Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
3.2. Оптимизация предметов ведения и полномочий местного самоуправления В нашем понимании оптимизация полномочий органов местного самоуправ- ления в широком смысле включает процесс создания и использования наибо- лее эффективных с точки зрения интересов населения муниципального обра- зования и государства сфер, видов, структуры, объема, способов, форм и ре- жима реализации этих полномочий, а также уровня муниципального образо- вания. Разграничение полномочий органов местного самоуправления на государ- ственные и муниципальные, о чем уже говорилось, предполагает еще один аспект этой проблемы, а именно: разграничение этих полномочий по степени важности. Приоритеты в осуществлении полномочий местного самоуправле- ния обусловливаются также ограниченностью обеспечения реализации этих полномочий материальными и финансовыми ресурсами, в связи с чем прихо- дится выбирать между важными и очень важными задачами местного само- управления. Особенностью российского законодательства о местном самоуправлении яв- ляется то, что в нем не предусмотрено разделение полномочий органов мест- ного самоуправления на обязательные и факультативные. Во многих странах мира такое разделение полномочий имеется, существовало оно и в дорево- люционной России. Например, в Финляндии полномочия, установленные для органов местного самоуправления законами, являются обязательными, от них нельзя отказаться, так как через эти полномочия удовлетворяются жиз- ненно важные потребности населения. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг, оказываемых населению, следит за их исполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действия или бездействия мест- ных властей. Другая часть полномочий (услуг), входящих в компетенцию ор- ганов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной осно- ве, как правило, не устанавливается сверху, а разрабатывается непосред- 263 ственно на местах. Кроме того, существуют полномочия, непосредственно вытекающие из данных сверху поручений. Деление не полномочий, а предметов ведения местного самоуправления на обязательные и факультативные предлагалось И. В. Выдриным. По его мне- нию, факультативными следует считать вопросы местного значения, закреп- ленные в уставах муниципальных образований сверх установленных Законом 1995 г. и законодательными актами субъектов РФ. Однако данное мнение не подкреплялось и сейчас не подкрепляется какими-либо установками феде- рального законодателя, поскольку, перечисляя в гл. 3 Закона 2003 г. вопросы местного значения, он не указывает на возможность включения самими му- ниципальными образованиями в их уставы собственных вопросов местного значения. Словосочетание «вопросы местного значения» имеет несколько иное функциональное назначение и призвано показать сферу проявления местного самоуправления, в которую государственные органы не должны вмешиваться. Кроме того, с точки зрения статуса любого субъекта права обя- зательными могут быть полномочия в определенной сфере, а не сама сфера их проявления. Вместе с тем содержание любых полномочий определяется прежде всего предметами ведения обладающих этими полномочиями орга- нов, поэтому рассматривать вопросы оптимизации их полномочий в отрыве от вопросов оптимизации соответствующих предметов ведения было бы не- верным. Хотя в России деление собственных полномочий органов местного само- управления на обязательные и факультативные не принято, целесообразность подобного институционального деления этих полномочий вызывается сле- дующими соображениями: 1) таким путем будет определена зона интересов государства, в которой при строгом соблюдении конституционного принципа невмешательства в дея- тельность органов местного самоуправления со стороны государственных органов государство сможет в законодательном порядке направлять деятель- ность органов местного самоуправления в своих интересах, закреплять осо- 264 бую ответственность этих органов за невыполнение или ненадлежащее вы- полнение обязательных полномочий; 2) с ориентацией на реализацию обязательных полномочий можно будет формировать государственные социальные стандарты и рассчитывать мини- мальные местные бюджеты; 3) для самих органов местного самоуправления таким путем будут определе- ны приоритеты в их деятельности. Деление полномочий на обязательные и факультативные, конечно, не может не иметь некоторой условности. Элемент факультативности будет наличе- ствовать и при реализации так называемых обязательных полномочий, если речь идет, например, об услугах сверх государственных социальных стандар- тов, которые осуществляются по инициативе самих органов местного само- управления. Может случиться и так, что сфера негосударственных интересов, в которой реализуются факультативные полномочия органов местного само- управления, на каком-то этапе реализации или в какой-то период времени вдруг начнет обладать государственным интересом с точки зрения положи- тельного опыта, который целесообразно поддержать и распространить на муниципальные образования всей России. Но данное рассуждение лишь по- казывает необходимость взвешенного подхода к вопросу о разделении пол- номочий на обязательные и факультативные, не отрицая необходимости са- мого такого деления. Чтобы дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления по степени важности и обязательности реализации, необходимо рассмотреть всю эту компетенцию в разрезе, выделив в ней качественно однородные пла- сты отношений. Условно все полномочия органов местного самоуправления можно разделить на следующие части: 1) государственные полномочия, которыми наделены органы местного само- управления; 2) полномочия и вопросы ведения, относящиеся к собственной компетенции органов местного самоуправления. 265 Последнюю категорию полномочий органов местного самоуправления, в свою очередь, можно разделить на полномочия по вопросам, имеющим вер- тикальную «оснастку» государства (образование, здравоохранение, охрана общественного порядка и т. п.) и не имеющим таковой (создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и быто- вого обслуживания, благоустройство и озеленение территории муниципаль- ного образования). Со всеми перечисленными компетенциями органов местного самоуправления не надо путать вопросы организации исполнения этих компетенций, выпол- няющие по отношению к ним служебную роль (например, принятие планов и программ социально-экономического развития), и внутренней организации органов местного самоуправления (принятие регламентов выборных пред- ставительных органов местного самоуправления, положений о порядке фор- мирования органов местного самоуправления, их структуре, особенностях статуса муниципальных служащих и др.). Отличием этих полномочий от полномочий, составляющих компетенции органов местного самоуправления, служит то, что они опосредованно связаны с реализацией интересов местного населения. Это проявляется в следующем: 1) существуют дополнительные интересы, нацеленные на достижение какого-то промежуточного (неосновно- го) результата деятельности органа местного самоуправления; 2) данные полномочия предназначены для выполнения вспомогательной роли органов местного самоуправления, связанной с обеспечением реализации их полно- мочий в сфере решения вопросов местного значения; 3) область реализации этих полномочий не составляет непосредственно (в части или в целом) со- держание вопросов местного значения. Например, принятие представитель- ным органом местного самоуправления устава муниципального образования и иных нормативных правовых актов по вопросам местного значения есть реализация основных полномочий представительного органа, составляющих его компетенцию. Принятие же представительным органом местного само- управления планов (программ) социально-экономического развития муници- 266 пального образования, которые сами по себе включают лишь набор планиру- емых к подготовке и принятию проектов правовых актов, иных мер, показа- телей и т. п., — это лишь дополнительная организационная составляющая деятельности данного органа на пути к реализации его полномочий по во- просам местного значения. Наряду с делением выполняемых органами местного самоуправления госу- дарственных полномочий на обязательные и факультативные в собственной компетенции органов местного самоуправления такое деление также воз- можно и даже необходимо для оптимизации статуса местного самоуправле- ния, выявления приоритетных направлений и участков его деятельности с учетом ограниченных финансовых и материальных возможностей. В целом выявление приоритетов и оптимизация деятельности местного самоуправле- ния могут быть представлены в выборе между различными видами и сфера- ми деятельности местного самоуправления (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т. д.) и в выборе между различными участками управления в каждой отдельной сфере деятельности. Такая дифференциация вопросов местного значения в целях их оптимизации требует соответствующей корректировки ст. 14—16 Закона 2003 г. Суть этой корректировки, по нашему мнению, должна сводиться к следующей класси- фикации вопросов местного значения на определенные виды в зависимости от степени участия государства в их регулировании: 1) вопросы, при решении которых органы местного самоуправления осу- ществляют вспомогательные функции в предусмотренных законодатель- ством рамках, связанных с решением общих с государственными органами задач (охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности и др.). Особенностью этой сфе- ры реализации полномочий органов местного самоуправления является то, что механизм решения этих вопросов как для государственных органов, так и для органов местного самоуправления определяется государством в законо- дательных актах. Естественно, что проявление самоорганизации местного 267 самоуправления при решении этих вопросов должно быть минимальным и не допускать каких-либо корректировок указанного механизма или создания альтернативных механизмов. В то же время степень автономности органов местного самоуправления в решении этих вопросов должна быть такова, что- бы не допускать включения органов местного самоуправления непосред- ственно в государственный аппарат и обеспечивать их ответственность за порученную функцию управления; 2) вопросы, при решении которых органы местного самоуправления могут создать свой механизм их решения исходя из выделенных им законодатель- ством в соответствующих предметах ведения участков управления (органи- зация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, кон- троль использования земель на территории муниципального образования, обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения и др.); 3) вопросы, при решении которых юридическая самостоятельность местного самоуправления сочетается с технологической зависимостью от государства и его структур (энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализация, муни- ципальное дорожное строительство, регулирование планировки и застройки муниципальных образований и др.), что ограничивает возможности правово- го регулирования деятельности органов местного самоуправления по этим вопросам. Это могут быть вопросы, требующие регулирования каких-то де- талей правоотношений, обусловленные либо особенностями самого меха- низма решения вопросов, либо особенностями условий и специфики его про- явления в соответствующих муниципальных образованиях (например, созда- ние условий для жилищного и социально-культурного строительства, созда- ние условий для деятельности средств массовой информации муниципально- го образования и др.); 4) вопросы, при решении которых органы местного самоуправления облада- ют относительно полной свободой и самостоятельностью, причем как в при- нятии решений по этим вопросам, так и в нормативно-правовом регулирова- 268 нии порядка их решения (владение, пользование и распоряжение муници- пальной собственностью, местные финансы, комплексное социально- экономическое развитие муниципального образования, содержание и исполь- зование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений и др.). Разумеется, данная классификация условна, а отдельные вопросы местного значения могут содержать несколько признаков. В то же время такая класси- фикация позволяет отделить возможности местного самоуправления при ре- шении этих вопросов от возможностей по их регулированию, а также учесть значимость тех или иных вопросов местного значения с точки зрения степени участия в их регулировании со стороны государства. Данная схема показыва- ет степень свободы органов местного самоуправления в самостоятельном решении и регулировании вопросов местного значения, а значит, и призна- ния в этой сфере своих полномочий обязательными или факультативными. Таким образом, в обновленном законодательном оформлении Закон 2003 г. мог бы включать следующие разделы: 1) вопросы местного значения, норма- тивно-правовое регулирование которых осуществляется в законодательных актах Российской Федерации и ее субъектов; 2) вопросы местного значения, нормативно-правовое регулирование которых осуществляется государствен- ными органами на совместных с органами местного самоуправления началах в соответствии с разделением объекта управления; 3) вопросы местного зна- чения, нормативно-правовое регулирование которых органами местного са- моуправления осуществляется на субсидиарной основе; 4) вопросы местного значения, нормативное правовое регулирование которых осуществляется ор- ганами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с требова- ниями действующего законодательства. Это придаст определенную систем- ность нормативно-правовому регулированию вопросов местного значения, поможет избежать многих коллизий и пробелов в действующем законода- тельстве о местном самоуправлении. Отдельные авторы обращают внимание и на такой аспект проблемы, как спо- собы государственного нормативно-правового регулирования вопросов 269 местного значения. Так, вполне обоснованно в плане расширения участия населения в решении вопросов местного значения и одновременно с этим в оказании государством поддержки местного самоуправления в выработке им оптимальных решений по вопросам своей деятельности А. А. Сергеев пред- лагает обязательно предусматривать механизм прямого участия населения для решения этих вопросов. В законах, регулирующих вопросы местного значения, данный автор предлагает использовать диспозитивные и рекомен- дательные правовые нормы, что позволит подстраховать муниципальное правотворчество, не лишая его самостоятельности. В свою очередь, в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П отмечается, что поселения (сельские и городские) более ори- ентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образова- ния, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские окру- га, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества, на территориях сельских и городских поселений более востребованными явля- ются прямые, непосредственные отношения органов местного самоуправле- ния с населением. При этом реализация ч. 1 ст. 131 Конституции РФ приме- нительно к поселениям предполагает обеспечение наиболее широкой свобо- ды усмотрения самих местных сообществ, в частности, по такому вопросу, как определение конкретного способа замещения должности главы муници- пального образования. Как уже отмечалось выше, отдельные полномочия и предметы ведения орга- нов местного самоуправления, хотя и имеют строго территориальную при- вязку к населению соответствующего муниципального образования, функци- онально и экономически связаны с осуществлением однородных государ- ственных полномочий. Например, организация, содержание и развитие му- ниципального энергоснабжения юридически, т. е. по своему правовому со- держанию, не связаны с государственной компетенцией, но в функциональ- ном и экономическом отношении эта связь весьма существенна. В подтвер- ждение этого достаточно вспомнить о многочисленных техногенных и при- 270 родных катаклизмах, которые произошли в России в 2000-х гг. и были связа- ны с энергетическими кризисами, наводнениями, пожарами и т. п. Наряду с просчетами и ошибками местных властей здесь есть и вина государства, ко- торое, позаботившись о самостоятельности и независимости местного само- управления, не учло, что полноценная реализация ряда государственных полномочий, в частности связанных с функционированием федеральных по- жарных, спасательных, энергетических и иных систем, невозможна без хо- рошо отлаженного муниципального звена этих систем. Также невозможно, например, достичь высоких государственных показателей в области здраво- охранения или образования, если в самом низовом и массовом его звене на уровне муниципальных образовательных и лечебных учреждений не созданы надлежащие материальные и организационные условия. К сожалению, гл. 3 Закона 2003 г. в сочетании с конституционными положе- ниями о самостоятельности местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конститу- ции РФ) позволяет трактовать соответствующие самоуправленческие алго- ритмы как автономные и закрытые для государства сферы деятельности. В этом случае представляется необходимым со стороны государственных орга- нов по всем отраслевым направлениям их деятельности, которые имеют свое продолжение в вопросах, отнесенных к полномочиям органов местного са- моуправления, установить основные требования (стандарты), связанные с обеспечением государственных функций в вопросах местного значения, от- несенных к предметам ведения местного самоуправления 1 . Необходимо установить жесткую систему контроля соблюдения этих условий и стандар- тов со стороны государства и ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления за их несоблюдение. Последнюю из предложенных в классификации группу вопросов, входящих в предметы ведения местного самоуправления, можно назвать исключительной компетенцией органов местного самоуправления. Так, вполне очевидно, что благоустройство и озеленение территории муниципального образования, ор- ганизация утилизации и переработки бытовых отходов хотя и требуют со- 271 блюдения определенных технических правил и стандартов, установленных государственными органами, но не имеют прямого продолжения и выхода на государственном уровне и аналогов среди государственных функций, а лишь косвенно связаны с такими государственными вопросами, как архитектура и градостроительство, охрана окружающей среды и т. п. То, что осуществление данных функций органами местного самоуправления необходимо, не вызы- вает сомнений, поскольку это объективная потребность жизнеобеспечения населения каждого муниципального образования. В свою очередь, у каждого муниципального образования могут быть свои, не предусмотренные феде- ральным и региональным законодательством вопросы ведения, необходи- мость решения которых может быть обусловлена особенностями националь- ного и этнического состава населения, природными, географическими и иными факторами. Возвращаясь к вопросу о наличии обязательных и факультативных полномо- чий органов местного самоуправления, следует отметить, что факультатив- ное в полномочиях органов местного самоуправления возможно лишь после обеспечения должного управления в сферах жизнедеятельности населения, связанных с осуществлением государственных функций, и сферах, управле- ние в которых вызывается объективной необходимостью в интересах населе- ния. Формально факультативный элемент в местном самоуправлении может проявляться как в виде дополнительных по отношению к обязательным мер по обеспечению должных государственных условий и стандартов жизнедея- тельности населения, так и в виде новых сфер деятельности органов местного самоуправления, нацеленных на удовлетворение потребностей населения. Такие потребности населения часто не носят универсального характера и мо- гут быть связаны с удовлетворением интересов его отдельных слоев. При оптимизации предметов ведения и полномочий очень важно их опти- мальное сочетание с интересами населения. Сама категория «интересы мест- ного населения», хотя и фиксируется в качестве обязательного компонента местного самоуправления в действующем законодательстве, в отличие от 272 правомочия всегда проявляется в абстрактной форме и не фиксируется в за- конодательстве в виде корреспондирующих друг другу прав и обязанностей субъектов правоотношений. Надо отметить, что и само охватывающее инте- рес правоотношение имеет слабо выраженный юридический характер, по- скольку наряду с декларативностью и неконкретностью содержания оно не подкрепляется, как правило, каким-либо правовым механизмом его реализа- ции. Как отмечает А. В. Малько, «законный интерес есть простая правовая дозволенность, имеющая характер стремления, в которой отсутствует указа- ние действовать строго зафиксированным в законе образом и требовать соот- ветствующего поведения от других лиц и которая не обеспечена конкретной юридической обязанностью». В связи с этим возникает сомнение в целесооб- разности упоминания категории интереса в сочетании с юридическими воз- можностями населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, и сами интересы населения в той или иной сфере жизнедеятель- ности, осуществляемой на территориях муниципальных образований, нуж- даются в предметной идентификации. Из обозначенных в гл. 3 Закона 2003 г. вопросов местного значения видно, что почти все они (образование, здраво- охранение, наведение общественного порядка и др.) не могут находиться вне государственных интересов, поскольку касаются правового положения и условий жизни людей. Что касается обоснования закрепления категории «ин- терес населения» в юридических актах, то здесь следует обратить внимание на неоднородность нормативно-правового материала, составляющего содер- жание тех или иных законодательных актов. По своей функциональной роли нормы права могут предписывать конкретные действия субъектов права и условия их реализации, а могут выступать в роли общих принципов и свое- образной среды, в которой реализуются эти действия. Понимание необходи- мости таких норм приходит, когда предусмотренное правовой нормой кон- кретное предписание вдруг вступает в противоречие с другой такой же кон- кретной правовой нормой либо возникает какая-либо иная конкуренция или неопределенность правовых норм, требующая системного толкования. Тогда 273 благодаря освещению содержания этих норм через их взаимосвязь в данном случае с интересами населения выясняется их более глубокое, фундамен- тальное значение. У категории «интересы населения» значительная роль не только в правоприменительной и в иной правореализующей деятельности, она является важным ориентиром для соответствующей законотворческой и любой другой правотворческой деятельности. Интересы населения реализуются через его правомочия (в том числе через правомочия муниципальных органов, должностных лиц местного самоуправ- ления). Однако сфера реализации интересов гораздо шире сферы реализации правомочий, поскольку последние не охватывают правовых пробелов (т. е. не урегулированных по недосмотру законодателя правовых участков), не охва- тывают они и неправовых социальных сфер отношений, находящихся в зоне интересов населения. Слабая эффективность реализации правомочий органов местного самоуправления в реализации интересов местного населения может происходить из-за несостыковки этих интересов и правомочий. В данном случае нужны корректирующие законодательные меры, которые, с одной стороны, сделали бы более унифицированными интересы населения и право- мочия по их реализации, с другой — идентифицировали бы интересы насе- ления применительно к их роли и возможностям их реализации муниципаль- ными органами власти и самим населением. Кроме идентификации вопросов местного значения по их родовым призна- кам (см. § 2 гл. 1 настоящего учебного пособия) важную роль в решении этой проблемы призваны сыграть правовые принципы местного самоуправления. Правовой принцип имеет характер общей установки или требования, которое должно пронизывать всю ткань юридически значимых действий со стороны участвующих в этих действиях субъектов права. Широта правового поля воз- действия принципов позволяет в максимально возможной для права степени охватить интересы местного населения муниципальных образований. Поэто- му сочетание интересов и принципов — наиболее оптимальная модель пра- вового регулирования подобных отношений. Бытует утверждение, что пра- 274 вовые принципы выполняют в правовом регулировании лишь систематизи- рующую функцию, а сами не обладают способностью регулировать конкрет- ные правоотношения (что повсеместно наблюдается в судебной и иной пра- воприменительной практике). Однако такое пренебрежительное отношение к правовым принципам заметно сужает и даже искажает фактическое содержа- ние действующих правовых норм, основанных на этих принципах. Правовые принципы на самом деле содержат огромный потенциал правовых возможно- стей по реализации интересов населения муниципальных образований по участию в местном самоуправлении. Так, одним из аргументов противников развития местного самоуправления в России является тезис о том, что наше население не готово, да и не желает, участвовать в решении вопросов мест- ного значения, поскольку привыкло, что за него все делает государство. И это действительно так, что подтверждается многочисленными социологиче- скими исследованиями, выборами в органы местного самоуправления и иной практикой муниципального строительства. По старой советской привычке местные власти сами стараются «расшевелить» население, навязывая, напри- мер, ему сверху придуманные ими территориальные общественные органы, которые на самом деле с территориальным общественным самоуправлением ничего общего не имеют, поскольку их представители являются штатными сотрудниками аппарата власти муниципального образования. Разумеется, ничего, кроме отторжения населением таких «общественных структур», по- лучиться не может. В решении данной проблемы возможен и другой подход, который заведомо будет непопулярен среди муниципального чиновничества: это последовательное и неуклонное проведение в жизнь принципов открыто- сти и доступности муниципальной власти местному населению. При таком подходе население само выберет сферы приложения своих сил и реализации своих интересов, создав при необходимости собственные органы территори- ального общественного самоуправления. Таким образом, пассивность насе- ления в решении вопросов местного значения на самом деле может быть вы- звана тем, что оно не владеет определенной информацией о деятельности ор- 275 ганов местного самоуправления и не имеет возможности на установление с ними необходимых контактов для диалога. Важными принципами, позволя- ющими пробудить интерес населения к решению вопросов местного значе- ния, осознать свое влияние и возможности в этом процессе, являются прин- ципы подотчетности, подконтрольности и ответственности органов и долж- ностных лиц местного самоуправления перед населением. Общим недостат- ком существующих в действующем законодательстве форм контроля со сто- роны населения является то, что многие из них фактически недоступны насе- лению из-за сложности бюрократических процедур приобщения населения к этому делу. Исходя из предыдущих рассуждений о принципах взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, было бы невер- но противопоставлять эти два компонента единой системы властных отно- шений, которая позволяет относить местное самоуправление к самостоятель- ной форме публичной власти. Представляется, что для единства этой систе- мы власти важно в законодательном порядке внедрять принцип приоритета интересов населения в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, учета мнения населения при принятии ими решений, меры их заинтересованности в участии населения в решении вопросов местного значения. Конечно, в этой сфере неизбежен конфликт интересов, объективно порождаемый различной ролью субъектов в управленческом процессе, а по- рой и пренебрежением интересами населения в угоду обеспечения собствен- ных корпоративных интересов должностных лиц органов муниципальной власти. Но нельзя забывать о том, что самоуправление в некотором смысле предполагает совпадение объекта и субъекта управления в одном лице. На это и должны быть направлены меры по усилению интеграции местного населения и его представителей в органах муниципальной власти, направ- ленной на участие в осуществлении местного самоуправления. |