Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
2.3. Формы взаимодействия и интеграции \органов местного самоуправления и государственных органов Не менее важными, чем вопросы идентификации местного самоуправления, с точки зрения повышения его роли в общественных процессах, являются во- просы интеграции органов местного самоуправления и государственных ор- ганов власти для решения их общих задач. Еще в своем Послании Федераль- ному Собранию РФ 8 июля 2000 г. Президент РФ В. В. Путин отмечал: «Мы создали “острова” и отдельные “островки” власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодей- ствие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномо- чия». Эти слова остаются актуальными и сейчас. Среди довольно сложных и противоречивых отношений между органами государственной и муниципальной власти объективно существуют взаимо- связи, которые обусловливают характер этих отношений. Например, между органами государственного регионального и муниципального управления выделяются такие типы взаимосвязи, как: 1) государственная поддержка местного самоуправления; 2) координация и сотрудничество (информацион- ный обмен, совместные заседания, согласительные процедуры, договоры, представительства (консультативные органы) при органах регионального управления, право законодательной инициативы, право на обращение в реги- ональные органы); 3) контроль местного самоуправления. В определенных 221 случаях (см., например, Закон Свердловской области «О внесении изменений и дополнений в областной закон “О местном самоуправлении в Свердлов- ской области”») устанавливаются формы взаимодействия органов государ- ственной власти и органов местного самоуправления, к которым относятся: 1) наделение законом органов местного самоуправления отдельными госу- дарственными полномочиями; 2) заключение органами государственной вла- сти и органами местного самоуправления муниципальных образований дого- воров и соглашений по решению вопросов местного значения; 3) создание координационных консультативных, совещательных и иных органов (ст. 43). В качестве каналов взаимодействия органов местного самоуправления с вы- шестоящими государственными органами называются такие, как: 1) оказание местному самоуправлению помощи в хозяйственно-финансовом отношении; 2) надзор за местным самоуправлением для предохранения его от принятия неправильных, необоснованных решений, не позволяющих забывать о госу- дарственном интересе; 3) оказание методической помощи, обобщение и рас- пространение положительного опыта местного самоуправления. Безусловно, поддержка местного самоуправления и определение стратегии его развития — одно из главных направлений политики государства. Так, в соответствии с Основными положениями государственной политики в обла- сти развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержден- ными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370, среди основных принципов государственной политики в области развития местного само- управления названы принципы взаимодействия и сотрудничества федераль- ных органов государственной власти, органов государственной власти субъ- ектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации госу- дарственной политики, всесторонней поддержки местного самоуправления со стороны государства. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. К основным задачам этой программы отнесены: обеспече- 222 ние разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающей условия для выполнения его функций; создание необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления; обеспечение постепенного перехода от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муници- пальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного реше- ния вопросов местного значения; отработка формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение правовых, финансовых и ресурсных гарантий прав местного самоуправления. В целях реализации программы были названы такие формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как: оказание научно-методической помощи органам местного самоуправления, организация подготовки кадров для работы в органах местного самоуправле- ния, создание информационных сетей местного самоуправления, привлече- ние к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами со- юзов и ассоциаций органов местного самоуправления. Поддержка местного самоуправления со стороны государства, имеющая по- стоянный характер, как правило, отражается в нормативных правовых актах. Пример такой поддержки — закрепленное в ст. 10 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправле- ния в Российской Федерации» (утратил силу) обязательство субъекта РФ о создании в своем бюджете фонда финансовой поддержки муниципальных образований, средства которого формируются путем отчислений от феде- ральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Примером же государственной поддержки эпизодического характера, кото- рая находит отражение в правоприменительных актах государства, является поддержка особо кризисных или депрессивных территорий. Основными принципами при разработке вариантов поддержки депрессивных территорий, в частности, в Республике Бурятия автор материала об этой республике от- мечает: 1) совместное решение проблемы на основе заключения трехсторон- 223 них специальных соглашений «правительство республики — органы местно- го самоуправления — градопоселковообразующее предприятие»; 2) адрес- ность, основанная на выборе мер по поддержке населения территории, про- изводства или инфраструктуры населенного пункта. Во исполнение Закона 1995 г. было принято постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 г. № 266 «О некоторых мерах по реализации Федерально- го закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», которое так и не было исполнено в части подго- товки таких важных для развития местного самоуправления законопроектов, как: «О государственных минимальных социальных стандартах», «О госу- дарственных и муниципальных землях» и др. С целью совершенствования экономического взаимодействия между государственными органами и орга- нами местного самоуправления было принято постановление Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. № 918 «О некоторых вопросах организации и дея- тельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимо- действия субъектов Федерации и органов местного самоуправления». Следует отметить, что для более тесного взаимодействия государственных и муниципальных структур власти в зарубежных странах как с англосаксон- ской, так и с французской системами местного самоуправления обычно на правительственном уровне создаются органы, которые «специализируются» на вопросах местного самоуправления и отвечают за его развитие. Так, в Ан- глии муниципальными органами ведает Министерство охраны окружающей среды, во Франции и Италии — Министерство внутренних дел, в Японии — Министерство по делам местного самоуправления. В Российской Федерации вопросами развития местного самоуправления, социально-экономического развития муниципальных образований, разграничения полномочий между органами государственной власти и муниципальными образованиями зани- малось Министерство регионального развития РФ. В соответствии с поста- новлением Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной вла- 224 сти с органами местного самоуправления» был установлен специальный пе- речень федеральных исполнительных органов, обеспечивающих организа- цию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления. Кроме того, в качестве консультативного органа, не входящего в структуру аппарата Правительства РФ для предварительного рассмотрения касающихся местного самоуправления вопросов социально-экономической реформы и подготовки соответствующих предложений, при Правительстве РФ был об- разован Совет руководителей органов местного самоуправления по пробле- мам социально-экономической реформы. Довольно много инициатив, связанных с поддержкой местного самоуправле- ния и созданием для этого различных организационно-правовых форм, было реализовано со стороны Президента РФ. Наиболее значительным органом, координирующим все вопросы местного самоуправления, явился созданный в соответствии с Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. № 874 Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ. Впоследствии он был пере- именован согласно Указу Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531 в Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Как координационный центр, Совет разрабатывал государственную политику в области местного самоуправления и меры по ее реализации, при этом обеспечивая взаимодей- ствие государственных и муниципальных органов, рассматривал проекты федеральных законов, проекты указов и распоряжений Президента РФ, про- екты федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправ- ления, и др. Поскольку, несмотря на важность рассматриваемых вопросов, сам по себе Совет не обладал государственно-властными полномочиями, при необходимости решения Совета оформлялись указами или распоряжениями Президента РФ. Общероссийской организацией, которая была удостоена покровительства Президента РФ, стал Конгресс муниципальных образований Российской Фе- дерации. Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 на эту органи- зацию как объединение, представляющее интересы всех муниципальных об- 225 разований России, была возложена задача по взаимодействию с Советом по местному самоуправлению в Российской Федерации, по участию в подготов- ке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных про- грамм, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. По- казательно также, что для более тесного взаимодействия Президента РФ с Конгрессом была учреждена должность представителя Президента РФ в Кон- грессе. Однако, несмотря на свой довольно представительный характер, и Совет по местному самоуправлению, и Конгресс муниципальных образова- ний Российской Федерации не могли охватить и сосредоточить в себе все многообразие идей и практики местного самоуправления в Российской Феде- рации. Кроме того, проекты законов и программ по местному самоуправле- нию, предлагаемые в рамках этих организаций, могли быть востребованы и реально воплощены в действительность только исходя из возможностей гос- ударственного бюджета. Для более полной аккумуляции знаний квалифици- рованных специалистов в области муниципального строительства, а также финансовых средств распоряжением Президента РФ от 1 марта 1997 г. № 60- рп была одобрена инициатива об учреждении некоммерческой общественно- государственной организации — Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления. Поддержка местного самоуправления как стратегическая государственная задача является предметом деятельности не только Российской Федерации в целом, но и ее субъектов. Так, Законом Алтайского края от 1 ноября 2001 г. № 75-ЗС была утверждена Программа государственной поддержки развития муниципальных образований в Алтайском крае на 2001—2003 годы, в кото- рой, в частности, были предусмотрены следующие мероприятия: 1) совер- шенствование правовой основы деятельности органов местного самоуправ- ления; 2) организационное и научно-методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления; 3) совершенствование финансово- экономических основ местного самоуправления; 4) подготовка, переподго- 226 товка и повышение квалификации кадров муниципальной службы; 5) разви- тие материально-технической базы муниципальных образований. Характерной особенностью всех названных форм поддержки и взаимодей- ствия со стороны государственных органов с местным самоуправлением яв- ляется их универсальный характер. Такие формы предназначены для реше- ния стратегических задач местного самоуправления в русле государственной муниципальной политики. Однако судить о том, насколько эффективны ука- занные формы, довольно сложно. Так, программы поддержки местного само- управления являются действенными, как правило, не в части деклараций и намерений, а в части конкретных мер и поручений, которые даны компетент- ным государственным органам. Как уже отмечалось выше, законопроекты о государственных минимальных социальных стандартах, о государственных и муниципальных землях так и не были подготовлены и приняты, что само по себе свидетельствует о низкой эффективности поддержки местного само- управления со стороны государства. Что касается бывшего Министерства ре- гионального развития РФ, то одной из главных его задач в отношении мест- ного самоуправления были сбор и обобщение информации о том, что проис- ходит на местах. Такая информация, конечно, является необходимой и по- лезной, но сами по себе сбор и обобщение информации не могут превра- щаться в самоцель, информация должна служить процессу выработки страте- гии и тактики проведения реформ местного самоуправления и оказанию ре- альной помощи в этом регионам и самим муниципальным образованиям. К тому же совмещение в одном Министерстве нескольких разноплановых во- просов развития местного самоуправления, видимо, выразилось в принятии недостаточно компетентных и скоординированных с другими министерства- ми решений. О таких формах поддержки местного самоуправления со стороны государ- ства и их взаимодействия, как Конгресс муниципальных образований Рос- сийской Федерации, различные ассоциации и союзы муниципальных образо- ваний, Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления и т. 227 п., можно сказать следующее: общественный характер этих объединений, ко- нечно, способствует задействованию огромного потенциала практического опыта и инициатив по строительству и совершенствованию местного само- управления. Однако самому механизму аккумулирования и реализации этих инициатив, на наш взгляд, недостает четкости и обязательности, которая присуща государственному аппарату. Собравшись, например, на очередное совещание, члены каких-либо союза или ассоциации муниципальных образо- ваний делятся своим опытом, высказывают пожелания представителям ком- петентных государственных структур, но все это в лучшем случае будет опубликовано в виде стенограммы заседания и забудется до очередной встречи его участников. Пожалуй, наиболее действенной среди всех форм поддержки местного самоуправления на федеральном уровне власти был Со- вет по местному самоуправлению в Российской Федерации, ставший, по су- ти, «локомотивом» проведения реформы института местного самоуправле- ния. Следует отметить, что на практике возникает необходимость не только в об- щем взаимодействии, но и взаимодействии по какой-либо конкретной задаче, которая не может быть решена силами местного самоуправления. Так, хотя в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) и была предусмотрена возможность за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу и муниципальное казначейство (п. 2 и 5 ст. 14), на деле из-за отсутствия средств и по иным причинам во многих муниципальных образованиях такие структуры не со- здавались, а для сбора местных налогов и исполнения местного бюджета му- ниципалитеты пользуются услугами соответствующих государственных учреждений. Учитывая повсеместность этого явления, постановлением Пра- вительства РФ от 28 августа 2001 г. № 631 были утверждены Правила взаи- модействия органов Федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправле- 228 ния при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах органов федерального казначейства. В свою очередь, со стороны органов местного самоуправления иногда принимаются решения о делегировании государ- ственным органам дополнительных функций органов местного самоуправле- ния. Так, в соответствии с постановлением Оренбургского городского Совета от 31 августа 2001 г. районным (г. Оренбурга) инспекциям Министерства РФ по налогам и сборам по месту учета юридических лиц было делегировано право на принятие решения о прекращении действия акта о реструктуриза- ции кредиторской задолженности юридического лица по налогам и сборам в бюджет города, ранее принятого органом исполнительной власти г. Оренбур- га. Но подобная практика, как уже отмечалось в § 1 гл. 2 настоящего учебного пособия, противоречила Конституции РФ. В частности, постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П были признаны не соответствующими Конституции РФ (ст. 132 (ч. 1) и 133) положения п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно. В соответствии же с измене- ниями Закона 2003 г., внесенными 27 мая 2014 г., федеральный законодатель предоставил законодателю субъекта РФ право перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной вла- сти субъекта РФ, в том числе от органов местного самоуправления органам государственной власти, кроме полномочий, находящихся в сфере исключи- тельной компетенции органов местного самоуправления, установленных в ч. 1 и 2 ст. 17 Закона. Необходимо отметить, что практика договорных взаимоотношений между органами региональной и муниципальной власти не противоречит законода- тельству и существует в ряде субъектов РФ. Так, в ст. 8 Закона Свердловской области от 18 ноября 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в област- 229 ной закон “О местном самоуправлении в Свердловской области”» было уста- новлено, что в целях наиболее целесообразного и рационального решения отдельных вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных образований вправе строить свои взаимоотношения между собой и с органами государственной власти Свердловской области на основе договоров и соглашений. Возможность существования договорных отноше- ний между органами государственной и муниципальной власти допускает и Конституционный Суд РФ. «Запрет на передачу органами местного само- управления своих полномочий государственным органам, — как отмечает Конституционный Суд РФ в постановлении по «Курскому» делу, — не ис- ключает взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местно- го самоуправления и органов государственной власти, для решения в интере- сах населения муниципального образования общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения». Вместе с тем сфера облеченного в форму договора взаимодействия не долж- на касаться публично-правовых отношений, т. е. отношений, связанных с пе- редачей властных полномочий от органов местного самоуправления к орга- нам государственной власти. Договорная форма используется во взаимодей- ствии между государственными и муниципальными органами власти по во- просам их сотрудничества, в частности в гражданско-правовых отношениях имущественного характера, а также создания государственными органами необходимых правовых, организационных, материально-финансовых и дру- гих условий реализации полномочий органов местного самоуправления. Более того, в соответствии с п. 4 ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» органы местно- го самоуправления были вправе заключать соглашения с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства Минфина России об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия территориальных органов Главного управления Федерального казначейства распространялись на организации, осуществлявшие операции со средствами 230 местного бюджета. Но поскольку операции со средствами местного бюджета, которые в этом случае осуществляло управление Федерального казначейства, носят учетно-технический характер (подобно тому, как для исполнения свое- го бюджета органы местного самоуправления пользуются услугами государ- ственного и частных банков, страховых организаций и т. п.) и обусловлены волей уполномоченных муниципальных органов, сотрудничество органов местного самоуправления с управлением Федерального казначейства нельзя относить к случаям передачи муниципальных полномочий государственным органам. Не исключается использование договорной формы и при реализа- ции контрольных функций государственных органов в отношении органов местного самоуправления при реализации ими делегированных государ- ственных полномочий. В отдельных случаях контрольные государственные полномочия использу- ются для обеспечения надлежащего решения вопросов местного значения. Например, в решении финансовых вопросов местного значения в силу поло- жений ст. 30, 31 НК РФ задействованы налоговые органы РФ (Федеральная налоговая служба), наделенные правами на контроль выполнения налогопла- тельщиками своих обязанностей, в том числе по уплате местных налогов и сборов, и применение к нарушителям мер ответственности. В соответствии с ранее действовавшим законодательством подобную помощь органам местно- го самоуправления в осуществлении их полномочий оказывали государ- ственные органы налоговой полиции. Наиболее эффективной формой взаимодействия и учета как региональных, так и муниципальных интересов является осуществление права законода- тельной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов РФ. Законы, регламентирующие по- рядок обращения с законодательной инициативой органов местного само- управления, имеются в Оренбургской, Амурской, Вологодской, Владимир- ской, Астраханской областях и в других регионах России. Правом внесения законодательной инициативы в законодательный орган субъекта РФ облада- 231 ют, как правило, представительные органы местного самоуправления. При этом не ограничивается круг вопросов, по которым эта инициатива может быть внесена, но устанавливаются определенные формальные требования к законопроекту (наличие сопроводительного письма, решения представитель- ного органа местного самоуправления о внесении законопроекта, текста за- конопроекта, пояснительной записки). Следует отметить, что некоторые из этих требований довольно обремени- тельны для органов местного самоуправления, что затрудняет их право реа- лизации законодательной инициативы. Так, в одном из дополнений к Закону Оренбургской области «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Оренбургской области» было установлено, что при внесении органами местного самоуправления за- конопроектов в Законодательное Собрание области должна быть представле- на справка о согласовании проекта решения с заинтересованными организа- циями. В данном случае органы местного самоуправления не могут знать, ка- кие организации будут заинтересованы в том или ином законопроекте. Кроме того, техническая процедура, связанная с необходимостью приезда предста- вителей муниципальных органов в областной центр, хождением по кабине- там и сбором подписей чиновников, также вызывает порой серьезные слож- ности. Представляется, что такие согласования, во-первых, должны быть сведены к минимуму и ограничиваться, например, заключением правитель- ства области, если законопроект касается налогов и других обязательных платежей в областной бюджет, во-вторых, должны быть проведены силами самого аппарата областных органов государственной власти. Наличие общей типовой процедуры реализации права законодательной ини- циативы органов местного самоуправления не исключает и других форм уча- стия муниципальных образований в законотворческом процессе. Это могут быть институционализированные формы, имеющие вид небольших фракций депутатов, избранных в законодательный (представительный) орган от сою- зов (ассоциаций) муниципальных образований, либо вид верхней палаты за- 232 конодательного органа, депутаты которого избраны на основе принципа представительства от муниципальных образований. К неинституционализи- ро-ванной форме участия муниципальных образований в деятельности зако- нодательного органа субъекта РФ относится, например, участие глав муни- ципальных образований в обсуждении каких-либо законопроектов в порядке парламентских слушаний. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации» запрещено совмещение государственных должностей субъекта РФ с выборными муниципальными должностями и муниципальными должно- стями муниципальной службы. Данное положение законодательства вполне оправданно, поскольку влияние глав муниципальных образований, особенно в сельской местности, на потенциальный электорат чрезвычайно велико и порой обусловлено не заслугами главы перед населением, а его администра- тивными возможностями. Кроме того, как показывает практика, в отдельных регионах России в обмен на областные законы, укрепляющие статус глав ад- министрации муниципальных образований и их поддержку в конфликтах с представительными органами местного самоуправления со стороны руковод- ства области, главы муниципальных образований используются, в свою оче- редь, руководством области для многочисленных уступок муниципальных образований региональной власти в борьбе с ее политической оппозицией. В теории и практике муниципального строительства сложилось несколько моделей взаимодействия органов местного самоуправления с государствен- ными структурами: модель партнерства, агентская модель, дуалистическая модель. Модель партнерства предусматривает отношения местных и цен- тральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, пре- следующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала. Местные органы счи- таются своеобразным инструментом, посредством которого центральное 233 правительство реализует свой политический курс на местах. Согласно дуали- стической модели отношения центральных и местных органов характеризу- ются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Встречаются случаи, когда под видом партнерских отношений реализуется агентская модель. Стремление скоординировать действия органов местного самоуправления, упростить схему их взаимодействия с органами государ- ственного управления стало обусловливать в отдельных регионах создание совместных государственно-муниципальных структур. Например, в Орен- бургской области для согласования общих интересов муниципальных обра- зований (сельсоветов, поссоветов) и администраций районов, являвшихся структурными подразделениями исполнительно-распорядительного государ- ственного органа власти области, в законодательном порядке был учрежден институт Совета представителей муниципальных образований района. Со- став Совета формировался из глав муниципальных образований (сельсоветов, поссоветов) и утверждался главой администрации района, который также входил в состав Совета и, как правило, возглавлял его. Совет, по существу, играл роль посредника между областью и муниципальными образованиями в распределении областных бюджетных средств, поскольку с целью «оптими- зации» областного бюджета эти средства выделялись не непосредственно муниципальным образованиям, как это было положено согласно действую- щему федеральному законодательству, а сельским районам. Совет, в свою очередь, разрабатывал и рассматривал предложения по предоставлению до- таций и субсидий из областного бюджета местным бюджетам, закреплению доходных источников за местными бюджетами муниципальных образований района, подготавливал предложения по распределению дотаций и субвенций, регулируемых доходов, выделенных району из областного бюджета, между муниципальными образованиями района. Решения Совета, принятые в пре- делах его компетенции, являлись обязательными для исполнения всеми рас- 234 положенными на территории района органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами, а также предприятиями, учреждения- ми и организациями независимо от их организационно-правовой формы и не могли быть отменены органами государственной власти и органами местного самоуправления. Очевидно, что такие совместные формы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти не только противоречат действующему законодательству, но и являются благоприятной почвой для ущемления финансовых прав муниципальных образований. По нашему мнению, также представляется недопустимым предусмотренное ст. 8, 66 Закона 2003 г. положение об учреждении в обязательном порядке совета муниципальных образований субъекта РФ как формы межмуници- пального сотрудничества в целях организации взаимодействия органов мест- ного самоуправления, выражения общих интересов муниципальных образо- ваний соответствующего субъекта РФ, поскольку такое сотрудничество должно возникать в инициативном порядке со стороны самих муниципаль- ных образований на основе принципа добровольности. Кроме того, совет в данном случае будет ассоциироваться с единственным легитимным каналом взаимодействия муниципальных образований с соответствующим субъектом РФ в лице его органов власти, что повлечет бюрократизацию и ограничение возможностей диалога между муниципальными образованиями и органами власти субъектов РФ, вызовет определенную тенденцию к превращению это- го совета в дополнительный механизм воздействия на муниципальные обра- зования в собственных интересах субъектов РФ. Для решения общих задач наиболее приемлемым является создание совмест- ных рабочих органов, функционирующих на временной, консультативной основе. К таким органам, например, относятся созданное в Новгородской об- ласти социальное партнерство, т. е. основанная на сотрудничестве система взаимодействия органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления, профсоюзов, организаций работодателей, предпринимате- лей, целями которого являются урегулирование социально-экономических и 235 трудовых отношений, разрешение трудовых и социальных конфликтов, обеспечение приемлемого для населения области уровня материального бла- госостояния. В Тверской области создан Совет по вопросам государственной и муниципальной службы, призванный координировать деятельность орга- нов государственной власти и местного самоуправления по реализации феде- рального и областного законодательства о государственной и муниципальной службе, обеспечению ее эффективного функционирования. Обычно это ко- миссии, созданные из представителей государственных и муниципальных органов, на заседаниях которых проводятся обсуждение и выработка общих позиций по конкретным вопросам совместной деятельности. При этом ре- зультаты обсуждения и решение, принятое на заседании комиссии, должны иметь рекомендательный характер как для муниципальных органов, так и для органов государственной власти. Случаи, когда государственные и муниципальные органы власти делегируют совместным комиссиям полномочия, реализация которых непосредственно влечет изменение прав и обязанностей самих органов местного самоуправле- ния или третьих лиц, должны рассматриваться как нарушение конституцион- ного принципа самостоятельности местного самоуправления. С целью же не- допущения нарушения этого принципа необходимо выбирать такие формы взаимодействия, при которых органы местного самоуправления и государ- ственные органы, объединенные в своей деятельности какой-то обшей зада- чей, использовали бы при решении этой задачи собственный потенциал, ин- тегрируя при этом не свои полномочия в какие-то совместные структуры, а свои действия по реализации этих полномочий. Наглядно продуктивность именно такой формы взаимодействия проявляется в различных документах социально-экономического развития, предусматривающих комплексный подход к их реализации (программах, положениях реформы, концепции и т. п.). Например, Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 (утратил силу), предусматривала государственные меры по 236 обеспечению соблюдения обязательных для всех собственников федераль- ных стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. При этом отмечалось, что контрольные полномочия по обеспечению данных федеральных стандартов качества могут осуществлять и органы местного са- моуправления. В целях стимулирования создания товариществ собственни- ков жилья федеральным органам было рекомендовано как можно скорее принять нормативные правовые акты, разрешающие проблемы, которые пре- пятствуют развитию товариществ собственников жилья. В то же время орга- нам местного самоуправления было рекомендовано освобождать товарище- ства собственников жилья от части местных налогов. Подобные корреспон- дирующие действия государственных и муниципальных органов предусмат- ривались также по вопросам финансирования жилищно-коммунального хо- зяйства, обеспечения социальной защиты населения и др. Особый властно-организующий характер имеют совместные координацион- ные органы (комиссии) единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Создание таких государственно- муниципальных органов предусмотрено ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Иногда в решении одноименных вопросов взаимодействие как таковое меж- ду органами государственной власти и органами местного самоуправления отсутствует, но объективно требуется единый подход и единый алгоритм решения. В этом случае интеграция действий органов государственной и му- ниципальной власти достигается путем принятия общего для этих органов нормативного правового акта, который регламентирует их однотипные пол- номочия в определенной сфере деятельности. К образцам таких законода- тельных актов относится, в частности, Закон Волгоградской области от 20 октября 2000 г. «О поддержке органами государственной власти и местного самоуправления молодых семей в улучшении жилищных условий на терри- тории Волгоградской области», Закон Сахалинской области от 24 мая 2000 г. 237 «О порядке введения и оказания платных услуг государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государствен- ными и муниципальными учреждениями». В целом взаимодействие государственных и муниципальных органов власти в зависимости от условия проявления воли сторон может носить доброволь- ный, явочный и дискреционный характер. К формам добровольного взаимодействия относятся различные соглашения между органами местного самоуправления и государственными органами по вопросам их совместной деятельности. Особенность этой формы взаимодей- ствия заключается в том, что основанием для ее возникновения является ис- ключительно воля сторон (в частности, это характерно для гражданско- правовых отношений, в которых стороны выступают на основе принципов равноправия и свободы волеизъявления сторон). Возможны договоры и пуб- лично-правового характера (например, договор между законодательным ор- ганом субъекта РФ и представительными органами муниципальных образо- ваний о сотрудничестве). Форма явочного взаимодействия предполагает наличие определенных рамок взаимодействия (например, программ, концепций и т. п.), в пределах которых каждая из сторон самостоятельно реализует свои полномочия для достиже- ния обшей цели и решения обшей задачи, юридически не согласовывая их с другой стороной. В этом случае и органы местного самоуправления, и госу- дарственные органы находятся в функциональной зависимости друг от друга, сохраняя независимость в своих действиях по реализации возложенных на них полномочий. Дискреционная форма взаимодействия возникает по усмотрению одной сто- роны, которая обладает в отношении другой стороны властными полномочи- ями по определенным действующим законодательством вопросам. В боль- шинстве случаев такие дискреционные формы взаимодействия возникают вследствие осуществления органами государства своих контрольных и надзорных полномочий в отношении органов местного самоуправления по 238 вопросам: 1) нарушения органами местного самоуправления действующего законодательства; 2) обеспечения интересов государственных органов по де- легированным органам местного самоуправления государственным полно- мочиям; 3) контроля целевого использования выделенных муниципальным образованием государственных средств; 4) государственного регистрацион- ного учета муниципальных образований и их уставов; 5) представления орга- нами местного самоуправления в государственные органы предусмотренной действующим законодательством информации и др. Нарушение органами местного самоуправления действующего законодатель- ства влечет применение к ним компетентными государственными органами мер юридической ответственности. При осуществлении нормоконтроля со стороны компетентных государственных органов за правотворчеством орга- нов местного самоуправления традиционно отмечается большое количество неправомерных муниципальных правовых актов, что вызывает появление мнения о необходимости сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления и перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством. Существует и менее одиозный подход в виде обязательной предварительной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в органах государственной власти. По мнению Н. В. Вантеевой, такую экспертизу могли бы осуществ- лять органы юстиции. Следует отметить, что в разработанном Министер- ством юстиции РФ законопроекте было предусмотрено закрепление за орга- нами государственной власти субъектов РФ полномочий по ведению реги- стров муниципальных правовых актов в части обязательного проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при внесении их в регистр согласно методике, определенной Правительством РФ. Взаимодействие государственных и муниципальных органов власти по деле- гированным органам местного самоуправления государственным полномо- чиям со стороны государственных органов может выражаться в осуществле- 239 нии контроля за их реализацией не только с точки зрения правомерности, но и целесообразности. Вместе с тем нельзя утверждать, что данная сфера взаи- моотношений охватывается только дискреционными формами взаимодей- ствия. Содействие государственных органов органам местного самоуправле- ния в виде создания необходимых условий для реализации делегированных полномочий, оказание консультативных услуг, методического и кадрового обеспечения относятся, скорее, к явочной форме взаимодействия. Сфера межбюджетных отношений государственных и муниципальных орга- нов, несомненно, требует дискреционной формы взаимодействия по государ- ственным отчислениям целевого характера, передаваемым муниципальным образованиям. Одновременно с передачей этих средств компетентным госу- дарственным органам предоставляется право проводить проверки, требовать отчетов, получать иную информацию от органов местного самоуправления об использовании средств, а в случае нецелевого использования переданных государственных средств — привлекать виновные в этом органы местного самоуправления к юридической ответственности. Следует отметить, что в отдельных регионах имеются специальные нормативные правовые акты, ре- гламентирующие осуществление контрольных функций государственными органами в сфере бюджета и финансов. Так, в соответствии с Законом Орен- бургской области от 6 марта 1998 г. «О Счетной палате Оренбургской обла- сти» контрольные полномочия Счетной палаты Оренбургской области рас- пространяются на деятельность органов местного самоуправления в части, связанной с получением, перечислением и использованием средств областно- го бюджета или управлением областной собственностью и использованием представленных законодательством области налоговых и иных льгот и пре- имуществ (ст. 9). Основными формами бюджетно-финансового контроля яв- ляются оперативный контроль за использованием бюджета в отчетном году (ст. 10), проведение комплексных ревизий и тематических проверок (ст. 13). По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата вправе направлять представления для принятия мер по устранению выявлен- 240 ных нарушений, возмещения причиненного государству ущерба и привлече- ния к ответственности виновных должностных лиц (ст. 16) и обязательные для исполнения предписания о безотлагательном пресечении выявленных в процессе проверки нарушений (ст. 16). Регистрационные полномочия государственных органов в отношении муни- ципальных образований, несмотря на чисто учетный характер, также пред- ставляют собой дискреционную форму взаимодействия государственных ор- ганов с органами местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 были утверждены Правила ведения Государ- ственного реестра муниципальных образований Российской Федерации (утратили силу), согласно которым внесению в Государственный реестр под- лежали все муниципальные образования на территории РФ, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке (п. 2). Главе муниципального образования предписывалось представление (на бумажных и электронных носителях) в Министерство юстиции РФ соответствующих документов (п. 5). В случае нарушения порядка представления указанных документов заявите- лю сообщалось о выявленных нарушениях и устанавливался срок для их устранения (подп. «в» п. 6). Однако данные Правила не давали ответа на во- прос о последствиях невключения муниципального образования в Государ- ственный реестр и ответственности заявителя за непредоставление соответ- ствующих данных в Министерство юстиции РФ. Определенные вопросы вызывает и форма взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при регистрации уставов муни- ципальных образований. Некоторые авторы выражают свое несогласие с этой акцией государственных органов. Так, В. В. Таболин отмечает, что «вопрос о регистрации устава муниципального образования вызывает недоумение. Ведь это не устав общественных организаций. Местное самоуправление означает осуществление народовластия на местах, это форма народовластия, а его устав регистрирует орган государственного управления. Зачем это?» Между тем в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О гос- 241 ударственной регистрации уставов муниципальных образований» записано: регистрации подлежит не только вновь принятый устав муниципального об- разования, но и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уста- вы (ч. 1 и 2 ст. 1); устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия (ч. 1 ст. 3). Регистрация устава должна не просто предше- ствовать по времени факту его официального опубликования, а являться обя- зательной стадией соответствующего нормотворческого процесса, который полностью находится под контролем регистрирующего государственного ор- гана. Так, в соответствии с требованиями ст. 5 данного Закона в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муници- пального образования (муниципального правового акта о внесении измене- ний в устав муниципального образования) в регистрирующий орган должны быть представлены сведения об источнике и дате этого опубликования (об- народования). По своему характеру регистрация устава носит не уведоми- тельный, а разрешительный характер, о чем свидетельствуют положения ч. 7 ст. 4 Закона о праве регистрирующего органа отказать в регистрации устава муниципального образования в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ, а также в случае нарушения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Следует отметить, что в большинстве случаев необходимость внесения изме- нений в устав муниципального образования не возникает по инициативе ор- ганов местного самоуправления, а обусловлена многочисленными поправка- ми в Закон 2003 г., связанными с уточнением и изменением формулировок вопросов местного значения, что обязывает представительный орган, лишен- ный возможности самостоятельно устанавливать круг вопросов местного значения для своей территории, автоматически копировать все корректиров- ки федерального законодателя в своем уставе. 242 В целом вопрос о необходимости нормы Закона о разрешительном порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, да еще в качестве неотъемлемой части правотворческого процесса по их принятию, на самом деле вызывает некоторые сомнения. Думается, что с учетом положе- ний ч. 2 ст. 3 и ст. 12, 130 Конституции РФ государственная регистрация уставов муниципальных образований должна носить учетный, а не разреши- тельный характер, поэтому целесообразнее было бы регистрировать уставы в уведомительном порядке, предоставляя компетентным государственным ор- ганам право оспорить те или иные противоречащие действующему законода- тельству положения уставов в судебных органах. Такая позиция, несмотря на свою практическую непривлекательность для представителей государствен- ных органов, осуществляющих регистрацию уставов, будет выглядеть более органичной с точки зрения общих, фундаментальных ценностей. Представля- ется, что и огромного вала судебных дел по этому поводу можно будет избе- жать, если предусмотреть различные формы предварительных экспертиз проектов уставов, осуществляемых до момента их принятия и обнародова- ния. При осуществлении государственного контроля органов местного само- управления различными государственными инспекциями последние порой не делают разграничения в деятельности органов местного самоуправления как властного субъекта и как юридического лица, субъекта экономических (гражданско-правовых) отношений, что приводит к различным казусам и многочисленным, порой блокирующим работу местных органов власти, про- веркам. Причиной тому, как отмечает О. Кожевников, является то, что в со- ответствии со ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального кон- троля» (в ред. от 21 июля 2014 г.) контроль и надзор за деятельностью орга- нов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не выведены из сферы деятельности указанного акта, а следовательно, он яв- 243 ляется базовым по отношению к Закону 2003 г., вследствие чего ч. 2 ст. 77 Закона 2003 г. о государственных органах, имеющих право осуществлять государственный контроль (надзор) органов и должностных лиц местного самоуправления, необоснованно расширяется. К тому же прокуратура, кото- рая в силу вышеупомянутого Федерального закона должна стоять на страже интересов юридических лиц, на практике сама порой злоупотребляет своими контрольными полномочиями, неоправданно увеличивая из года в год число своих прокурорских проверок в отношении органов местного самоуправле- ния. С целью осуществления контрольных функций, для координации своих дей- ствий и по другим причинам как у органов местного самоуправления, так и у государственных органов возникает потребность в информации друг о друге. В зарубежных странах правом на получение информации о деятельности му- ниципальных органов обладают государственные административные органы. Так, в Германии существуют органы правового (общего) и профессионально- го (отраслевого) надзора. Право органов правового надзора на получение ин- формации простирается на все дела общины, осуществляемые без директив- ных указаний. В целом органы правового надзора используют право на полу- чение информации только по конкретному поводу. Но они могут также тре- бовать периодического представления отчета. Однако такую форму инфор- мации можно требовать лишь в той области, в которой органы правового надзора должны быть информированы при любых обстоятельствах. Одним из возможных здесь средств является ревизия в общине. Среди документов, ко- торые в соответствии с Положением об общинах должны быть представлены органам правового надзора, называются следующие решения и постановле- ния общины: положение о бюджете, о продаже земельных участков, о созда- нии, передаче или существенном расширении хозяйственных предприятий, о продаже хозяйственных предприятий, о долевом участии в хозяйственных предприятиях ит.п. Следует отметить, что реакция уполномоченного госу- дарственного органа на нарушение общиной положений и предписаний зако- 244 на обусловливается не только предписаниями закона, но и мотивами целесо- образности. Такие нарушения могут быть основанием для принятия офици- альных мер вмешательства (вплоть до осуществления заменяющих действий и назначения уполномоченного, выполняющего задания общины за ее счет), только когда этого требуют общественные интересы. Если результатов мож- но достичь с помощью рекомендаций или указаний, то от официальных мер вмешательства уполномоченный государственный орган должен отказаться. Приведенный пример регулирования взаимоотношений государственных и муниципальных органов в Германии показывает, насколько дифференциро- ванно и тонко урегулировано в общих интересах взаимодействие этих орга- нов. В России в надежде на сознательную волю населения демонстрируется несколько иной подход к вопросу о степени государственного контроля дея- тельности муниципальных органов: «Со стороны государства нужен кон- троль за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм. О целесообразности, своевременности, качестве тех или иных решений муни- ципальных органов по вопросам местного значения пусть судят сами жите- ли». Представляется, что это пока наиболее правильный подход к определе- нию принципа взаимоотношений между государственными и муниципаль- ными органами, поскольку только при помощи правовых норм можно обес- печить необходимый баланс взаимосвязей и интересов государственных и муниципальных органов власти, придать форме этих взаимосвязей стабиль- ный и отчетливый характер. |