Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
1.2. Система местного самоуправления, ее компоненты В ст. 2 Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» понятие системы местного самоуправления опреде- лялось следующим образом: «Местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления — местную ад- министрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные тер- риториальные формы непосредственной демократии, а также органы терри- ториального общественного самоуправления населения». Закон 1995 г. уже не содержал этой нормы, однако по совокупности названий ст. 14—27 Закона следует полагать, что в систему местного самоуправления входят: 1) органы местного самоуправления; 2) формы прямого волеизъявления граждан; 3) территориальное общественное самоуправление и другие формы участия 31 населения в осуществлении местного самоуправления. Иными словами, под системой местного самоуправления в рамках соответствующих муниципаль- ных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, понимается совокупность организацион- ных форм, в которых граждане осуществляют местное самоуправление. Наряду с указанной точкой зрения на систему местного самоуправления как совокупность ее организационных форм, которую разделяют многие авторы, существует другая, рассматривающая эту систему как совокупность муници- пальных образований в России, а также как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институ- тов. При обобщении указанных взглядов на систему местного самоуправления можно выделить два их значения: 1) узкое — в рамках отдельного муници- пального образования и 2) широкое — в рамках всей страны (при этом к со- вокупности муниципальных образований можно также прибавить их союзы и ассоциации). Объединяя в систему местного самоуправления те или иные элементы, авторы при этом рассматривают эту систему через определенный аспект: организационно-формальный, территориальный, институциональный и т.д. Каждый из этих подходов обусловлен своей целью исследования и предназначен для решения соответствующих задач. Но надо полагать, что ни один из указанных подходов не дает ответа на вопрос о том, что представляет собой местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти народа и чем она отличается от государственной власти. По нашему мнению, ответ на этот вопрос необходимо искать, исследуя систему местного само- управления с точки зрения сочетания в ней государственных и общественных властных начал. Но прежде следует обратиться к общим теоретическим по- ложениям, характерным для каждого системного исследования. Как известно, любая система — это не случайный набор каких-либо элемен- тов, имеющих общие черты и свойства. Система — это нечто целое, пред- ставляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во 32 взаимной связи частей. Главным отличительным признаком систем, в данном случае социальных, является наличие системных, интегративных качеств. При этом сама социальная система обладает новым, системным качеством, которым не располагает ни один из образующих ее компонентов 1 . В свою очередь, именно внутренние связи системы, ее организация, структура явля- ются основными системообразующими связями, прежде всего они формиру- ют интегративные, системные качества, качества, не присущие компонентам системы. Из этого рассуждения предполагается, что местное самоуправле- ние, в котором присутствуют компоненты, содержащие государственные начала (органы местного самоуправления), и компоненты общественного ха- рактера (территориальное общественное самоуправление), как система должно обладать неким третьим качеством, получающимся в результате син- теза качеств компонентов системы. Однако сначала следует доказать, что именно вышеуказанные компоненты составляют систему местного самоуправления и что именно их связи явля- ются системообразующими. Иными словами, необходимо ответить на во- прос: что общего между органами местного самоуправления, формами непо- средственной демократии населения и территориальным общественным са- моуправлением и что их объединяет; не является ли данная совокупность всего лишь эклектичным набором? Отмечая разницу между совокупностью и системой, В. Н. Садовский указы- вал, что в системе: 1) заданы связи, существующие между элементами систе- мы; 2) каждый из элементов внутри себя считается неделимым; 3) с миром вне системы система взаимодействует как целое; 4) при эволюции во време- ни совокупность будет считаться одной системой, если между ее элементами в разные моменты времени можно провести однозначное соответствие. Прежде чем анализировать систематизирующие факторы местного само- управления, необходимо также обратить внимание на две основные особен- ности этой системы. Первая особенность заключается в том, что система местного самоуправления — это социальная система, предназначенная для 33 оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизне- деятельности населения. Вторая особенность определяется тем, что основные параметры и цели функционирования этой системы задает при помощи пра- вовых норм государство и в этом состоит ее отличие от систем, существую- щих, например, в живой природе. Система местного самоуправления спроек- тирована и создана самим человеком для достижения общеполезных целей. Однако это нисколько не исключает объективности существующей между ее компонентами взаимосвязи. Применительно к системе местного самоуправления в России неизбежен во- прос о территориальных параметрах этой системы. Идет ли речь о системе местного самоуправления отдельного муниципального образования либо это понятие служит для характеристики организации местного самоуправления в Российской Федерации в целом? Разумеется, говорить о системе местного самоуправления в России в целом можно, лишь имея при этом в виду кон- кретные, практические проявления систем местного самоуправления отдель- ных муниципальных образований. Однако очевидно и то, что без единого со- бирательного образа системы местного самоуправления невозможно синте- зировать общие свойства и качества систем местного самоуправления от- дельных муниципальных образований. В противном случае степень диффе- ренциации и автономности систем местного самоуправления муниципальных образований должна быть так сильна, чтобы исключать возможность норма- тивно-правового государственного регулирования и воздействия на эти си- стемы. Возможно, что в каких-то областях человеческой жизни (например, в семейных, религиозных отношениях) такая необходимость возникает. Но это преимущественно сфера частноправовых отношений. В области же публич- но-правовых отношений, где активным субъектом является местное само- управление, государство как главный регулятор этих отношений должно установить структурные элементы и наиболее общие параметры системы местного самоуправления, обязательные при функционировании местного самоуправления во всех муниципальных образованиях России. Только так 34 можно достичь социально-полезных целей местного самоуправления, предотвратить его возможные негативные проявления, а в конечном счете управлять развитием и совершенствовать институт местного самоуправления в России. К слову сказать, на отдельных населенных территориях система местного самоуправления может функционировать в усеченном виде (без не- которых органов местного самоуправления или без территориальных органов общественного самоуправления), но поскольку это лишь отдельные, частные ее проявления в целом по России, они не являются предметом специального рассмотрения в настоящем исследовании. Следует также отличать систему местного самоуправления от так называе- мых надсистемных образований, которые представляют собой формы инте- грации конкретных муниципалитетов на общероссийском, межрегиональном, региональном уровнях (Союз российских городов, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация муниципальных образований Орен- бургской области и др.). По действующему законодательству такие ассоциа- ции и союзы создаются муниципальными образованиями в добровольном порядке в целях координации ими своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. Подтверждением же того, что си- стемные качества и признаки местного самоуправления не распространяются на указанные объединения, является установленный законодателем запрет на передачу ассоциациям и союзам муниципальных образований полномочий органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 8 Закона 2003 г.). Выделяя элемент системы местного самоуправления, необходимо помнить, что он является конечным носителем качества системы и должен быть неде- лим. Последнее утверждение вовсе не означает, что сам элемент системы местного самоуправления не может представлять собой систему однородных элементов. Такое вполне возможно, если система элемента будет построена по другим системообразующим признакам. Принято считать, что в рамках социальной системы любого уровня элемен- том системы, минимальным, нерасчлененным носителем социального си- 35 стемного качества является человек. Однако область данного исследования затрагивает не просто социальные процессы, а такие из них, которые урегу- лированы (или могут быть урегулированы) правом. То есть исследование направлено на изучение правовых возможностей оптимизации местного са- моуправления. Именно правовыми рамками исследования определяется со- став элементов системы местного самоуправления. Элемент системы должен быть не просто носителем ее признаков, он должен отражать качественное своеобразие системы в целом. Поскольку отдельный человек как носитель общественных отношений может входить в состав любой социальной систе- мы, считать его элементом системы местного самоуправления в правовых отношениях было бы вряд ли оправданно. Необходимо дополнительно пояс- нить, что система местного самоуправления — это система самоорганизации населения для управления процессами, связанными с его жизнеобеспечени- ем. Отдельный человек может рассматриваться в качестве системообразую- щего фактора местного самоуправления, только будучи носителем опреде- ленной функциональной роли в этом процессе. Так, являясь жителем муни- ципального образования или должностным лицом органа местного само- управления, человек тем самым приобретает определенные свойства системы местного самоуправления. Но носитель свойств местного самоуправления и ее элемент — это не одно и то же. Элемент системы местного самоуправле- ния не может функционировать сам по себе вне рамок этой системы или быть одновременно элементом другой социальной системы. Очевидны и другие причины, по которым человек не может быть элементом системы местного самоуправления. Элемент системы местного самоуправления — это аб- страктная категория, точнее, субстрат определенных интеграционных ка- честв, имеющий при этом доминирующее в своем содержании свойство, поз- воляющее однозначно идентифицировать этот элемент в соотношении с дру- гими элементами системы. По нашему мнению, одним из главных элементов системы местного само- управления является наделенное властными публичными полномочиями 36 население. В системе местного самоуправления под населением следует по- нимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизне- обеспечения в пределах территории, на которой осуществляется местное са- моуправление. Как социальная общность людей население имеет следующие интегрирующие признаки: 1) территориальная обособленность населения в пределах определенной административно-территориальной единицы; 2) наличие местных правовых установлений, регламентирующих вопросы жиз- недеятельности населения в пределах территории его проживания; 3) общая инфраструктура, обеспечивающая повседневные социальные и экономиче- ские потребности жителей; 4) единая природная среда обитания, рациональ- ное и бережное использование ресурсов которой необходимо в интересах населения; 5) периодическое выступление в качестве политической общно- сти — электората, выражающего свою волю как при решении вопросов местного самоуправления, так и при участии в осуществлении государствен- ной власти. В научной литературе применительно к понятию «население» выделяется также такой интегрирующий признак, как чувство сообщества, т. е. обусловленная историческими, культурными и иными традициями психо- логическая идентификация индивидов с сообществом, общность ценностей, чувства принадлежности, сопричастности, ответственности перед сообще- ством. Другим элементом системы местного самоуправления является представи- тельство публичной власти местного самоуправления, непосредственно не совпадающее с населением, созданное по его воле и представляющее населе- ние на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлени- ем местного самоуправления. Третий элемент местного самоуправления — представительство обществен- но-территориальной власти населения, проявляющееся в отдельных вопросах жизнедеятельности населения и в пределах части территорий муниципаль- ных образований. 37 Выделение территориального общественного самоуправления в качестве тре- тьего элемента системы местного самоуправления отнюдь не продиктовано только тем, что данная форма участия граждан в самоуправлении упоминает- ся в Законе 2003 г. Кстати сказать, в данном Законе указывается на возмож- ность наличия иных (кроме упомянутых) форм участия в самоуправлении населения, в том числе тех, которые не связаны с властно-организующей дея- тельностью самого населения либо его представителей (например, участие жителей в субботнике по уборке и благоустройству территории муниципаль- ного образования). В контексте же предлагаемой системы местного само- управления рассматриваются лишь властные отношения, в свою очередь подразделяющиеся на два вида: 1) публично-властные, в которых реализуют- ся формы непосредственной демократии населения и действуют органы местного самоуправления; 2) общественно-властные, в которых осуществля- ется территориальное общественное самоуправление. При этом обществен- ное территориальное самоуправление в системе местного самоуправления имеет значение собирательного родового понятия, для которого не приемле- мы ассоциации только со строго конкретными, установленными нормами права, формами территориального общественного самоуправления. Сам по себе присутствующий в определении всех трех элементов системы местного самоуправления термин «власть» означает организованное воздей- ствие на сознание и поведение людей, направленное на достижение общих целей 1 . Местное самоуправление как управленческий процесс — это не толь- ко деятельность субъектов, а их властно-организующая деятельность, направленная на достижение целей местного самоуправления. Именно по- этому в каждом из элементов системы местного самоуправления присутству- ет властное начало, которое в сочетании с носителем этого начала и целевым предназначением, выражающимся в решении вопросов местного значения, составляет суть элемента системы местного самоуправления. Вместе с тем в каждом из элементов системы местного самоуправления есть свое, только ему присущее свойство. Так, население в местном самоуправле- 38 нии, в отличие от его представительств в публичной и общественной власти, при реализации своей властно-организующей воли представляет только само себя. Ну а различия между представительством публичной и общественной власти населения и их доминирующие свойства видны из самих названий этих элементов системы местного самоуправления. Отдельные авторы при- числяют к разновидностям публичной власти не только власть государствен- ную и власть местного самоуправления, но и власть общественных объеди- нений (корпоративную власть), с чем трудно согласиться, поскольку это про- тиворечит ст. 3 Конституции РФ. Всякая властно-организующая деятель- ность населения в сфере государственных интересов, осуществляемая как непосредственно, так и через представительства, — это проявление публич- ной власти. Но власть населения может реализоваться и через территориаль- ное общественное самоуправление. Как отмечает А. Н. Широков, «с одной стороны, территориальное общественное самоуправление не упоминается в Конституции РФ в составе местного самоуправления как форма публичной власти. С другой стороны, местное самоуправление отличается от других форм власти наибольшей приближенностью к населению и должно опирать- ся на разнообразные формы его самоорганизации. Поэтому свести местное самоуправление только к деятельности органов местного самоуправления, а участие населения только к муниципальным выборам и в редких случаях проводимым референдумам было бы принципиально неверным». Но почему именно территориальное общественное самоуправление, а не всякие иные общественные формирования (общественные организации, органы обще- ственной самодеятельности и т. п.) является частью системы местного само- управления? Необходимо отметить, что среди общественных объединений, в которые включены люди, существуют как гражданские, так и публичные объедине- ния. Если первые основаны на частных интересах людей, то вторые — на публичных. Еще Ж. Ж. Руссо по этому поводу писал: «Общая воля стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют 39 всегда такое же верное направление. Часто существует немалое различие между волею всех и общею волею. Это вторая блюдет только общие интере- сы, первая — интересы частные и представляет собой лишь сумму изъявле- ний воли частных лиц». Как отмечает в свою очередь Т. М. Говоренкова, «некоторые из частных интересов проистекают не столько от желания от- дельного частного лица, сколько от неизбежности совместного проживания на общей территории. Эти интересы в той или иной степени касаются каждо- го жителя этой территории, их носителем становится не отдельный гражда- нин, а территориальное сообщество всех проживающих граждан в целом. Та- кие совместные интересы принято означать термином «публичные». Пуб- личный интерес близок к своего рода кооперативному. Отличие его от граж- данской кооперации заключается в том, что объединение населения каждого самоуправления принудительно и не зависит от желания отдельных входя- щих в него лиц. Корпорация населения, образующего самоуправление, опре- делена единственным фактором совместного проживания в пределах некото- рой ограниченной территории». Таким образом, совместимость государ- ственных начал с территориальным общественным самоуправлением (в виде как непосредственных общественных форм участия населения в самоуправ- лении, так и территориальных органов общественного самоуправления) про- является в том, что: 1) обе эти разновидности власти распространяются на неограниченный, т. е. на заранее не определенный круг лиц, находящихся на соответствующей территории (части территории) административного или муниципального образования; 2) нахождение в сфере проявления этой власти осуществляется на принудительной основе (в первом случае это государ- ственное принуждение, во втором — моральное), люди не вправе отказаться от «членства» в том или ином местном территориальном сообществе, так как они являются жителями соответствующей территории; 3) объединяют всех жителей местного сообщества именно публичные, а не частные интересы (при этом стоит заметить, что публичный интерес, хотя и включает государ- ственный интерес, не тождествен ему, поскольку может затрагивать гораздо 40 более широкий круг объектов); 4) вся деятельность территориального обще- ственного самоуправления нацелена на решение вопросов местного значе- ния, которые государство определило как предмет деятельности органов местного самоуправления (одновременно это является дополнительным идентифицирующим признаком территориального общественного само- управления, отличающим его от других общественных формирований). Элемент системы следует отличать от ее компонентов, под которыми пони- маются структурные единицы, взаимодействие которых и вызывает, обеспе- чивает присущие системе качественные особенности. Иными словами, это организационные формы проявления элементов, необходимые для функцио- нирования системы. В системе местного самоуправления присутствуют, как правило, три таких компонента: 1) формы непосредственного волеизъявле- ния населения (референдум, выборы, опросы и др.); 2) формы представитель- ства публичной власти местного населения (органы местного самоуправле- ния); 3) формы представительства территориального общественного само- управления (органы территориального общественного самоуправления). Вы- деление их в качестве компонентов носит условный характер и присуще для характеристики местного самоуправления как одного из институтов управле- ния обществом. Согласно действующему российскому законодательству о местном само- управлении население непосредственно реализует свои права при решении наиболее важных вопросов местного значения: принятие устава муниципаль- ного образования, изменение границ территорий, в пределах которых осу- ществляется местное самоуправление, реорганизация муниципальных обра- зований (объединение, присоединение, выделение, разделение). Кроме того, благодаря волеизъявлению населения формируются органы местного само- управления и территориальное общественное самоуправление. Все это поз- воляет утверждать, что непосредственные формы реализации воли населения как компонент системы местного самоуправления оказывают генерирующее 41 воздействие на другие его компоненты и во многом определяют содержание и направление их деятельности. Несмотря на широкие возможности по решению наиболее важных вопросов местного значения, населению доступны далеко не все сферы проявления местного самоуправления. Так, по действующему законодательству населе- ние не является субъектом гражданско-правовых, административно- правовых и иных отраслевых правоотношений. Проявлять себя в системе местного самоуправления как субъект публичной власти население может, используя лишь определенные, юридически значимые формы непосред- ственной демократии (референдум, выборы, наказы и т. п.). Отдельные же формы прямого волеизъявления населения (митинги, демонстрации и т. п.) являются формами проявления общественной, но не публичной власти насе- ления. Хотя в действующем законодательстве предусмотрено право принятия населением правотворческих решений (правовых актов), на практике из-за технологических сложностей и больших затрат на проведение местных рефе- рендумов это полномочие населения используется довольно редко. К тому же Законом 2003 г. на этот счет установлены дополнительные ограничения. В частности, устав муниципального образования не может приниматься насе- лением на местном референдуме (п. 3 ст. 44). Роль непосредственного уча- стия населения в процессе местного самоуправления сведена к задачам: 1) формирования органов местного самоуправления; 2) реализации контроль- ных функций и ответственности органов местного самоуправления и долж- ностных лиц местного самоуправления перед населением (отзыв выборных представителей населения, принятие решения о прекращении их деятельно- сти); 3) принятия решений по наиболее важным вопросам текущей деятель- ности местного самоуправления (например, принятия планов социально- экономического развития муниципального образования) либо принятия ре- шений по тем вопросам, по которым без учета мнения населения эти решения невозможны (например, об изменении границ муниципального образования). 42 Все формы непосредственного осуществления населением местного само- управления обладают рядом общих признаков: 1) это форма прямого воле- изъявления граждан, не имеющих каких-либо посредников и представителей; 2) волеизъявление граждан осуществляется согласно процедуре и порядку, установленным законодательством; 3) волеизъявление граждан имеет юри- дически значимый результат, который призваны учитывать соответствующие муниципальные и государственные органы власти; 4) решение, принятое пу- тем волеизъявления граждан, не требует чьего-либо утверждения, действует непосредственно и может быть отменено либо повторным актом волеизъяв- ления граждан, либо в судебном порядке, если при осуществлении волеизъ- явления граждан допущены нарушения действующего законодательства. По сути, формы непосредственного осуществления населением местного са- моуправления являются проявлением закрепленной в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ непосредственной формы народовластия, направленной на решение во- просов местного значения. По смыслу названия гл. 5 Закона 2003 г. подразу- меваются как формы осуществления населением местного самоуправления, так и формы участия населения в его осуществлении. Их отличие проявляет- ся, с одной стороны, в императивном, постановляющем значении результата волеизъявления населения, с другой — в консультативном, необязательном его значении. Императивные формы осуществления населением местного самоуправления, к которым относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосо- вание об отзыве выборного лица местного самоуправления, сход граждан, правотворческая инициатива граждан и т. п., преследуют достижение кон- кретного правового результата. Более того, данный правовой результат воз- никает при непосредственном воздействии соответствующего волеизъявле- ния граждан. Консультативные формы участия населения в самоуправлении, к которым относятся публичные слушания, собрания граждан, опрос граждан, обраще- ния граждан в органы местного самоуправления и др., важны с точки зрения 43 необходимости учета интересов граждан при принятии органами местного самоуправления своих решений. Формы осуществления и участия населения в местном самоуправлении по обязательности применения делятся на обяза- тельные и факультативные. Так, обязательным является проведение местного референдума по вопросам изменения границ муниципальных районов и по- селений (ч. 2, 3 ст. 12 и ч. 3, 4 ст. 24 Закона 2003 г.). Факультативный рефе- рендум, т. е. референдум, который проводится, если на это есть инициатива жителей муниципального образования, касается, например, случаев, преду- смотренных ч. 5 ст. 34 Закона 2003 г. и связанных с вопросом определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муници- пального образования. Характерно, что значительная часть форм непосредственной демократии местного населения связана с воздействием населения на представительство его публичной власти. В связи с этим мандаты выборных лиц органов мест- ного самоуправления нельзя назвать полностью свободными. Как отмечает Л. А. Нудненко, «признаками, характеризующими полусвободный мандат депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, являют- ся: отсутствие наказов избирателей, место которых занимает предвыборная программа; наличие отчетов и отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления». Что касается возможности восстановления института наказов избирателей для местного самоуправления в его импера- тивной форме, то, несмотря на многие кажущиеся достоинства (выявляются наиболее насущные интересы и потребности населения, преодолевается от- чуждение населения от муниципальных органов власти и т. п.), его введение вряд ли оправданно, поскольку отстаивание интересов отдельных групп населения и жесткая зависимость выборного лица от этих групп могут вхо- дить в противоречие с публичным статусом и предназначением органа мест- ного самоуправления, в состав которого входит это выборное лицо. Следует отметить, что введение в российское законодательство в качестве субъекта правоотношений населения в основном началось с развитием от- 44 расли муниципального права. Также, как и народ, население относится к той категории субъектов права, которые с точки зрения правовой интерпретации очень аморфны и могут быть использованы в неизменном виде лишь в каких- либо декларативных нормах. В конкретных же правоотношениях население, как правило, заменяется на такие субъекты права, как «избиратели», «граж- дане», «участники референдума», «участники собрания» и т. п. В законода- тельстве субъектов РФ, предусматривающем порядок осуществления населе- нием своих прав на местное самоуправление, по-разному определяется дее- способный состав этого населения. Так, согласно ст. 2 Закона Оренбургской области от 21 февраля 1996 г. «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области» право на местное самоуправление осуществляют граждане РФ, проживающие в Оренбургской области. В Законе Свердлов- ской области от 18 ноября 1997 г. «О местном самоуправлении в Свердлов- ской области» к аналогичному праву граждан применительно к слову «про- живающие» вносится весьма существенное пояснение: «постоянно или пре- имущественно» (ст. 3). В некоторых случаях согласно ранее действовавшему региональному законодательству членом муниципального образования мог быть также гражданин РФ, не проживающий на территории муниципального образования, но «имеющий здесь имущество на праве собственности и упла- чивающий налоги в местный бюджет». На еще более широкий состав членов местных сообществ указывает А. С. Бурмистров, предлагая использовать при этом следующие критерии: 1) граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования; 2) иностранцы и лица без гражданства, посто- янно проживающие на территории муниципального образования; 3) физиче- ские лица, имеющие недвижимость на территории определенного муници- пального образования, в пределах которого данные лица постоянно не про- живают; 4) люди, не проживающие ныне в муниципальном образовании, но ранее проживавшие в нем в течение долгого времени и активно участвовав- шие в местной жизни (депутаты Государственной Думы, иные выборные и назначаемые на более высокий уровень управления лица); 5) лица, проходя- 45 щие военную службу по призыву или обучающиеся в учебных заведениях за пределами муниципального образования; 6) лица, не проживающие, но по- стоянно работающие на территории муниципального образования. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что существует практика расширительного толкования используемых в Конституции РФ примени- тельно к местному самоуправлению понятий «население» и «граждане». Так, не употребляемый федеральным законодателем термин «местное сообще- ство» на первый взгляд является неким экстрактом понятия «население» и точнее отражает функциональную направленность деятельности населения. Если население — это жители какой-либо территории, то местное сообще- ство прежде всего предполагает членство в нем, а также условия его приоб- ретения и прекращения. В отличие от термина «население» термин «местное сообщество» имеет более емкое содержание. Рассматривая тот или иной со- став членов местного сообщества с точки зрения системы местного само- управления, следует отметить, что расширение членства в сообществе ведет к усложнению его внутренних взаимосвязей в плане механизма учета интере- сов жителей, не проживающих на территории муниципального образования или не являющихся гражданами РФ. Но нельзя не заметить, что благодаря причастности данных лиц к членству в муниципальном сообществе система местного самоуправления становится более адаптированной к внешнему ми- ру, обогащенной за счет внешних связей, а значит, более стабильной и устойчивой. Вместе с тем расширение членства в так называемом местном сообществе может привести к размыванию границ и параметров местного самоуправления как института власти. Именно поэтому федеральный зако- нодатель выбрал термин «население», который исходя из территориальной основы местного самоуправления сопровождается определением «местное». Что касается позиции А. С. Бурмистрова о включении в состав местных со- обществ иностранных граждан и определенных категорий граждан России, не имеющих постоянного места жительства на территории соответствующих муниципальных образований, то она в принципе не содержит ничего проти- |