и свойств, не позволявших утверждать, что местные Советы являлись политической основой и проявле- нием полновластия народа. Так, существовавшая тогда избирательная систе- ма, идеологический прессинг исключали альтернативность выборов. Кратко- временные (один-два дня в квартал) сессии депутатов не позволяли им даже вникнуть в суть вопросов, по которым принимались решения. Несмотря на формальную подотчетность и подконтрольность исполкомов Советам, по- следние не могли реально влиять на деятельность исполкомов, которые обла- дали необходимыми материальными ресурсами, реальной властью и инфор- мацией, а учитывая и то, что члены их руководящего звена — исполкомов обладали и депутатскими полномочиями, подготавливаемые исполкомами проекты решений, как правило, без обсуждений, единогласно принимались депутатами 1 . К тому же исполкомы, формально признаваемые органами Со- ветов, находились в подчинении и вышестоящих органов управления. Система местных Советов в отличие от местного самоуправления была по- строена на основе жесткой централизации власти. Советы всех уровней пред- ставляли собой единую систему органов государственной власти, решения нижестоящих Советов могли быть отменены вышестоящими Советами. Как отмечает М. А. Краснов, вместо термина «самостоятельность» применитель- но к компетенции местных Советов в законодательстве употреблялось слово- сочетание «инициатива и творческая активность на местах». Но это не та са- 27 мостоятельность, которая характеризует местное самоуправление, ибо ори- ентиром «инициативы и активности» при демократическом централизме служит не право, а усмотрение вышестоящих структур. Такая сущностная черта местного самоуправления, как собственная ответственность при демо- кратическом централизме, заменялась ответственностью «за порученное де- ло». Таким образом, стоял вопрос не об ответственности как расплате за не- умение пользоваться самостоятельностью, не об ответственности за наруше- ние закона. Главным для ответственного субъекта было другое: сумел ли он добиться выполнения команды, т. е. «порученного дела». При всем при этом система местных Советов органически вписывалась в общую систему власти и по-своему была эффективной в условиях общественного строя России прошлых лет, тем более что фактическая их роль в управлении делами мест- ного населения была незначительной. Необходимо также отметить, что по сравнению с современными отношения- ми, субъектом которых являются муниципальные органы власти, отношения, с которыми было связано функционирование местных Советов, отличались «военной» четкостью и простотой, чему способствовали единое партийное руководство государством, монопольная государственная собственность на средства производства, единая система государственного финансирования, преимущественное закрепление наиболее «хлопотных» и высоко затратных хозяйственных объектов социально-культурного назначения в ведомствен- ном управлении отраслевых предприятий и учреждений и т. д. Одновременно с началом перестройки в 1985 г. в стране стала проводиться реформа местной власти. Характеризуя эту реформу в целом, можно сказать, что осуществлялась она методом проб и ошибок. В результате происходил эволюционный процесс преобразования местных Советов в органы местного самоуправления. С точки зрения И. В. Выдрина, реформа местной власти прошла четыре основных этапа. Первый этап характеризовался попыткой вывести представительные органы из-под плотной опеки органов исполнительно-распорядительных («Вся 28 власть Советам!»). Второй этап связан с принятием Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (да- лее — Закон 1991 г.) и заменой исполкомов на местные администрации; ис- ключением из территориальных основ местной власти областей и краев, раз- работкой и принятием для каждой местной власти своего устава и др. Третий этап — полный слом представительной власти и передача ее функций на ме- стах соответствующим местным администрациям — был ознаменован серией указов Президента РФ, в частности указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 г. «О реформе представительных органов власти и органов местно- го самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Четвертый этап начался с принятия в 1993 г. Конституции РФ. Пожалуй, пятым этапом реформы местной власти в России и одновременно стартом для практическо- го воплощения конституционной модели местного самоуправления явилось принятие Закона 1995 г. Заслуга этого Закона заключается в том, что на ос- нове соответствующих конституционных норм он комплексно урегулировал большинство отношений по организации и деятельности местного само- управления в России, распределил сферы регулирования этих отношений между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образова- ниями. С принятием одноименного Закона 2003 г. и ежегодных многочис- ленных изменений к нему цели реформирования местной власти приобрели весьма непоследовательный и противоречивый характер, что ставит под со- мнение уместность применения здесь самого термина «реформа». Приведенные выше мнения отечественных и зарубежных ученых, обзор нор- мативных основ и исторические факты, касающиеся сущности и назначения местного самоуправления, в целом складываются в довольно пеструю и мно- госложную картину. Думается, что из всего этого можно сделать по крайней мере следующие выводы: 1) нормативное правовое регулирование местного самоуправления в основах российского законодательства обнаруживает противоречие, обусловленное 29 самой природой этого социального явления, сочетающего как государствен- ные, так и общественные начала. Находясь в русле государственного управ- ления и государственной политики, местное самоуправление как носитель особых отличительных черт, порожденных синтезом государственных и об- щественных начал, нуждается в определенном организационном обособле- нии от системы государственных органов, что и закреплено в ст. 12 Консти- туции РФ. Положения данной статьи корреспондируют положениям ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, в которой отмечается, что единая власть народа осуществ- ляется им непосредственно, через органы государственной власти, а также через органы местного самоуправления; 2) основа местного самоуправления — это прежде всего его органы, пред- ставляющие собой одну из форм публичной власти народа. Но нельзя забы- вать и о том, что местное самоуправление — это одновременно право и дея- тельность граждан, разновидность социального управления, одна из основ конституционного строя России, способ предоставления публичных услуг населению и т. п., что должно так или иначе влиять на правовой статус этого института власти; 3) сопоставление теорий местного самоуправления и взглядов зарубежных ученых на социальную природу местного самоуправления доказывает факт производности местного самоуправления от государственной власти и неоспоримости государственной теории местного самоуправления. В то же время власть местного самоуправления имеет свою собственную социальную природу и не тождественна государственной власти, так как выступает аген- том не только правительства, но и местного населения. Существенно диффе- ренцирована в зарубежных странах и зависимость органов местного само- управления от государственных органов власти; 4) российский исторический опыт развития местной власти свидетельствует об отсутствии необходимых демократических традиций и других предпосы- лок, благоприятствующих формированию института местного самоуправле- ния. Чрезмерная централизация управления и огосударствление всех сторон 30 общественной жизни в советский период до сих пор сказываются на подхо- дах к формированию местного самоуправления в России. Между тем в деле выяснения сути и содержания местного самоуправления в Российской Федерации уже многое сделано как на теоретическом уровне по- знания, так и в области законотворчества. Однако практическое воплощение регулирующих вопросы местного самоуправления законодательных норм постоянно натыкается на все новые и новые препятствия. Это может свиде- тельствовать как о недостаточной теоретической разработке отдельных про- блем местного самоуправления, так и о неадекватном правовом регулирова- нии соответствующих отношений. Думается, что приведенные выше теоре- тические рассуждения и высказывания о понятии местного самоуправления выявляют лишь его отдельные черты и свойства. Для комплексного восприя- тия местного самоуправления, воспроизведения его как целого явления во взаимодействии с государственными органами очень важно знать, что пред- ставляет собой система местного самоуправления. |